对人防行政处罚制度的思考

对人防行政处罚制度的思考人民防空法（以下简称人防法）是为了有效地组织人民防空，保护人民的生命和财产安全，保障社会主义现代化建设的顺利进行而制定的。人防法作为一部完整的法律势必具有法律的本质与特征，而法律本身的属性决定要规定“法律责任”。人防法也是与我国的经济基础相适应的，这是法的内容。比如，修建、管理、使用、平战结合、与经济建设协调发展等。人防法是具有普遍约束力的权利、义务规范体系，这是法的特有形式，整个人防法都围绕于此。人防法也需要由国家强制力保证实施和人人遵守执行。是故，人防法也规定了相应“法律责任”。人防法从性质上看属于行政法范畴，行政法是调整行政法律关系的法律。违反人防法，就意味着破坏行政管理秩序，就应承担相应的行政法律责任。从形式上看，行政法律责任的具体体现是受到相应的行政处罚，行政处罚就是行政法律责任的法律后果。人防法根据人民防空的特点，规定了如下五种行政处罚。即：警告；责令限期修建；责令限期改正；罚款（对个人5000元以下，单位1万元至5万元和10万元以下）；治安行政处罚（警告、罚款、拘留1日以上15日以下）。现行人防法中关于行政处罚的具体规定如下：第四十八条城市新建民用建筑，违反国家有关规定不修建战时可用于防空的地下室的，由县级以上人民政府人民防空主管部门对当事人给予警告，并责令限期修建，可以并处十万元以下的罚款。第四十九条有下列行为之一的，由县级以上人民政府人民防空主管部门对当事人给予警告，并责令限期改正违法行为，可以对个人并处五千元以下的罚款、对单位并处一万元至五万元的罚款；造成损失的，应当依法赔偿损失：（一）侵占人民防空工程的；（二）不按照国家规定的防护标准和质量标准修建人民防空工程的；（三）违反国家有关规定，改变人民防空工程主体结构、拆除人民防空工程设备设施或者采用其他方法危害人民防空工程的安全和使用效能的；（四）拆除人民防空工程后拒不补建的；（五）占用人民防空通信专用频率、使用与防空警报相同的音响信号或者擅自拆除人民防空通信、警报设备设施的；（六）阻挠安装人民防空通信、警报设施，拒不改正的；（七）向人民防空工程内排入废水、废气或者倾倒废弃物的。第五十条违反本法规定，故意损坏人民防空设施或者在人民防空工程内生产、储存爆炸、剧毒、易燃、放射性等危险品，尚不构成犯罪的，依照治安管理处罚条例的有关规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。一、人防法中关于行政处罚现存的问题从人防法上述几条中我们可以发现存在以下问题：第一，人防法第48条中规定的处罚额度“10万元”明显偏低，处罚力度不够，起不到足够的警示作用。第二，人防法的溯及力问题。人防法于1997年1月1日生效，只能对之后的违法行为进行相应的处罚，而对此前违反相关规定的行为不能实施罚款，但是有少数人防部门由于缺乏法律知识，而对1997年1月1日之前的行为进行了处罚，这就构成了行政违法。 王胜利主编：人民防空行政执法概览，中国人民公安大学出版社，2002年12月第一版，第281页。第三，自由裁量权问题。人防部门在行政执法活动中，有较大的自由裁量权，比如，人防法中规定了罚款的种类和数量，但是幅度很宽泛，没有一个具体的标准，人防部门作为行政执法部门，有可能出现滥用自由裁量权的问题。 王胜利主编：人民防空行政执法概览，中国人民公安大学出版社，2002年12月第一版，第281页。下面就针对上述问题，作一下简要的评述：首先，我认为罚款的额度偏低，尤其是对像房地产公司这样的单位的罚款，最高额仅仅10万元，这对于其所获得的利润相比简直微不足道，比如北京市，根据现在的规定，防空地下室易地建设费的收费标准是每建筑平方米1640元，这连北京房屋每平米均价的十分之一都不到，而罚款最高仅有10万元，这是无法弥补结建地下室的那部分差额的。因此，无论是易地建设费还是罚款，它们的标准都有必要相应的提高，至于提高多少，这就要根据地区的差异而决定。第二，溯及力问题，在人防执法过程中，溯及力问题比较突出，例如，结合民用建筑修建防空地下室的政策从1984年中华人民共和国人民防空条例颁布以来就开始贯彻实施，但对于没有依法修建防空地下室的行为，中华人民共和国人民防空条例没有规定具体的法律责任，直到1997年中华人民共和国人民防空法才有明确的法律责任规定。近几年，由于人防执法力度不断加大，在人防执法巡查中发现许多1997年以前修建的民用建筑，没有依法修建防空地下室。对于这类案件的处理就涉及到法律适用问题，如果是适用人民防空法，有违“法不溯及既往”的原则；如果适用人民防空条例，按照人民防空条例第四十七条规定：“凡违反本条例规定的单位和个人，由防空委员会提请有关单位，分别情况，按照国家有关规定，予以行政处分或由公安机关按照中华人民共和国治安管理处罚条例的规定，予以处罚。”但国家并没有其他关于对人防违法行为作出行政处分的规定，人防部门也很难再要求公安机关配合处理这类历史案件，因此只能认定其违法而无法做出处理。第三，自由裁量权问题，由于人防法知识规定了大体的额度范围，而没有对怎样来确定具体数额进行详细规定，这就使得人防执法人员在进行行政处罚时，主观色彩占很大的比例，有可能出现徇私枉法这种有悖法律公平正义的现象。二、对现存问题的解决针对上述三点问题，我想可以通过以下几种相应的途径解决：（一）罚款额度问题的解决方案之所以要设置行政处罚，是为了对违法者进行惩戒，使其履行相应义务并警示其他人要自觉履行法律规定的义务。但根据目前的情况来看，人防行政处罚力度的确不够，很难实现惩戒和警示这一立法目的，因此，应该在现有的基础上进行调整，我认为有以下四种方案：（1）提高现行人防法中罚款的数额或限额。比如，对个人罚款1万元以下，对单位罚款10万至50万，最高100万（即相应提高到原数额的10倍）。虽然该方案能起到较之前来说更大的惩戒与警示作用，但是该方案存在很大的弊端，因为社会一直处于发展中，现在即使定下了具体的数额，日后随着社会的发展，该数额难免又与现实不符合了。（2）罚款数额根据违法金额或违法所得来计算。可以参照违反财政法规处罚的暂行规定第7条规定“处于相当于违反财政法规款项20%以上的罚款。”森林法第34条规定“处以违法所得2至5倍的罚款。”这种规定方式完全以违法金额或违法所得为计罚依据，因此它是一个可变之数，随违法所得或违法金额的变化而变化。 杨小君：行政处罚研究，法律出版社，2002年10月，第186页。这种方案的好处在于比较灵活，与社会物质生活条件的发展变化相吻合，能够充分起到惩戒的作用，但是，实际操作中要想真正得知违法所得或是违法金额，是非常难的，因为违法者不会主动交代其真正获得多少利益，只能通过相关部门的调查，但是违法者会通过种种途径进行掩饰，所以，该方案在实际操作中困难不小。（3）以恢复原状所需费用为计费标准。可以参照陆生野生动物保护实施条例第36条的规定，对于在自然保护区、禁猎区破坏非国家或地方重点保护野生动物主要生息繁衍场所的，除责令停止破坏行为、限期恢复原状外，“并处以恢复原状所需费用2倍以下的罚款。”该标准如果落实到人防行政处罚中的话，应该大体表述为：对于未按规定修建防空地下室的，除责令限期修建外，并处修建所需费用2倍以下的罚款。该规定罚款上限不一定是2倍，应根据实际情况制定。这个方案的好处是能够比较有效地促使相关单位和个人自觉修建防空地下室，但是弊端在于，对于真正无条件修建防空地下室的，因为不存在修建所需的具体费用，所以无法按照这一标准进行罚款。（4）以违法行为所涉及的面积作为计罚标准。参照土地管理法实施条例第30条规定对非法占地的罚款，“按非法占用土地每平方米15元以下标准执行。”落实到人防行政处罚中，可以大致这样规定“按照应建而未建防空地下室面积每平方米xx元以下标准执行罚款”。该方案优点在于能够客观的反映出设定该罚款的目的，督促人们自觉修建防空地下室，以面积为标准，更能起到直接的警示作用，但是，该罚款标准一旦固定，还是会出现像方案一那样的与社会发展不吻合的问题。（注：由于本人对于人防行政处罚缺乏相关的实践经验，所以上述解决方案中的数额仅供参考，可以根据其他法律并结合实际情况制定相应的数额。）（二）溯及力问题的处理原则对于这类历史遗留问题，人防部门往往会觉得比较棘手，我认为应当本着实事求是的态度，谨慎处理，并注意掌握以下两个原则：一是违法事实的认定要清楚。违法事实的调查、认定工作是执法工作的基础。违法行为发生的时间直接关系到适用哪部法律的问题。根据法不溯及既往原则，一般来说，对违法行为追究法律责任应当适用行为发生时候的法律。由于违法行为本身又分为即时性和延续性两种，因此，对于即时性违法行为，应当适用行为发生时的法律，例如盗窃、杀人；对于延续性违法行为，也就是处于持续状态的违法行为，应当适用行为结束时候的法律，例如非法拘禁、虐待等。一直持续至今的，当然适用现行法律。在人防违法事实的认定上，存在两种观点，一种是认为应建未建防空地下室、破坏人民防空工程等违法行为都属于延续性违法行为，视为违法行为一直处于持续状态，应当适用违法行为被发现时候的现行法律。第二种观点是对此类行为不应视为延续性行为。我以为，民用建筑由于没有同步修建防空地下室而没有防空地下室，以及人防设施因被破坏、损毁而丧失防护功能，这些都是违法行为造成的后果，而不宜视为违法行为的延续。因此，视以前的违法行为持续至今而适用现行的法律追究其法律责任是不合适的。 二是适用法律要准确。事实认定清楚以后，适用法律问题就相对简单得多，只需对号入座即可。要注意的是：1、法无溯及力，这一法理原则适用于刑法、民法，同样适用于行政法。行政执法工作中，对于旧案要适用旧法；2、如果旧法已经被公开宣布无效、废止，那么旧法中关于法律责任追究办法的相关规定也是不能适用的。3、要认识到法律保护弱势群体的功能和责任所在，而行政法更多的是保护相对人的权益。从整个行政法律体系看，由于个体相对于国家来说是弱势，两者是不平等的，为追求公平，行政法更多的是保护个体的利益。例如，行政处罚法第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”、行政诉讼法规定行政诉讼案件举证责任倒置，由被告即行政机关对作出的具体行政行为举证，这些规定都体现了行政法更大程度地保护了行政相对人的权益。目前我国行政法体系尚处于建设阶段，对行政行为的程序、时效、法的溯及力等问题都缺乏明确的法律规定，但各部门法的精神是相通的，人防部门应当准确把握法律原理和立法原意，谨慎处理相关问题。（三）正确用好自由裁量权 中华人民共和国人民防空法第四十八条、四十九条规定，对人防违法行为，人防部门可以罚，也可以不罚，罚款额为10万元以下、1万元至5万元、5000元以下不等。这个自由裁量权的幅度很宽，如何把握好其中的分寸尺度并非易事。例如，故意毁坏人防工程和过失损害人防工程、故意逃避修建防空地下室的法定义务和由于管理疏忽造成漏建或未按标准修建防空地下室等，违法情节轻重各有不同，执法者应该区别对待。除此之外，认错态度、是否配合执法工作、是否及时改正违法行为等也都是行政机关决定处罚轻重程度时应当综合考虑的因素。另外，人防系统内部要设定统一的标准，在处理同类情形时要保持一致性。可以因地区经济差异而在具体规定上不同，但在同一地域范围内，针对同样的情况，不能区别对待，必须一视同仁。这