波兰矿业法给我国矿业立法的启示.doc

波兰矿业法给我国矿业立法的启示康纪田 摘 要波兰地质与采矿法综合运用民法、环保法、矿山安全与卫生法、循环经济法、刑事和行政处罚法于一体，形成了全面管理的法律制度。该制度是以缜密的行政特许为基本形式，将企业矿业活动包括勘探、开采行为作重点对象，由特许机构和其它监督机关的分工配合为管理机关。其立法优势，对我国正在修订的矿产资源法很有启示。 关键词 波兰矿业；地质；采矿法；启示 矿产丰富的波兰，经过一系列改革后于1994年颁布波兰地质与采矿法（以下简称波法），在大陆法系的矿业法中显现了其鲜明的特点，为完善波兰矿业制度起了重大作用。用波法折射我国矿产资源法，凸显我国矿业立法的缺陷。波兰所处的法系、所有制、行政体制及历史背景与我国有很多相同之处，我国正在修订的矿产资源法，可以在与波法的比较研究中拓宽思路，弥补缺陷。一、波法始终定位在对矿业行为的管理 1立法内容整体倾向矿业管理。 这从三个方面突出体现：一是立法主题是对矿业活动的管理。地质与采矿法与矿产资源法，前者是一部规范矿业活动的管理法，后者是针对物的归属和物的公共管理相结合的混合立法。二是管理的对象十分明确。波法第1条规定：“本法规定以下诸方面：地质工作的进行；矿床中矿产的开采；与开采有关的矿床、地下水和环境要素的保护”。保障勘探、开采行为不损害公共利益是波法的基本要求。三是从立法资源上全面保障矿业管理。波法共159条，其中关于矿产资源的国家所有权处分、转让以及补偿等总共只有7条，其它条文基本上从管理方面规范和调整。 波法强调公共权力对矿产资源的地质勘探和开采的管制，比私权利的财产法与公权力管理的矿产资源法的混合立法，有着明显的优势：一是权力界定清晰。国家既是矿产所有者，又是社会管理者。两者的双重身份在法律上明确其边界本来就不容易，还要将矿产资源归属的所有者与财产权行使的社会管理者置于矿产资源法混合立法，则为强制性公权力游离于二者之间提供了温床，公共权力的越位、错位和缺位就不可避免。混合立法是官矿勾结、资源浪费和环境破坏的法律机制。二是避免了普通财产权进入特别立法。国有矿产资源资产与其它国有资产一样，由私法调整和保护。波法第13条明确：“本法所未规定之事项，民法中与权利使用有关之规定，亦适用于采矿使用权。”这就没有必要在特别法中作出更多的特别规定。 2政府的纵横管理形成网络。 政府的纵向管理是中央机关与地方政府的权限明确、具体。责任、权力范围在波法中具体化，相互之间不存在模糊地带。比如，波法第16条第二项规定：普通矿产之普查、勘探及开采的特许权由市镇长授予，其余的均由国家授予。在波法第5条中规定了普通矿产是基础矿产之外的矿产，其数量不多但外延明晰。这种公共权力的国家整体性在层级上的明确，当不再夹杂着中央和地方的财产利益时，更容易形成权力的向心力。 横向的管理是各部门的合力作用。一方面，管理的权力和责任者分工明确。一是财产所有权代表者明确。波法第七条规定：“国家财政部而不是任何其它人可以使用矿床以及通过设置采矿使用权来处分此项权利。”二是特许授予者专设。波法第16条规定：“除第二项以外，特许权均由环境保护自然资源和森林部授予。”波兰国家专设环境保护自然资源和森林部（下简称“特许机构”），按照波法第103条规定：部里人员的资格由部长会议批准。三是矿业行为监督者明确。波法第106条规定：最高采矿办公室为国家采矿监督机构。最高采矿办公室主任直接由部长会议主席管辖。四是监督的协助管理者明确。波法第16条规定：根据矿产品种不同而授予相应各类特许前，申请人应分别与相应的工贸部部长、卫生部部长、海洋经济部长、原子能局局长、建设部部长等签订合同。另一方面是静态审查与动态监督相互衔接。特许机构的批准是以保护地质、环境为主要目标，站在市场的入口处严格审查企业的主体资质，决定其是否准予进入勘探和开采市场的行政特许行为。最高采矿办公室的监督是以企业运行中的工作安全、卫生、防火、矿山援救服务等是否符合要求的检查、督促和控制行为。同时，动态监督又反馈于静态审查。波法第116条规定：“当国家采矿监督机构认定企业主违反了特许权中规定的条款时，应立即将此通知特许机构”。可以说是疏而不漏。 矿业管理法是特别法，特别法立法时防止宣示性条款出现，做到逐条逐款落到实处。波法的这一特点使矿业管理的网络优势充分体现：一是各级各部门权责范围和内容确切，便于操作。二是全过程控制。源头控制、生产控制、末端控制在波法中形成了控制体系。“全过程控制机制的关键在于源头控制和生产控制”。1波法中的静态审查与动态监控机制就抓住了关键，扭转了只注重末端处理的社会埋单现象。二、波兰矿业管理的基本形式是行政特许 1特许的对象是矿业的活动行为。 波法第15条规定：“以下活动要求取得特许权方能进行：矿床的普查与勘探；矿产的开采；物料在地表的非储层储放及废料在地下采坑的储存。”该规定有显著特点：一方面，特许只是针对矿业活动。普查、勘探、开采、储放等都属于活动行为。由于这些活动行为的社会联系和作用大面积地涉及到公共利益，随时会给社会和他人造成难以补救的后果。政府的“事先管制，通过阻止妨碍的制造者出现而把外部性成本减少到最小”。2这就是波法要重点规范的理由。另一方面，特许与矿产归属的矿产使用权无关联。波法第11条规定：“采矿使用权之设立可以通过举行招标来完成”。第10条规定；“关于设立、变更或转让采矿权之合同，为防失效，应以书面形式”。采矿使用权的设立、设立手段和形式都由平等私法调整。 2特许的目的和要求充分体现了特许的功能。 从波法各条中概括出矿业特许的功能是三个方面：保护地质，包括地下部分、地下水和地表地貌；保障矿产的合理开发，包括伴生矿产和微量元素，特别是综合利用和合理利用；保护环境，波法有23条明确规定保护环境，而且大都使用“特别是与环境有关”之类的法条突出。特许功能的发挥依赖三条主要途径：一是有效的保证方式。波法第17条规定：“特别是与环境保护有关的问题，则要授予特许权必须对因进行特许权所包括的活动所造成的后果签订担保书，提交保证金。”二是对大量计划的事前审批。大量的特许内容是严格按标准由集体审批计划并分别做出决定。波法要求地质报告中的水文地质报告、工程地质报告、矿床地质报告等综合地制订地质工作计划，按照第50条之规定：地质工作计划由特许机构决定审批。矿山企业的空间发展计划、矿区建筑目标、企业经营计划等由最高采矿办公室根据特许审批中的相关原则，按照波法第64条之规定通过决定的方式审批。三是企业经营中对计划的监督。特许机构按照波法第102条“对企业主在行使特许权的权利时进行监督和管理。” 波法关于行政特许实现的途径可以看出，市场准入的门槛比较高，审批手续办理过程所需时间较长。这主要是特许权涉及保护的对象因不可分割而属于公共资源的缘故。即矿山企业经营时利用环境中的大气和水资源是不可能独立由企业排他性支配的；开发矿产资源不是因其经济价值而是因为属当代人和后代人共有且关系到能否可持发展的自然资源；地下部分是地表的承载体又是赋存矿产的矿床，是地表权人与开采特许权人公共拥有的地下资源。这些不可分割的共有资源的不同使用属性，不是排他性地归一人所拥有。 “某人拥有这一商品的某种属性后，他就能比较容易地白白使用归别人所有的那些属性。解决的办法之一是做出规定，制止人们抢占别人的权利和占别人的便宜。”3政府的特许形式的直接管制就是根据做出的规定进行严格审查，防止处于强势并领先使用共有资源某些属性者侵犯他人权利而不向他人付费。比如空气的污染和开采时造成的地陷等后果的可能出现，尽量地制止在事前的政府控制中，这就是行政特许的功能体现。 3波法的行政特许折射出我国特许功能界定的失误。 限制财产权是现代法治的要求。行政特许是限制财产权行使中最直接最严厉的政府限制。美国经济学家巴泽尔指出：“即使在资本主义国家，在市场经济中，个人也不能任意使用他们的财产，他们的自由处处受到限制。”4巴泽尔的理论和波法的规定都标明了限制的特点：行政特许的严格限制是针对财产权使用的动态过程，而不是针对财产归属的静态处置，亦即波法的特许只针对矿业的活动行为。但是我国的特许则颠倒了：用强制的行政特许取代市场的基本配置功能直接分配稀缺资源。这是失误的关键所在。 参加起草行政许可法的专家大都认为：“特许，是指行政机关代表国家依法向相对人转让某种特定权利的行为。特许的主要功能是分配稀缺资源。”5 “因此，由政府通过许可的方式配置有限的资源”。6稀缺性资源的经济价值做为特许依据来界定特许功能的立法思想体现在行政许可法第12条第2项：“有限自然资源的开发利用需要赋予特定权利的事项”“可以设立行政许可”。行政机关配置稀缺资源的途径是行政许可法第53条第3款：“行政机关按照招标、拍卖程序确定中标人、买受人后，应当作出准予行政许可的决定，并依法向中标人、买就人颁发行政许可证件。”这样，采矿权的设立，是行政机关举起民事槌子敲定后以行政许可证代替财产转移的产权证完成的。采矿许可证就是物权登记的产权证。 行政法学中关于采矿许可证的“合理合法”行为被民法学全部接纳，行政特许与民事物权合并为“特许物权”。采矿权或者矿业权定性为特许物权。在王利明教授为主拟制的物权法草案建议稿中，明确采矿权在第三章“用益物权”的第七节“物许物权”之下。这种公权力与私权利的“杂交”模式受到许多学者的认同：“据此，人大建议稿从特许物权角度规定自然资源使用权，是有效率的物权制度安排。”7实质上，从波法中可以得出：物权就不需要行政许可，行政许可的就不是物权。法律上杂揉的特许物权是国有资产流失、监督失控、腐败的通道。三、波兰矿业管理的重点是企业产权的行使 波法关于矿业管理的对象分为三个层次，即资源产权、企业产权、交易产权三者的活动行为。在这三个层次的管理对象中，重点是企业产权的行使。因此，三个层次的对象的科学界定是保障重点管理的前提，也是波法的特点。 1资源产权的行使。 以矿产为归属的采矿使用权按照民事平等方式取得，取得时以招标方式按照波法第10条“取得使用权时应进行补偿”和第83条规定按合同约定的方式付款。依法设立的采矿使用权按照波法第9条规定：“设立采矿使用权之合同所规定范围内，采矿当事人可以禁止其他人普查、勘查或开采指定的矿产。在这一限范围内，采矿当事人可以处置其权利”。以矿产归属确认的资源产权取得、变更、行使、付费等各方面都是排他性的，是不需要行政特许和行政监督的民事财产权。而且，独立的资源产权人不受资质限制，仅以在市场的平台上能充分认可矿产资源价值的最大承受力为依据决定矿产的归属。 2企业产权的行使。 波法将从事勘探和开采的组织界定为企业，企业产权人为企业主。波法第6条规定：“企业主，指拥有进行本法所管理之活动的特许权的当事人；采矿企业，指一个企业主所使用的在技术上及组织上集合在一起的方式，以直接从事矿产开采。”该规定说明企业产权与资源产权比有三大特点：一是企业产权包括资源产权、投资产权以及债权等多层产权的集合。资源产权是企业产权的主要部分，但矿产使用权随着矿山企业的设立而转化为企业产权，矿产使用权人终止。二是企业产权人即企业主受严格的资质审查后成为特许权当事人。三是受波法管理的是企业“财产权的行使”，不是针对企业的财产。包括已转化为企业产权的资权产权在内的企业产权行使，是行政特许的全部对象和范围，也就是整个矿业管理的重点对象。 3交易产权的行使。 波法规定资源产权和企业产权可以依法自由流转。资源产权的“采矿当事人可以处置其权利”，但在波法附件关于设置采矿使用权勘查和开采矿产的合同样本（即初始取得采矿使用权当事人与财政部订立民事合同）第11条约定：采矿使用权客体全部出租或转让要经财政部同意。波法第47条规定：“企业主若要转让其地质资料所有权，需经相应的地质管理机构批准。这主要是考虑到资料的真实性审查。波法规定采矿企业只要按批准的经营计划进行，其矿产品和矿山其它资产由企业主自由处分。 我国矿业理论及其立法与波法关于矿业管理的重点对象比，凸显我国理论和立法关于管理对象的模糊性。一方面，采矿使用权与企业合并该矿业权的模糊性。我国将采矿权与探矿权两者设置矿业权为上位权，然后分析矿业权的物权属性，“确立矿业权独立的用益物权法律地位。”9也有确立为准物权的。从对波法的分析中认为，矿业权物权属性的认定违反了一物一权的物权法基本原则。德国物权法学家沃尔夫说得有道理：“物之所有权因此不能设立在某个企业上，因为企业是物、权利，尤其是债权，以及商业价值的集合。”10另一方面，资源产权的行使与企业产权行使之间的模糊性。主要是矿产归属的采矿权与矿产利用的开采权混为一谈。理论上，“通过开采活动使矿产与土地及矿床相分离，形成矿产品。该产品系采矿权行使的结果，归采矿权人享有。采矿权人直接取得该矿产品的所有权，是矿业权的法律效力的当然表现。”11法律上，我国矿产资源法实施细则第六规定：“采矿权，是指依法取得的采矿许证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利”。理论和法律规定关于采矿权的定位：矿产归属的采矿权（资源产权）与开采矿产的采矿企业（企业产权）视为一体，即不受资格限制的采矿使用权人与要严格特许的开采权人（企业主）同一；开采的矿产品本是采矿企业的产出品，被认定为采矿权直接行使的结果，归采矿权人所有。矿业的产权界定不清，引发了矿业管理紊乱的法律后果。首先，导致采矿许可制错位。由于开采企业与采矿权同一，则对行使采矿活动的采矿企业的严格许可却转为对财产归属的采矿使用权人的许可而错位了。其次，阻碍了矿业市场的建立。与其它财产权没有差别的采矿权本可以自由流转和应当自由流转，因为采矿权设立时许可制错位，若采矿权自由流转则不允许转让的行政特许也搭车转让了，我国法律只好严格限制流转。在近乎禁止采矿权转让的法律环境里，以各种形式的“地下”转让异常活跃，严重后果产生了。最后，资源浪费。采矿权与采矿企业同一，没有象土地使用权与房地产开发企业一样分开设立，则大量投入的矿山企业一旦矿产采尽以后因为在市场上觅不到独立的采矿权而闲置，一些为矿产资源开采建立的资源城镇走投无路，这是浪费。四、波法在矿业管理的规范方面充分利用了立法资源 波法以特别法为载体，将与矿业管理有直接作用的相关管理规定集于该法，起到其他单行法无法起的法律效用。特别是环境保护、安全和法律责任等方面合理利用。 1环境保护原则和规定贯穿于矿业活动始终。 波法第29条规定：“特许权的撤销或终止并不能豁免企业主在环境保护方面应负的责任。”第80条规定：“在采矿企业清算时，企业主有责任采取措施保护环境要素”。环境责任“终身制”规定在矿业法中，更加充分地实现了环境保护法的效力。 2波法从各方面强调矿业工作卫生与安全的系列制度。 人人负责制。波法第77条规定：任何人，若知道了有危险存在，都有责任立即警告、采取措施或通知管理人员，否则承担刑事责任。层层负责制。波法规定了特许机构从开发计划方面监督安全与卫生、规定了最高采矿办公室从经营计划方面监督安全与卫生、规定了企业主从各方面保证员工采矿安全和拥有组织的矿山援救服务等，形成卫生、安全防范网络。员工培训制。波法第74条规定：“采矿企业组织安全生产的法律法规知识对采矿员工进行培训并达到适当要求”，由采矿监督机构监督培训。 3波法的法律责任一章中直接运用刑罚。 波法第118条规定：“任何人若未取得必须的特许权就行使勘探和开采活动，或违反了特许权中所规定的条款而使矿地造成了重大损害，将被处以3年以下徒刑。”非法开采和勘探直接负刑事责任比起其他任何措施都具有镇慑力。波法罚则部分共有11条，其中有5条主要是规定刑事处罚的。矿业活动的违法用重典，有利于保护社会的公共利益和整治矿业生产秩序。 波法对我国矿业立法的启示：一是应当制订矿业法。我国封建社会和世界绝大多数国家都是以矿业活动为管理对象的立法。矿产资源法以矿产资源为主的立法是前苏联的立法模式。这一模式既妨碍了矿产资源所有权的价值实现，又干扰了矿业管理的法治形成，该变革了。二是在立法中明晰界定矿业产权。受民法调整的矿产归属的矿产使用权与勘探企业、采矿企业产权均分别设立，重点规范企业设立时的特别许可和许可后的监督。三是我国矿业管理机关与矿产所有权行使机关应分立，并明确矿业管理中特许机关和安全监督机关的分工和配合。四是我国矿业立法要综合利用管理规定，制成一部既是特别法，又是环保法、循环经济法、矿山卫生与安全法、刑法、民法等各相关法条结合的法典。现行矿产资源的法的混合立法仅有53条，不及波法的三分之一，立法资源利用不够。五是要提高矿业企业设立门槛，加大违法惩罚力度。从制度上遏制乱挖滥采和矿难的发生。真正达到矿业活动的现代法治水平，就必须重构现代矿业法律系，而不是简单地修订矿产资源法。 参考文献：1 曹明德.环境保护法的若干思考j .中国人民大学学报.2005，12（美）托马斯尤伦.法和经济学M .上海：人民出版社.1999，24634（美）y巴泽尔.产权的经济分析M .上海：人民出版社.2002，132，12056汪永清.行政许可法教程M .北京：法制出版社.2003，9，77 周林彬.物权法新论M .北京：北京大学出版社.2002，5818 余振国.论矿业权的物权属性及其完善j .中国矿业大学学报.2004，39（德)沃尔夫.物权法M .北京：法律出版社.2002，1710崔建远.准物权研究M .北京：法律出版社.2003，232 作者：康纪田，男，1957年生，湖南新化人，湖南娄底市委党校法学教师，主研自然资源法。The Poland mineral industry method gives the our country the mineral industry to enlighten legislativelyKangjitian( Hunan Loudi adminstration school 417000) Summary Poland geology and mi