“公推直选”乡镇党政领导班子成员的实践与思考

1/20“公推直选”乡镇党政领导班子成员的实践与思考“MAIN_TDBG_760I“构建民主开放的基层干部选拔任用新机制“公推直选”乡镇党政领导班子成员的实践与思考今年以来，市在上级党委及组织部门的领导和指导下，在埭头镇试行由全体党员直接选举镇党委委员、副书记和书记，在原平桥镇试行由全体选民直接推荐镇长候选人，从不同组织、不同对象、不同层面对公推直选领导干部进行了探索。在推进试点工作的同时，我们组织力量进行了专项调研，积极归纳“公推直选”工作的基本做法、本质特征和积极意义，剖析工作推进中的的问题和难点，对规范公推直选乡镇领导干部提出若干对策建议，对构建民主开放的基层干部选拔任用新机制进行了有益的尝试。一、有益的探索我市公推直选的基本做法乡镇是我国最基础的行政单元，是党执政基础的重要组成部分，乡镇党政领导作为党和国家执政系统中的基层领导，担负着党和国家赋予对广大农村实施领导的重要职能，起着党和国家联系最广大群众的桥梁和纽带作用，2/20探索乡镇领导选拔任用机制既必要又可行。公推直选从程序、制度等诸多方面保障了党员和选民的民主权利，无论是公推直选埭头镇党委班子及副书记、书记，还是直接推荐平桥镇镇长候选人，都体现了这一点。其基本做法为广泛宣传发动。公推直选中，利用会议、广播电台、电视、报纸和张贴公告等手段，编印浅显易懂、图文并茂的宣传资料，广泛宣传公推直选镇党政领导的意义、目的、原则、要求、程序和方法，以及空缺的职位和报名的基本条件，务求公推直选工作家喻户晓，深入人心。同时，加强领导，保证有关公推直选的信息传播出自“一张嘴”、“一个渠道”，防止拉选票、贿选等违法行为，接受社会与公众的监督。面向社会报名。采用个人自荐、群众举荐、组织推荐的办法公开报名，动员凡符合条件的人员积极报名，在更大范围、更多层面选人。在平桥镇镇长报名中，我们在面向党政系统的同时，还面向社会，把市XX年度纳税销售在5000万元以上的企业法人代表纳入报名对象。严格资格审查。由市纪委、市委组织部等有关职能部门组成资格审查小组，对报名者进行资格审查。并将审3/20查结果向社会公示。多轮民主推荐。一是召开各种形式的民主推荐会。在埭头和平桥的试点中采用了多轮民主推荐，市委常委会对埭头镇党委候选人建议人选进行差额票决；平桥镇试点组织三轮推荐全市领导代表“多选四”，镇干群代表“四选二”，镇全体选民“二选一”。二是参加民主推荐会议对象力求具有广泛性和代表性。平桥镇的第二轮民主推荐参加为平桥镇各级人大代表、镇机关干部、镇属部门主要负责人、各村党支部书记、村民委员会主任、村会计、村民小组长等各方面的干部群众代表。三是通过发表竞职演说，回答党员、群众提问，提出工作思路和措施，承诺任期目标。四是当场投票计票，当场公布结果。然后，按得票多少确定候选人预备人选，报市委审批。组织全面考察。在选举前，由市委组织部组成考察组对所有的候选人进行考察，并将考察结果报告市委。党组织对候选人进行考察是公推直选的必经程序，更是党管干部的集中体现。直接差额选举。将上级党委批准的候选人预备人选提交党员大会或全体选民充分酝酿，再通过无记名投票差4/20额选举出镇党政领导人。在埭头镇，所有党委委员候选人都作自我介绍，书记、副书记候选人进行竞职演说，党委书记候选人进行答辩的基础上，898名与会党员以无记名投票方式，分三轮直接差额选举产生镇党委委员、书记和副书记。在平桥镇，经登记的16676名选民中的16040名选民差额投票推荐，投票率达，时任镇党委副书记、纪委书记的同志以9307票被选民推荐为平桥镇镇长候选人，得票率。我们在公推直选的试点操作中，着重把握好以下几个方面一是既重“公推直选”的程序规范，更重推选过程中的思想发动。在试点工作中，严格按照制订的程序，一步一步严密组织实施，是确保公推直选工作顺利实施的基础，但更重要的是要广泛深入地搞好思想发动工作。而且要把思想发动贯穿于公推直选的全过程。因此，在实施过程中，我们市委通过召开书记办公会、市委常委会、公推直选工作领导小组会、镇党委领导班子成员通气会、公推直选动员大会等会议，进行全面深入发动；在试点镇召开党委会、镇村两级干部会、人代会和党员大会等一系列会议的基础上，埭头试点中还组织开展了“埭头镇三年成果5/20展示”、“全体党员看埭头”等一系列活动，进行自上而下的全面发动。把公推直选的精神告知广大党员、干部和群众，进一步增强干部群众的民主意识，形成参与竞职者踊跃参加，推选者积极参与的良好局面。二是既重“公推直选”的形式，更重扩大民主的内涵。有效落实广大党员群众在干部选拔任用工作中的“四权”，探索有效形式非常必要，但更要注重探索有效形式过程中所包涵的进一步发展民主这层内涵。公推直选是扩大民主的过程，是让选举人参政议政的过程，是广大党员和选民当家作主的过程，是镇领导班子及成员接受选举人监督并选择的过程。要让全体党员或选民充分表达自己的意愿和意志，按照一定的标准和程序，通过积极参与民主提名、民主推荐、民主选举，真正把自己想选的人推出来、选出来。作为组织者，关键要使全体党员和选民全面了解候选人的情况，让广大党员有比较、有鉴别，从而形成自己要选谁的意见，真正表达内心的意愿。三是既重“组织”指导，更重“自身”定位。接受试点任务后，埭头镇和平桥镇党政领导班子一些成员一度存在模糊认识，认为叫我们试点就试点，反正有市指导小组的指导，叫我们怎么做就怎么做，感到自身没有多大责6/20任。市委感到，公推直选的过程固然需要指导小组精心指导，但试点镇是主体，是唱主角的，主角的定位不能变。为此，我们进一步统一试点镇党委一班人的思想。试点依照指导小组意见操作，但不能依赖指导小组。由于定位比较明确，在试点过程中，埭头镇、平桥镇党委很好地发挥了核心作用，平桥镇人大也能够唱好主角。二、实践的感悟公推直选是深化镇级干部人事制度改革的现实选择探索和尝试公推直选乡镇党政领导干部，是既坚持了党管干部原则不动摇，又在改进党管干部的方法上取得了新进展；是既坚持了干部选任条件不降低，又为各类优秀人才脱颖而出创造了新机遇；是既坚持了公开平等竞争，又为激发干部活力找到了新途径。深化乡镇干部人事制度改革，积极探索和逐步推行公推直选，符合党的十六大精神，符合社会发展的潮流，符合农村扩大民主的要求。有利于完善选举制度，有利于发展农村民主，有利于巩固党的执政基础，有利于提高党在农村的执政能力。7/201、公推直选有利于消除传统乡镇干部选拔任用机制的弊端。在传统的乡镇干部选拔任用机制中，高度集权客观上导致人身依附关系，过度保密客观上导致暗箱操作，刚性指标客观上导致周期性硬性配额和指标性方式配置。其制度缺失必然会在其运行中带来许多方面的弊端，一是无法有效抑制腐败现象，二是无法解决对上负责与对下负责的一致，三是无法解决人才合理配置的问题。造成这种现象的原因，就是现行干部人事制度中，没有很好地落实已经被民主政治证明行之有效的选举制度。因此，封闭的干部选拔系统和传统的干部选拔任用机制弊端的日益显现，呼唤建立民主开放的干部选拔任用机制。“公推”把提名权交给了党员和群众，“直选”把选择权赋予了选举人，没有用人上的“圈子”，没有组织上的“内定”，做到公开、平等、竞争、择优，从程序、机制、制度等方面保证和实现了选举人的民主权利，有效地解决多年来选人用人中的积弊。2、公推直选的本质特征符合民主开放的干部选拔任用机制的本质要求。公推直选为建立民主开放的干部选拔任用机制提供了探索的平台，其表现的特征与民主开放的干部选拔任用机制本质相一致。一是公开透明。公推直选坚持面向社会、面向广大党员干部群众，把选任干部的职8/20位、条件、标准、程序、方式以及结果都公诸党员、干部、群众，形成完备均衡的干部选用公开工作制度体系，让广大党员干部群众及时了解选拔任用中的政策，明确自己的权利和义务。公开形式注重实效，讲求多样性，在运用会议形式直接告知的同时，重视用大众传媒加以公开。二是平等竞争。公推直选在选人用人上全面落实竞争择优的要求，扩大竞争的范围，创新竞争的方式，破除各种思想和制度性障碍，打破身份、地域、机制等方面的限制，只要符合条件，都可以在同一起跑线上平等竞争，在竞争中比较，在竞争中鉴别，在竞争中取舍，在竞争中实现能上能下，达到好中选优、人岗相适的目的，不断激发干部和人才队伍的生机和活力。三是社会参与。公推直选能吸纳党政领导、干部群众、服务对象、人大代表、政协委员等各方面的意见，形成制度化的社会参与，组织社会力量广泛参与干部选拔工作，形成强大的工作合力，主动征求和吸纳社会各方面的意见与建议，自觉接受社会各方面的评议与监督。四是民主选择。公推直选贯彻选举人自主选择和民主决策的精神，把人民群众当家作主的原则变为具体的制度和程序，以党内民主引领和推动人民民主，真正把民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等各项要求落到实处。9/203、公推直选是新时期加强党的执政能力建设的重要途径。毛泽东有句名言政治路线确定之后，干部就是决定因素。党的干部人事制度关系到党的执政能力的高低。用什么方式选好干部，配强班子，既是干部人事制度改革的主要目标，更是增强党的执政能力的重要途径。实行公推直选，就是要把那些“政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬、人民群众信得过”的优秀干部选拔出来，切实加强干部队伍建设，努力提高执政能力。公推直选打破了我们以往公开选拔领导干部的局限，对镇主要领导或整个镇领导班子进行了公推直选，是公开选拔领导干部工作在更大范围、更高层面上的又一新探索。我们感到在坚持党管干部和公开、公平、公正原则的前提下，全面贯彻干部“四化”方针，采用公推直选等干部选拔任用的新方式、新机制，努力选好配强各级领导班子，建设好一支高素质的干部队伍，是真正提高党的执政能力和执政水平的必由之路。4、公推直选是引导领导干部树立正确的政绩观、任职观的关键措施。建立科学的干部考核评价体系，全面、客观、准确地考核评价领导班子和领导干部的德才表现和工作实绩，对干部的思想和工作具有重要的导向作用。实行公推直选，就是要在建立民主机制、竞争机制的基础上，10/20探索引入新的干部评价机制，通过这个机制，既更好地实施对干部的教育培养、选拔任用和监督管理，更有利于实现广大干部德才素质的自我教育和自我完善，最终引导干部树立正确的政绩观和任职观。在公推直选工作中，我们始终坚持广大党员群众推贤选优，如在确定候选人初步人选中，平桥镇和埭头镇都采用了民主推荐形式，都作自我介绍、竞职演说等，把对干部的评判权、选择权和监督权更多地交给群众，以民主拥护、民意公认作为干部评价、使用的重要标准，这在很大程度上改变了绝大部分干部原有的价值观念，引发了他们价值取向变化。实践证明坚持择优选拔、群众公认的用人标准，引导干部立党为公、执政为民、用权于民，有利于广大领导干部进一步增强宗旨意识，真正把对上负责和对下负责统一起来，使广大干部在思想上牢固确立情为民所系、权为民所用、利为民所谋的任职观、政绩观。三、问题的剖析必须在实践中探索解决的难点镇领导干部“公推直选”面临的主要问题。思想认识方面的误区。一些镇领导干部对“公推直选”不理解，把消极因素看得过重。一些基层党员群众把“公推直选”简单等同于党内职务就是要完全按党员意志，行政职务就11/20是要完全按代表意志或选民意志行事，要不要上级党的领导关系不大。还有的说，在发扬民主上不应该有底线，越民主越好，不应在“公推直选”中设置条条框框来加以限制。制度设计方面的欠缺。“公推直选”作为新生事物，存在着科学、完备和系统性不够的问题。如与法律和党内有关规定相悖，根据党的基层组织选举工作条例规定，基层党组织的书记应由委员选举产生。又如配套的措施不够健全，重选轻管，没有建立配套的教育、管理、监督制度，缺少有力的目标管理机制。政策环境方面的制衡。如由于党委、政府运作信息的封闭，有限的“知情权”使选举人平时对候选人信息了解少，加上试点工作从宣传发动至选举，时间较短，选举人对候选人的德才方面难以有实质性的了解，缺少足够的“知情”，没有准确的比较，致使选民意志表达打了折扣，往往容易从众或随意选择。领导干部“公推直选”中暴露的难点。“公推直选”与党组织调配人才资源的矛盾。由于“公推直选”的民主选择余地和结果不确定性增大，从而给县委有序推进干部交流、培养锻炼年轻干部和优化班子的素质、性格结构带来了较大难度。从“公推直选”结果来看，口碑较好的本12/20地干部当选概率很大，一些优秀的外地干部因党员、群众缺乏了解和本位主义等原因难以入围。从党政系统外选拔人才与现行人事制度的矛盾。实践表明，允许优秀村干部、企事业管理人员和科技人员报名参选，对于调动各阶层人员的政治参与热情、改善镇班子知识构成是有利的，但与国家公务员的录用制度有所冲突。人大代表与选民意志的一致问题。现行法律规定，代表十人联名完全有权提出新的候选人，如果选民提出候选人不能当选，这就不可避免地与选民的意志发生冲突。选民直接选举乡镇国家机关领导人员，须重新定位乡镇人大代表的地位与作用，这是选民直接选举乡镇国家机关领导人员所面临的最大难题。对直选领导干部管理问题。现行干部交流、干部调整、干部考核制度不能适应直选需要，经过实践，进一步完善干部管理机制，更好尊重地党员、选民的选择，在调整和交流当选者时，听取党员、选民的意见，创造环境，促使当选者施政纲领的实施。在广大党员、选民对当选者不满意时，能启动罢免程序，等等。降低直选成本问题。现行试点程序比较繁琐，选举的时间较长，工作量大，投入的人力、财力较多。在今后的实践中，设置合理必要的程序，降低成本，以利推广。四、对策的思考深化镇党政干部选任制度改革的13/20建议实行镇领导干部“公推直选”，深化镇干部选任制度改革意义重大，影响深远。在农村客观情况已经变化了的情况下，镇干部制度应顺应时代要求和人民群众意愿进行必要的改革，这也完全符合“三个代表”重要思想和党的十六大精神，有利于加强党的领导，巩固党的执政基础，提高党的执政能力。目前镇“公推直选”面临的问题和难点，可以进一步加大探索的深度和广度，在实践中不断研究和加以解决，并适时将成功的改革经验制度化、法律化。1提高认识，把握正确方向。从贯彻“三个代表”重要思想和党的十六大、十六届四中全会精神的高度，对“公推直选”这一新生事物的内涵和意义有一个准确的定位认识，公推直选可以作为选拔任用镇领导干部的重要方式，但不是惟一形式。推广公推直选方式并不意味着现行的传统选任方式完全过时了，都要取而代之由公推直选方式产生，而应该互促互补地同时存在；在一定意义上说，公推直选代表了党内民主建设和基层民主政治建设的一种发展方向，要在党的领导下有步骤、有秩序地进行；公推直选应在党的领导下，按照十六大和十六届四中全会精神14/20以及党章的要求，在现有体制和法律框架内对干部选任制度进行自我完善。在明确定位的同时，在实践中处理好三个关系一是开展“公推直选”与坚持党管干部的关系。党管干部是干部工作的根本原则，是巩固党的执政地位、发挥党的领导作用、推进改革开放和社会主义现代化建设的要求。实行“公推直选”，就是要在坚持党管干部的前提下，扩大基层党员群众对选拔任用干部的知情权、参与权、选择权和监督权，它有助于党组织在识人用人上开阔视野，拓宽渠道，优化方法，有利于选拔党的事业需要的、人民群众拥护的优秀人才。因此，坚持党管干部原则是前提，是根本，扩大民主是改进党管干部的一个基本途径。如果把“公推直选”看作是简单意义上的“还权于民”，就会使干部制度改革偏离正确的方向。二是扩大民主与正确集中的关系。实行“公推直选”，要求正确实行党的民主集中制原则，坚持民主和集中的辩证统一。一方面要坚持集中指导下的民主。“公推直选”镇领导干部不能放任自流，其每一项民主活动都必须在党组织的统一领导下，遵循统一的原则，有领导、有组织、有计划地进行，防止放弃领导，搞无政府主义和极端民主化。另一方面要坚持民主基础上的集中。要创造条件充分发扬民主，使群众能充分表达自己的意愿，并得到党组织的尊重。要在发扬民主基础上集中大多数人的正确意见，使这些意见在干部工作的决策中15/20得以体现。对来自群众的意见和得票数要作具体分析，有的还要经过反复调查核实，然后再把群众意见集中起来，作为依据，这才是广泛民主基础上的科学集中。在目前形势下，要继续坚持党组织对某些镇重要职务的直接任免权提名权和对县域人才资源的调配权。三是实行“公推直选”与依法办事的关系。实行“公推直选”是把过去集中在少数领导者个人手中的用人权转化为依靠创新的“公推直选”制度，把选拔干部的标准交给基层党员和人民群众，在党组织的领导和广泛的民主参与下选拔干部。“公推直选”镇领导干部必须严格依法办事，特别是处理好程序规则与现行党内法规和国家法律的关系，既不能在“公推直选”中限制党章和法律赋予基层党员和人民群众的民主权利，又不能在干部选任工作中产生违背有关法律规定的违法行为。2双向互动，加大探索力度。当前和今后一个时期，要实行上下结合，双向互动，加紧在不同地区、不同层面、不同组织进行多回合的研究和探索。实行双向互动是深化镇领导干部选任制度改革的必然要求。所谓双向互动，就是把充分尊重基层的首创精神与上级机关积极引导、有计划有步骤地进行公选制度改革有机地结合起来，通过自下16/20而上和自上而下两个方面的有机结合，促进“公推直选”镇领导干部工作的深入发展，早日实现“公推直选”的制度化、规范化、法制化。上级党组织需要在总结基层实践经验的基础上坚定推进的决心，科学决策，适时出台应对措施。因此，双向互动，上下结合，是把镇干部选任制度改革引向深入的必然要求。县委要作为“公推直选”镇领导干部的第一推动力。县委是“公推直选”镇领导干部最直接、最基层的决策者，县委认识到位、领导到位、工作到位，才能把方方面面的力量组织起来，才能在县一级层面把公推直选涉及的相关政策问题解决好，才能创造有利于公推直选的良好环境。县委组织部门要积极转变职能和工作方式。在镇“公推直选”中，县委组织部门既是程序和规则的设计者，又是具体的实施者和组织者，转换职能和工作方式尤其重要。实践证明，县委组织部门的这种职能和方式转变好了，不仅可以发挥重要作用，而且能提升组织部门的威信和权威，在更高层次上落实党管干部的原则。上级党委和有关部门要积极为镇公推直选创造条件。一是要积极鼓励。基层的改革探索难免有不完备之处，上级党委和有关部门要实事求是的分析，肯定和保护基层创新的积极性。二是要热情支持。上级党委和有关部门应加强对相关政策的研究，与基层一起商量相应的措施和办法，以实际行动来支持这项改革。三是要推广经验。总结17/20和推广典型经验，既可以鼓励和调动基层的积极性，又能够把好的做法及时推广开来，在更大范围内进行实验，用实践来检验其适用性和可行性。3明确范围，完善操作程序。关于范围问题。一是职位范围。我们认为，公推直选镇领导干部作为选拔任用制度改革的一种方向，无疑可以适用于镇全部领导干部的选拔。但从实际出发，为保证县一级党委对镇干部选拔的主导地位和作用，落实以基层党内民主带动基层民主建设的精神，在今后的镇公选范围可视条件成熟情况而定。二是周期范围。建议结合镇换届一并进行，但原则上公推直选的班子成员应在本地参加下届继任竞选，以保持工作的连续性和全方位检验干部。三是允许参选的人员范围。我们认为，镇公推直选既应该是使现有干部队伍中优秀人才脱颖而出的过程，也应当允许符合国家公务员条例规定担任公务员的基本资格的人员参与镇领导职务的竞争。关于程序问题。目前各种形式都应允许在一定范围内进行试点，在试点中加以完备。但是在设计公推直选程序上，有三个带共性的问题需要注意把握一是参与竞争者在原岗位的表现情况应该在公推直选过程中加以反映，并成为决定竞选人能否当选的重要因素，减少用人上的失误。二是需经过必要的理论测试，建立公选镇领导干部题库或建18/20立公选镇领导干部任职资格考试制度。三是演讲答辩要克服个人事先准备。现场发表竞选演说、现场随意提问，保证能充分反映竞选者的真实水平。为避免竞选者事前找人捉刀代笔或者与有权现场提问的评委、人大代表事前“勾兑”的现象。可采取现场抽演讲题即兴演讲，抽签回答必答题后再接受代表和评委的提问。关于公推直选的后续工作问题。要在三个方面对“公推直选”工作进行延伸，使“公推直选”成果得到扩大和充分运用，使其链条更加完整。一是建立“公推直选”干部的动态管理机制。主要是健全完善目标管理制度、评议考核制度、罢免淘汰制度，使“良马”始终处于竞争的跑道上，始终处于逆水行舟、不进则退的竞争状态。二是对落选干部的妥善安置机制。调动这部分同志的积极性，一般来讲应在做好思想政治工作的同时，由组织安排与本人能