行政复议司法化.doc

论行政复议司法化摘 要：首先分析了行政复议司法化的理论内涵，并说明了我国行政复议制度非司法化的具体表现及其弊端，说明了我国行政复议制度进行司法化改革的必要性，最后提出了促进我国行政复议制度重构的一些设想以及具体的方式方法。关键词：行政复议；司法化；制度重构一、行政复议制度司法化的概述（一）行政复议制度司法化含义的界定行政复议司法化，是指在保证行政复议制度专业性、效率性的前提下，将司法程序与行政复议制度有机结合，以公正、及时地解决行政争议。行政复议司法化包含以下三层含义：其一，行政复议机构应当具有独立性；即行政复议机构不受任何外界干预，依法独立作出决定。即使在复议机构内部，具体承办案件的人员也享有充分的独立性和制度保障，完全根据自己的意志作出决定。其二，行政复议程序应该具有公正性和公开性；即行政复议程序必须公开进行，并保护参与人的复议申请权、平等参与权、申请回避权、陈述权、质证权、律师代理权等权利以及对行政复议结果的司法上诉权。其三，行政复议结果应该具有准司法效力；即进入诉讼程序以后，司法机关应该对行政复议给予相当程度的尊重。（二）行政复议制度司法化的模式行政复议制度司法化的组织形式大致有三种比较典型的模式，这三种模式只是一个区间中的三个点，在它们之外，还有众多的区间或结合形式可供选择。1.行政法院模式行政法院模式是对现行行政复议制度最为彻底的改革，它需要合并行政复议制度和行政诉讼制度，废止普通法院的司法审查权，以政府法制机构为基础建立独立的行政法院。以我国现阶段的背景，这种方案实施的可能性不大，因为行政诉讼制度在我国已经推行了近十五年的时间，各方面都已经按这种设置运行了相当长的一段时间，如果突然之间要对这个体系加以如此大的变革，可能在观念及制度方面都会存在相当大的阻力。2.双轨制模式双轨制是对现行行政复议制度改动最小的模式，它是在基本维持现行行政复议制度不变的前提下，在少数特定的领域（如税务、知识产权等）率先引入独立裁决机构，与现行的行政复议制度并行发展。随着条件的成熟，再逐步扩大这种领域的范围，从而最终实现行政复议机构的独立地位。这种形式的改革符合行政复议制度司法化改革制度设计多样性的要求，但其转变的长期性和保守性也是显而易见的。3.司法化模式司法化模式是处于上述两种模式之间的一种改革模式，是以复议制度的司法化为目标，对现行的复议制度与行政诉讼制度进行比较系统的联动改革，如增加复议机构外部独立委员，设立行政复议委员会等，以增强行政复议的独立性与公正性。这种模式与行政法院模式比较，既可以避免剧烈改革所造成的冲突与对抗，又可以理顺行政复议与行政诉讼的关系，使行政复议制度与行政诉讼制度各自发挥更大的作用；与双轨制比较，司法化模式的改革目标更为明确，进程更容易掌握，由此可以避免走不必要的弯路，尽快实现行政复议制度的转型。二、我国行政复议制度非司法化的弊端行政复议制度的萎缩，很大程度上与法律对它的定位不准确有关。根据行政复议法的规定，行政复议制度只是行政机关内部的监督制度，必须体现“非司法化”的特点。这种行政复议制度非司法化，具有很大弊端，主要表现在：（一）行政复议机构缺乏独立性根据行政复议法规定，享有行政复议权的机关主要是县级以上人民政府及其工作部门，具体办理行政复议事项的是行政复议机关内部负责法制工作的机构，不另设独立的、自成系统的复议工作机构。如此，在行政复议机关内部，由于复议机构隶属于复议机关，其并不拥有最终意义上的决定权，往往要按照复议机关的指示进行裁决，这样势必会影响复议裁决的公平公正。（二）行政复议法缺乏可操作性由于过于强调“行政效率”，行政复议法的条文设计相当简略，许多问题甚至没有作任何规定，从而导致行政相对人的合法权益很难得到充分保护。例如，对于行政复议的范围、合法性与合理性全面审查的标准、规范性文件的审查标准、证据规则等，行政复议法均规定得非常原则，实践中缺乏可操作性，造成行政复议机构在处理案件过程中无所适从，影响复议工作的开展。（三）行政复议机制缺乏灵活性由于行政复议机制失灵，导致诸如信访、申诉之类的非规范性争议解决机制急剧膨胀，反过来进一步冲击行政复议制度，形成制度渠道虚置、非制度渠道膨胀的恶性循环。同时，由于行政复议机制失灵，使许多本应由行政复议制度解决的问题被后推至行政诉讼阶段，导致司法机关发生角色错位，承担了不应承担的责任，并由此产生连锁反应，无法形成科学的争议解决体系。我国行政复议制度的非司法化直接影响到行政复议与行政诉讼的良性互动，使两者之间的关系出现扭曲，造成司法权的错位，并导致整个争议解决系统的失灵和非规范的争议解决方式的膨胀。因此，改革行政复议制度，必须从司法化这一根本着手，充分体现行政复议制度的独立性和公正性。三、我国行政复议司法化的必要性在当代西方社会，作为行政诉讼的替代解决制度的行政复议制度均体现公平、公正、公开的原则，带有较强的司法性特征。目前，为了发挥我国行政复议应有的功能，避免制度闲置，行政复议司法化，已成为学界的共识和实践的需要。（一）行政复议的目的方面行政复议制度目的主要表现在主次分明的两个方面：1）保护公民、法人和其他组织的合法权益，体现它的救济性。2）保障和监督行政机关依法行使职权，体现它的监督性。权利救济的制度目的决定了行政复议在制度设计上必然更加强调公正性，更加要求复议机关的独立和中立，要求复议程序的公平、公正、公开和参与，要求复议结果的正当和有效，而这些制度要求与司法的制度设计在某种程度上是相契合的。（二）行政复议的功能方面行政复议是裁决他人纠纷的行政争诉制度，定纷止争，及时正确解决社会现实中的行政纠纷是其主要的功能。而行政救济途径的利用或进入，应尽可能简单经济；行政救济必须及时迅速；行政救济必须确实实现，否则，也只是画饼充饥而已。据此，行政复议提供正确完整、简单经济以及及时迅速的制度功能，与行政诉讼制度一起构成完善的行政救济制度。（三）行政复议的效益方面行政复议制度的无形效益表现在国家制度成本上，是要求国家加大对行政复议制度设置的投入力度，建立统一的行政复议机关，保障行政复议经费的充足，为行政复议制度的有效进行培养高素质的行政复议人员并提高和保证行政复议人员的薪金；表现在行政复议程序的设计上，是要吸收司法程序的公正、公平的程序理念，实现复议程序的准司法性；表现在行政复议程序的启动上，是要将复议启动权赋予相对人，由其来决定成本是否符合其所要追求的结果。而这一切，都是司法制度的相应体现，都要求行政复议向司法逼近。四、以司法化改革推动我国的行政复议制度重构要改变我国行政复议制度理论和实践中的种种困惑，必须从司法化改革入手，具体来说，可从以下几个方面着手：（一）确立司法化的指导思想行政复议制度从本质上讲是一种与传统司法审查并行的行政审查制度。同时，也应该看到行政复议制度应当具有一些司法化特征，以更好地实现其“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权”之立法设计之功能。这就要求我们必须全面摒弃“非司法化”的指导思想，以司法化改革为手段，从立法理论上、制度设计上和实践运用上对我国行政复议制度进行重构和必要的调适。（二）增强复议机构的独立性“任何人都不能做自己案件的法官”。行政复议机构作为对行政机关具体行政行为进行审查的“法官”，也必然要求相对独立于行政机关。重构我国的行政复议制度，最为迫切的就是改变行政复议机构审查不独立的现实地位。我们可以从两个方面着手：一是改革行政复议机构的设置体系，增强复议机构的独立地位。可以借鉴韩国及台湾地区的成功做法，在各级政府层面设置基于法制部门、同时又超越法制部门的行政复议委员会。同时，在各级政府组成部门层面，取消按照自上而下、层级设置的复议机构，仅在某些专业性较强的行政领域部门(如税务、知识产权、金融等)保留专门的行政复议委员会。二是完善行政复议审查制度，实现审查和决定的有机衔接。在复议机构内部，实行办案成员负责制或委员会决定制，一般案件可由办案成员直接作出裁决，重大复杂案件由复议委员会集体作出裁决。复议机关原则上应按照委员会的裁决内容作出最终的决定，而不能擅自改变决定的内容或结果。（三）实现复议审查的中立性审查中立与审查独立关系密切，但又不同于审查独立。审查独立给行政复议机构提供了理想的外部运行环境，而审查中立所欲解决的则是复议机构的内部操作规则。审查中立要求行政复议机构必须居于超脱的地位对行政争议进行公平、公正的裁决。为此，必须从制度上建立一套不完全同于审查独立的相应规则。一是行政复议机构只能服从法律和事实，而不得考虑任何与案件无关的因素。二是确保复议机构的必要工作保障和复议人员的身份保障，为实现审查中立创造条件。应当通过制度明确行政复议机构的经费标准和复议人员的必要福利保障，尽量改善复议机构的工作条件，满足复议人员的正当需求。同时，要明确复议人员的职权和任期，为其充分行使职权提供必要保障，如规定没有法定事由、未经法定程序不得解任复议人员，从而消除其践行审查中立的后顾之忧。（四）推进复议程序的司法化行政复议的司法化性质主要体现在两个方面：一方面是行政复议制度具备作为行政救济机制应有的完备程序，从而类似于司法机制；另一方面是行政复议制度相对于司法制度，在程序上更加简洁、快捷，更加注重效率要求，从而较之司法审查更能适应现代行政管理的需要。完善行政复议制度的当务之急，是补充必要的审查程序。如行政复议申请的补正程序、复议机构的调查取证程序、复议审查的公开审查规则、行政复议的代理规则及辩论程序、复议审查中的听证程序、复议机构的告知权利程序，等等。在健全行政复议程序的同时，也必须兼顾体现复议审查之行政效率之优势，而不是要求复议机关完全按照司法机关审查案件的程序来审查复议案件，那样势必造成行政复议和行政诉讼这两种行政争议裁决机制的同质化。为此，行政复议的程序应尽量简约，行政审查的过程应尽量快捷。据此理念，行政复议程序规则的实行应当有利于降低当事人成本，复议程序的进行应当尽可能占用较短的时间，行政复议的方式应当努力贴近公众。参考文献：1龙校一.论我国行政复议制度的完善j.凯里学院学报，2009，（1）.2周志红.司法化：我国行政复议制度重构之根本j.南华大学学报，2007，（2）.3张晓敏.小议行政复议司法化j.法制与经济，2007，（2）.4胡晓玲.行政复议司法化及其建构探讨j.行政论坛，2008，（4）.【唯美句子】 走累的时候，我就到升国旗哪里的一角台阶坐下，双手抚膝，再闭眼，让心灵受到阳光的洗涤。懒洋洋的幸福。顶 3 收藏 2【唯美句子】 一个人踮着脚尖，在窄窄的跑道白线上走，走到很远的地方又走回来。阳光很好，温暖，柔和。漫天的安静。顶 7 收藏 7【唯美句子】 清风飘然，秋水缓淌。一丝云起，一片叶落，剔透生命的空灵。轻轻用手触摸，就点碎了河面的脸。落叶舞步婀娜不肯去，是眷恋，是装点？瞬间回眸，点亮了生命精彩。顶 11 收藏 9【唯美句子】 几只从南方归来的燕子，轻盈的飞来飞去，“几处早莺争暖树，谁家新燕啄春泥，”其乐融融的山林气息，与世无争的世外桃源，让人心旷神怡。顶 0 收藏 2【唯美句子】 流年清浅，岁月轮转，或许是冬天太过漫长，当一夜春风吹开万里柳时，心情也似乎开朗了许多，在一个风轻云淡的早晨，踏着初春的阳光，漫步在碧柳垂青的小河边，看小河的流水因为解开了冰冻而欢快的流淌， 清澈见底的的河水，可以数得清河底的鹅软石，偶尔掠过水面的水鸟，让小河荡起一层层的涟漪。河岸换上绿色的新装，刚刚睡醒的各种各样的花花草草，悄悄的露出了嫩芽，这儿一丛，那儿一簇，好像是交头接耳的议论着些什么，又好象是在偷偷地说着悄悄话。顶 3 收藏 4【唯美句子】 喜欢海子写的面朝大海春暖花开，不仅仅是因为我喜欢看海，还喜欢诗人笔下的意境，每当夜深人静时，放一曲纯音乐，品一盏茶，在脑海中搜寻诗中的恬淡闲适。在春暖花开时，身着一身素衣，站在清风拂柳，蝶舞翩跹的百花丛中，轻吹一叶竖笛，放眼碧波万里，海鸥，沙滩，还有扬帆在落日下的古船，在心旷神怡中，做一帘红尘的幽梦。顶 0 收藏 2【唯美句子】 繁华如三千东流水，你只在乎闲云野鹤般的采菊东篱、身心自由，置身置灵魂于旷野，高声吟唱着属于自己的歌，悠悠然永远地成为一个真真正正的淡泊名利、鄙弃功名利禄的隐者。顶 1 收藏 3【唯美句子】 世俗名利和青山绿水之间，你选择了淡泊明志，持竿垂钓碧泉绿潭；权力富贵和草舍茅庐之间，你选择了宁静致远，晓梦翩跹姹紫嫣红。顶 2 收藏 3【唯美句子】 那是一株清香的无名花，我看到了它在春风夏雨中风姿绰约的模样，可突如其来的秋雨，无情的打落了它美丽的花瓣，看着它在空谷中独自凋零，我莫名其妙的心痛，像针椎一样的痛。秋雨，你为何如此残忍，为何不懂得怜香惜玉，我伸出颤抖的双手，将散落在泥土里的花瓣捧在手心。顶 4 收藏 5【唯美句子】 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