农村集体建设用地入市流转的效益浅析——基于试点城市的实践分析.doc

农村集体建设用地入市流转的效益浅析基于试点城市的实践分析10卷第4其J2011年8月广东土地科学GUANGDoNGLANDSCIENCEV01.10NO.4Aug.,2011农村集体建设用地入市流转的效益浅析基于试点城市的实践分析牛星顾洁韵余梅玲俞湘艳(华东理工大学社会与公共管理学院,上海200237)摘要:本文通过对农村集体建设用地流转试点城市的工作进行研究分析,总结农村集体建设用地流转现状及归纳存在的问题,并对农村集体建设用地流转的效益进行重点探讨,提出实现农村集体建设用地流转效益最大化的对策建议.现存的农村集体建设用地流转研究主要着眼于问题的归纳及试点工作带来的初步成效.忽视了对农村集体建设用地流转的效益分析本文意在研究农村集体建设用地流转的效益分析,提出实现效益最大化的对策建议,真正实现流转于民有利.关键词:农村集体建设用地;试点城市:流转效益分析;对策建议BenefitsAnalysisonRuralConstructiveLandCirculationinMarketBasedonthePracticeofExperimentalCitiesNIUXing,GUJie-yun,YUMei-ling,YUXiang-yan(SchoolofSocialandPublicAdministration,EastChinaUniversityofScienceandTechnology,Shanghai200237,China)Abstract:Thispaperisgoingtoanalyzethepresentdataandobservethepilotcitiestosummarizethecurrentsituationandproblemsofrural-collective-constructive-land.Also,wewillemphasizeontheeconomicbenefitofrural-collective-constructive-landcirculatingonaccountofwhichcouldraiseseveralproposalstosolvethecurrentproblems.Theinvestigationnowadaysarestressingonconcludingallproblemsandprimaryeffectofpilotcities,whichignoretheeconomicbenefitofmarkingtherural-collective-constructive-land.Weemphasizeonthisaspectandtrytofindouthowthepeoplecouldreallygainthebenefit.Keywords:Rural-collective-constructive-land;pilotcities,analyzeeconomicbenefitoflandcirculate;relatedproposal1引言土地,对于广大的农民来说.是他们生存的保障.而农村集体建设用地属于非农业范畴.由于缺少制度的保障和统筹兼顾的方法.农村集体建设用地出现隐形流转市场.农民权益难以获得保障,用地效率低下.本研究通过对近十年来农村集体建设用地流转试点城市的实践工作的分析.进一步剖析农村集体建设用地流转所产生的社会经济等方面的显着效益.从而对推进农村集体建设用地的合理流转,保障农民的利益等方面有着长远的现实和理论意义.2农村集体建设用地流转试点城市的实践工作分析2.1全国农村集体建设用地流转的概况1999年l1月24日.国土资源部将芜湖确立为全国第一个农民集体建设用地使用权流转试点市随后在2000年.国土资源部在江苏南京市,苏州市,上海青浦区.浙江湖州市.广东南海市等9个市区开展集体建设用地流转试点工作近十年的时间.试点城市发展迅速,表1就广东顺德,浙江湖州和安徽芜湖三地试点工作1.2做简要的介绍2.2农村集体建设用地流转存在的问题综述通过试点城市近十年来实践工作的比较分析.从基金项目:上海市重点学科社会学建设项目(批准号:B501);华东理工大学青年教师业务专项基金资助(批准号:WE092100222广东土地科学第10卷流转原则,明确规定权属合法,界址清楚,面积准确的集体建设地在符合土地利用总体规划和城镇建设规划的前提F有条件依法办理建设用地手续.二,流转的集体建设用地只能用作产业发展用地,不得片j于商品房开发建设,村民仔宅用地得流转.对于流转的土地,使用者不得擅自改变原上地流转用途.二_,流转双方约定的流转年限不得高于同类罔有土地使用权出让的最高年限,再次流转的不得超过流转合同约定的剩余年限.实施条件在办理集体建设用地流转前必须被批准作为建设地的.其占用的范围限定为1业同和城市重大召升村民代表大会或股东代表大耕地必须履行占补平衡手续.土地基础设施建设JEj地,不适用丁建城会.经2,3以上代表同意并形成决监察专员临督流转工作区和规划区范围的建没用地.也严议后.才能办理土地流转禁利用集体建设用地从事商贸干ll房地产开发黼办法鬣体建设甩地使用转有建殳用地使集体建设甩地使朋管理办法用权流转管理办法目埋凰150%的集体土地流转收益用于农民的社会保障安排.剩余部分中20%用于集体公益事业.80%用于按股权比例分配给农民一次性货币方式补偿安置,将土地补偿补助费折成股份进行股利分红,购买养老保险等补偿方式经验启示核心是保障农民的合法权益,保证重视耕地的保护,维护农民利益,农民的土地财产权流转代替征打通农民集体建设用地抵押的渠收,创造稳定和持续的收益来源.道,集体建设用地使用权成为完整的财产权利.集体建设用地流转所得收益全部纳入乡镇户.乡镇提取15%用于乡镇基础设施.剩余由土地所有者分到各户乡镇企业是主力军.流转与经济发展以及市场化水平舰正相关.区位特lE叫显:成为村级经济组织收入的重要来源中能够反映出当前我国农村集体建设用地流转实践中存在以下几个方面的突出问题:首先.现行法律条件下.农村集体建设用地流转的相关问题还缺少明确的法律解释.出现问题时将很难判决.出现”无法可依”或法律冲突的尴尬局面:其次,农村集体建设用地权利主体不明确,产权关系模糊.容易产生利益冲突同时权利主体不明确,一些村干部充当了农民集体的代言人的角色.增加了其寻租的机会.滋生腐败:再次,由于现阶段我国农村土地市场机制发展尚未成熟.需要政府采取适当的行政干预措施.而实际中.政府对土地一级市场进行完全的垄断控制.又缺乏有效监督管理:最后,农村集体建设用地与国有土地流转市场不统一我国现行的土地制度以城乡二元分割为基础的.导致”城乡两种土地,两种政策”.一方面,国有土地使用权和集体土地使用权之间存在严重的不对等性.另一方面,城乡土地市场制度不一致,形成国有,集体两个土地市场.3农村集体建设用地流转的效益分析尽管农村集体建设用地的试点工作反映出一些问题,但是十年的实践所取得的成效也是很显着的,可以说农村集体建设用地的流转工作是成功的.给农村经济注人了新的活力.带来了明显的效益.3.1盘活企业存量资产.促进乡镇企业发展乡镇企业在我国农村经济建设中发挥了重大的作用,但因经营不善,效益不佳,乡镇企业资金周转不灵,面临着破产的危机若不允许其土地使用权流转,这些企业往往只能申请破产.其土地也只能成为闲置土地农村集体土地使用权流转有利于盘活企业.盘活闲置土地.能使得这些企业可以通过以土地入股,联营等方式走出困境.从而促进乡镇企业及地方经济发展.城镇工业也因此能得到积聚和发展.并及时调整产业结构.促进产业结构不断升级在企业走出困境的同时,提高了土地利用效率20002005年来芜湖共盘活存量建设用地6025.05亩.大大提高了土地集约利用水平和土地利用效率3.2有利于发展中小企业.解决劳动就业农村集体建设用地的流转.可以为企业在乡镇(村)新建工厂提供土地随着城镇化的不断推进,许多小城镇和乡村的交通等基础设施条件不断改善.当地丰富的劳动力资源丰富及农村集体土地相对城镇国有土地的成本优势.吸引了一大批外地来的中小企业在4牛星等:农村集体建设用地人市流转的效益浅析23当地投资办厂由于中小企业资金量小,人际关系弱,要求资金周转快.很难走收费多而审批时间长的征地程序,所以更倾向于方便快捷的集体建设用地.同时,大量生存于集体非农建设用地的中小企业.也是我国吸收农村剩余劳动力的主要力量,这也从一定程度上解决征地后农民出路的问题.增加农民的收入由于城市建设,经济发展大量占用土地.城郊农村集体的耕地越来越少.同时又有新的劳动力成长起来.人地矛盾愈发尖锐由此可见.乡镇企业对集体土地的使用既满足了企业发展的需求.又同时能为农村劳动力提供很好的出路据芜湖市情况看来.由于试点促进了工业园区经济的发展.为农民提供了大量的就业机会.人均农民收入增长最快的清水镇年平均增速为13.7%.最低的大桥镇年平均增速为5.6%.而五镇平均增速为8.8%.2005年.首批开展的试点的五个镇.农民人均年收入达4078元.3.3壮大了集体经济.有利于体现集体土地的财产权性质.保护农民利益农民土地权利的实质是土地收益权计划经济下.农民的土地财产权利长期处于贫困状态农村集体建设用地流转使集体土地过去只是单纯作为农业生产资料变为市场经济发展不可或缺的生产要素和重要资本,使农村集体能够利用土地资产.参与各个经济领域的发展和城市建设并且从农村建设用地流转的收益分配来看.绝大部分留在了集体内部.农民集体能够得到更多的实惠在湖州市德清县和长兴县等地区.集体建设用地流转极大的繁荣了集体经济.也在一定程度上冲破了城乡二元经济结构对农村经济发展的限制和影响.拓展了集体经济的发展空问.逐渐缩小了城乡差距6安徽芜湖通过对集体土地进行市场化运作,建立了农村社会保障体系.其资金主要来源于土地补偿费和建设用地土地有偿使用费3.4有利于盘活农村存量建设用地.保护耕地农村集体建设用地的流转.客观是起到了盘活农村存量建设用地的作用我国目前农村存量建设用地高达2.7亿亩.这一数量相当于城市建设用地数量的五倍.但由于农村居民居住分散,平均宅基地面积过大和乡镇企业发展缺少规划.土地资源浪费现象特别严重另一方面.随着我国城镇化的进程.征收农民土地成为常态.我国耕地总量随着我国经济的发展逐年递减已引起有关方面的关注而农村集体建设用地流转能缓解了耕地总量减少的压力从湖州市的耕地利用情况来看.自19992005年增加了13059.1hmz.这一方面与政府实行严格保护耕地与耕地复垦政策有关系.而另外一方面.在建设用地的需求不断增大的同时.农村集体建设用地流转为建设用地供应提供了新的途径.减少了非农产业发展对耕地的占用3_5促进农村城镇化和工业化进程农村集体建设用地流转与农村工业化和城镇化是一种互动过程.农村集体建设用地流转可以为农村工业化和城镇化提供部分建设资金.也可以降低农村工业化和城镇化的成本.按照现行法律.农村企业或乡镇企业进城建厂,均需通过国家征用农村集体土地流转为国有土地后再以转让的方式获得土地.其成本往往高于通过购买或承租农村集体建设用地的成本据调查.通过征用国有土地方式获得工业用地.成本大致为120万元/hm2-150万元/hmz.但乡镇企业直接使用集体土地,成本大约为15万元/,/hm217,.这无疑可以大大降低农村工业化的成本3.6有利于完善城镇和农村土地市场.实现城乡土地市场一体化允许集体建设用地流转后.城乡土地统一管理方面又大大前进了一步过去对集体建设用地流转采取堵的方针.现在采取疏的方针.在允许流转的同时加强了管理,使土地市场更为有序另外,由于管理办法基本上参照对国有土地管理的经验和规则.从而为将来城乡士地市场接轨做了某种准备4推进农村集体建设用地合理流转的对策建议4.1明确立法.提供法律支持相关部门应尽快出台农村集体建设用地流转的相关专用法律和管理办法.给予农村集体建设用地入市流转以法律保障.废除那些已与实际不相适应的法律法规.确立农村集体建设用地流转的合法地位.解决目241【)卷前农村集体建设用地流转隐形市场中存在的各种问题.保护农民群众的合法权益.促进我国城镇土地市场健康,良性的发展9.同时,还应放宽农村集体建设用地入市流转的适用范围,在不违背宪法,土地管理法和物权法的情况下.保证农村集体建设用地的高效流转.4.2进一步明确产权主体代表首先.从法律上进一步明晰土地产权,使农民的土地财产权在独立性和明确性上有所保障.真正享有占有,使用,收益和处分四权统一的承包经营权.其次,明确界定农村集体土地所有权的主体.在农村建设用地流转中要理清村委会与村民等在流转中的相互关系,分清土地流转的主体代表,公共服务,统筹协调等角色.避免土地流转过程中出现”缺位”和”越位”现象.为了能够进一步提高农村集体土地的配置效率,要赋予农民集体以完整意义上的土地所有权,包括土地用途的自主决策权和自主处置权.从而使集体土地能得到最有效的配置再次.加强集体农民对集体土地产权的有效控制.强化集体土地使用权管理办法,不仅赋予集体产权组织以协调管理集体土地,财产的职能,权力,而且要明确集体产权组织法人的对内,对外民事责任.4.3建立合理收益分配机制严格界定集体经济组织和农民在土地权利和流转收益上的分配.确保农民成为土地流转收益的主要获得者.产权的归属是权益分配的依据.因此,在土地产权上.应逐步摸索农村集体产权从共同共有到按份共有的转变.从而在制度上严格制约集体经济组织对集体资金的使用.将土地流转收益最大程度地运用于农民的社会保障,保障失地农民的生计.政府应当当好”裁判员”的角色.为土地流转的效益分配建立一套公开透明且行之有效的监督,管理机制集体经济组织获得并控制的流转收益,可以用来建立社会保障体系,兴办集体公益事业,兴办乡镇企业,解决农村剩余劳动力再就业.建立公平,合理的收益分配及管理机制,才能达到保护农民利益,真正解决农民长远生计4.4完善土地流转体制.建立合理的农村土地流转市场由于现行土地流转体制城乡分化明显.农村土地流转市场较为混乱.直接导致农村集体建设用地私下交易情况普遍要改变现状,就要完善土地流转体制,缩小城乡土地待遇的差别.让国有土地,集体土地享有同样的使用权和法律上的保障.提高农村集体建设用地使用效率:还要建立合理的农村土地流转市场,在法律制度的保障下.在土地流转体制的支撑下,加强对于农村土地流转市场的宏观管理.杜绝隐性市场的存在.保障农民的权益: