简析政行二分范式的历史与发展立足点.doc

简析政行二分范式的历史与发展立足点 前言：1990年继威尔逊之后，美国著名行政学家古德诺发表,政治与行政一书，扬弃了传统的立法，司法，行政主要分法，更为明确地指出政行二分的范式，即政治是政府意志的表达，行政是政府意志的执行。至此使威尔逊开创的行政学正式从政治学中分离出来，成为一门独立的学科。一个新事物的出现（虽说行政是从政治中分离出来的，但还是脱胎于政治，而形成的一种政府新的职能）总要将经历一段逐步被人认可接受或者反对批判的过程。而正是在批判和认可的过程中，才能使之更加完善，而愈具有活力。其间产生了一个伟大的议题，既是对行政二分范式的认识。争议在于二分，主要围绕why and how，即为什么分，怎样分。Why主要是因为面临现状的困境而要进行改善，刻不容缓。而how就是根据不同的时代背景提出的分法了。甚至提出根本不能区分。围绕这个议题，主要产生了几个学派，但现在只对正统与批判时期政行二分范式的认识做出简析。一， 正统时期对行政二分范式的认识西方行政学发展的正统时期是20世纪20年代至30年代。其划分依据是这一时期的行政学家继承来了早期行政学的基本信念，认为：“真正的民主和真正的效率是统一的”，经济与效率是行政管理的基本准则。这一点就要联系当时的时代背景来说明为什么把经济与效率作为准则。现在我们知道需要是科学发展的内在动力，“社会一旦有技术上的需要，则这种需要就会比十所大学更能把科学推向前进”。行政学之所以在美国首先提出，很大程度是因为美国政体的发展与巩固时期，两党制繁盛时期造成的弊端。就像威尔逊所说“没有任何一种政府职责而今不是变得复杂起来，尽管他当初曾今一度是很简单的，政府曾今由少数人来主宰，而现在它却由大批大批的人主宰。”政党分肥制，就像中国封建时期的改朝换代的一朝天子一朝臣的动荡，容易出现任人唯亲和党派倾轧的局面，对于国家政局的稳定是很大的威胁。当然不可否定美国两党制作为政府机关主要组织机构的重要作用，它的存在与美国作为一个新兴独立国家的飞速发展是分不开的，这种制度适应美国土壤的发展而呈现出旺盛的生命力在这里就不赘述了。但它出现的问题就像威尔逊所说，“我们的政府正同身强力壮的小伙子一样，其机能已经得到扩张，其身材已经长大，但同时却在动作上变得笨拙了，他得到了力量，却没有学会举止的方法。”随着政府体制的发展扩大，机构庞杂而导致效率低下的通病形成了行政学的需要。自美国独立宣言发表后，民众对宪法的虔诚超过对宪法执行的关注。人们认为行政不过是一些技术方面的问题，没有宪法制定崇高性。而随着国家经济和社会事务的发展以及政府职能的扩大，与制定一部宪法相比，贯彻一部宪法变得愈来愈困难了。加之工业革命的推动，市场经济的发展，向政府管理呈现了大量技术性难题，科学技术的发展和人们理性化追求效益的冲动形成了人们对于效率提高的需求，使得应运而生的行政学又有了经济与效率的准则。对整形二分范式的认识不能不从行政学的开山鼻祖威尔逊说起，他在其著作中对于行政的实质的说明主要是通过将其与宪政制度等概念进行比较来揭示的。他认为行政不属于政治范畴，行政管理不属于政治问题。他将政治问题定义为宏观的，关乎国计民生的总趋势，而行政则是一些细微的具体事项。威尔逊因其担任美国第28届总统体会到的关于政治与行政较为具体和生动的区别，既是无论是专制制度还是民主制度，主要的争论点都是“谁掌控权力”，往往忽略了“如何行使权力”。针对这个问题威尔逊敏锐的意识到了如何避免政党分肥制的弊端，作为一个实践主义者，他提出了用文官制替代分肥制，相信受过高等教育的行政人员因其见识，气度，与人民利益相关的正义感可以使专断独裁成为不可能。对于行政的执行明确地提出了不单是执行，还应该具有民主自由的思想。执行不应该是一种纯粹被动的工作，而应该是一种有一般手段和特殊手段的区别工作。一般手段是指执行日常工作事项，而特殊手段的作用在于因其与政治的分离而具有的对专断独裁的政策做出的拒绝反应。与中国古代“将在外军令有所不受”相比，有着“军令不正，将可有所不遵”的进步性。对于机构庞杂的政府，行政的监督作用可预防政府行为偏离轨道。这里，威尔逊划分了政治与行政的范围，指出了行政管理的运行方式和适用范畴及应具有的相关要求，为后来关于行政学事实与价值的鉴定标准勾画出一个初步的框架。对政行二分进一步阐释的功臣是美国著名行政学家古德诺，他在所著的国家的主要功能中明确了政治与行政的区别事实，即政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。具体阐述是指：政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。政策如果没有行政管理的帮助就将一两种主要功能将一事无成，但行政管理并不因此就是政治。这里提出了行政从政中独立出来的重要性，但这个观点已是老生常谈，没有新意。古德诺的贡献在于他提出了协调的观点，即政府之间的分工不可能像政府两种功能之间的划分那样，来得一清二楚。尽管人们能够区分开政府的两种主要功能，但却无法严格规定这些功能委托给那些政府机关去行使。由此人们对政行二分的传统的干脆的一分为二的观点有了进步，要归功于古德诺提出政治与行政要以某种方式达到协调。协调的目的不外乎是是政府效率的提高。二， 批判时期对政行二分范式的认识西方行政学的批判时期是指20世纪70年代，正值美国经济发展的的多事之秋，金融危机造成的大萧条，政府为应对危机，奉行凯恩斯主义，加大政府干预的能力，结果自然使政治与行政的界限变得模糊不堪，主要还是以政治为重。结果使人们把精力从生产的热情中抽出，开始关注社会民主和公平的问题。受科学管理理论和行为主义思潮的影响，新公共行政学更加注重政府行政的社会和自由意义，摆脱了传统行政学只求效率不顾价值的局限。新公共行政学对传统行政二分的批判还在于行政学家在行政管理中对民主问题的漠视，要求在行政过程中也应该贯穿民主。同时对行政机构在执行国家意志时的中立态度也有很大怀疑，认为行政人员保持政治中立的态度很困难或者不会是自主选择，因为政府人员（政务官）在制定决策的时候肯定是希望能够贯彻实行下去，对于决策的价值性不会有太大的关注，为达到目的肯定会向行政人员（事务官）施加影响，行政人员的选择往往具有很大的主观性，所以政治中立很难确保可以达到，遑论行政人员代表大众利益，体现民主价值。再者为使高效的完成政策的贯彻，在当时的方法理论貌似已经不能满足需求了，科学管理理论解决了行政的燃眉之急，特别是在后来提出关于行政领导者有效领导模式的权变领导模式。 20世纪30年代，政行二分的趋势逐渐明显，受科学管理运动的影响的行政学家主要有古利特，厄威克，怀特，他们的理论使行政学的研究方法更具有科学性，理性的同时也开始提及一贯行政学研究忽略的社会性，民主性的问题。即批判传统行政学的重事实(只关注效率)忽略了价值（人们的诉求，社会公益），同时也提出新的行政范畴，即不仅仅是执行政策，还应该参与政策的制定。最早在学术上严格区分事实与价值因素的是现代行为主义科学家西蒙，他认为价值与事实的区别就是目的和手段的区别。在他认为的行政体系中，上层对下层即为目的（交代期望值和任务），下层对上层极为手段（拿出具体方案，完成任务），对于最终目的的抉择便是一个“价值判断”，而关于达到这一目的的手段的抉择均为“事实判断”。由此引发的问题是不可否认有为了达到目的而不择手段的事件的存在，比如说城管的暴力执法和强拆事件，注重手段而忽略了价值的选择。因为没有一定有效的手段达到目的，所以明智的行政机关选择中间价值。西蒙在另一方面主张行政不应单一的一味执行，还应该有价值立场参与决策。这一观点的提出无疑是对存在的行政执行的易于影响性和主动性使行政常常与政治混为一体的忧虑，这与当初威尔逊提倡的政行二分以提高效率的初衷相反，同时与现在的文官制度改革方向（类似中国的人民代表大会制度的宗旨：人民代表人民选，选好代表为人民）。为防止决策机关做决策时忽略了价值选择，而后行政机关又不能及时有力地做好监督工作，从源头开始预防，最好不过于行政也参与决策。 前面说了行政活动是技术性行为，为了使组织实现高绩效目的，美国著名管理学家菲德勒提出了权变领导模式，详细说明行政行为要达到好绩效是有章可循，是有科学的领导方式选择的。权变理论说明了行政领导者需根据具体的情境来选择领导方式才可能是有效的领导。并不存在哪一种万能的领导方式，如何选择好的领导方式