国际税收竞争的福利效应分析.doc

国际税收竞争的福利效应分析自20世纪80年代以来，世界各国的商品和要素市场加速融合，国际间资本的流动性不断增强，世界各国对资本、技术等流动性生产要素的竞争日趋激烈，与此相适应，国际税收竞争不断加剧。然而，国际税收竞争是否有害，迄今为止，无论是在理论研究还是政策制定上，始终是世界各国争论的焦点。探索国际税收竞争的真实福利效应对于一国应对经济全球化进行税收政策选择无疑具有重要意义。一、标准税收竞争模型及其扩展西方税收竞争理论最早可追溯到20世纪50年代的Tiebout模型，自20世纪七八十年代后，与日趋激烈的国际税收竞争实践相适应，税收竞争理论快速发展，成为公共经济学的重要课题，特别是新国际贸易理论、新经济地理理论以及公共选择理论等相继以不同的分析框架加入到税收竞争问题的研究中，极大地丰富了税收竞争理论的研究成果。从西方税收竞争理论的发展脉络来看，不同的理论分析得出不同的结论和政策主张，然而其中长期占据主导地位的应是标准税收竞争模型及其扩展研究，其结论也是目前主张国际税收竞争有害论以及实施国际税收协调的基本依据。Oates于1972年得出了政府间税收竞争行为会损害经济效率的结论。他认为，税收竞争的结果是使地方公共物品的产出低于”边际收益等于边际成本”的有效水平。继Oates对税收竞争的讨论之后，经济学家们大概于20世纪80年代中期开始基于Oates的思想构建规范的税收竞争模型。其中较早的包括Mieszkowski和Zodrow(1986)以及Wilson(1 986)。Mieszkowski和Zodrow(1986)的模型被理论界称为“基本的”(basic)、“经典的”(classic)或”标准的”(standard)税收竞争模型。此后的大部分研究都以该模型为起点，在不同的方向进行扩展。标准税收竞争模型考察了在简化的条件下，资本流动对资本课税的影响。其假设主要包括：世界可供资本量固定不变；有众多在人口、经济规模、人均资本量等方面完全相同的小区域参与税收竞争；各区域仅对资本从源课税；除资本税外政府无其他收入来源；政府选择税率所依据的惟一目标是国民福利最大化。标准税收竞争模型认为，在封闭经济条件下(零资本流动)，每个国家运用本国的资本，政府以国民福利最大化为目标将税率设置在“公共支出的边际效用等于私人支出的边际效用”的最优水平(即帕累托最优税率)。当资本可以流动时，各国竞相削减税率，竞争世界固定量的资本，直到税率下降到”底部”(race to the bottom)，即，次优的低水平税率，这时公共支出的边际效用大于私人支出的边际效用。“对称”税收竞争均衡时，与“零资本流动”情况相同，每个国家仍然动用原有数量的资本，但却以次优的低水平税率，提供次优水平的公共产品。据此，标准税收竞争模型的结论是：资本流动会导致次优的低资本税率以及公共物品供给不足，如果所有区域都在税收竞争均衡的水平上同等地提高税率，将会增加公共物品的提供，并进而提高所有区域的福利。税收协调带来的税率增加将是帕累托改进。此后，Razin和Sadka(1991)进一步提出，国际间完全的资本流动会导致对资本所得的税率下降为零。自20世纪80年代中后期以后，在标准税收竞争模型的分析框架内，许多致力于税收竞争理论研究的经济学家通过逐步放松假设，对标准税收竞争模型从不同方向进行了拓展和深化。如Wildasin(1998)修正了标准税收竞争模型，考察了有限数量的国家可以通过税收政策影响世界资本税后回报的情况；几类研究放松了”对称”假设，研究了非对称税收竞争模型；Bucovetsky和Wilson(1991)等人放松了“资本课税是政府惟一收入来源”假设，将劳动力作为第二个税基加入到模型中，考察税负分布的变化，得出的结论是：随着资本流动性的增强，税负会更多地转移到劳动力上。如上所述，标准税收竞争模型是建立在严格假设基础上的，其结论在现实中是否适用，还有待于对现实的进一步考察。二、国际税收竞争条件下的税率变动分析 标准税收竞争模型及其后续的扩展研究认为，“税收竞争”有害的一个重要基础是税收竞争所带来的“财政外部性”。即，一国政府采取的增加本国居民福利的措施会导致其他国家居民福利的下降。例如，一国为吸引资本流入而降低对流动资本的税率会以其他国家受损为代价，导致其他国家税基缩小，税收收入减少。逐步放松标准税收竞争模型的假设条件则会发现，现实中一方面一些因素会对税收竞争带来的财政外部性的强度进行校正，从而减弱或延缓税率下降的趋势；另一方面，一些因素会使一国政府能够对资本课征更高的税率而不引发资本外流，从而使国际税收竞争约束下的税率变动呈现出复杂的趋势。(一)对财政外部性强度的修正1世界资本量可变。标准税收竞争模型假设世界资本量固定不变。如果允许世界资本量可变，由于对资本的课税会潜在地影响家庭储蓄，那么一国提高税率所引发的资本外流将低于假设资本量固定不变的情况，从而降低税收竞争导致的财政外部性。2大国假设及不对称竞争。标准税收竞争模型假设税收竞争在众多完全相同的小区域之间进行，因而对所有区域，世界税后资本回报是给定的外生变量。如果假设税收竞争发生在有限数量的大区域之间，这些大区域大到足以影响均衡的税后资本回报，税收竞争的财政外部性将会进一步被削弱。在大国假设下，一方面税率增加引致的资本外流会减少世界税后资本回报，从而减少资本外流，降低资本对税率的弹性。另一方面，当税率增加导致资本外流以及相应的税后资本回报率下降时，居民的储蓄收入会随着资本边际产出的下降而下降，从而进一步减少资本外流。因此，在大国假设下，资本对国内税率变动的弹性小于小国假设。而在大国与小国之间进行的不对称竞争中，由于大国资本对税率的弹性较小，公共支出的边际成本更低，因而相对小国而言会选择更高的税率。3居民税收管辖权的实施。标准税收竞争模型基于一国对本国居民来源于境外的所得难以监控，居民税收管辖权难以有效实施的考虑，假设竞争各国仅对资本从源课税。然而目前世界许多国家的所得税基于资本输出中性原则仍然实施居民税收管辖权，同时采用对境外所得已纳税款进行税收抵免的方法消除双重征税。这意味着到境外投资的纳税人不论投资地点在哪，其税负最终取决于母国的税率，除非东道国的税率高于母国税率。可见，居民税收管辖权的实施会在一定程度上减少低税国对资本的吸引力。(二)不完全竞争与规模报酬递增标准税收竞争模型对税收竞争的研究是以规模报酬不变和完全竞争为前提的。但现实中，由于大规模生产的优势、积累经验的优势以及由创新带来的短期优势等而产生的规模经济，在许多行业中，我们看不到众多小厂商之间的完全竞争，而是少数拥有影响价格能力的垄断厂商之间的竞争。Haufler和Wooton(1999)将基于规模经济和不完全竞争而在20世纪80年代产生的新国际贸易理论运用到税收竞争的研究中，考察了不完全竞争和存在交易成本的情况下，两国竞争垄断厂商的不对称税收竞争问题。他们的结论显示，即使大国在税收竞争中课征更高的税率，由于存在交易成本，更好的市场准入为大国提供了区位优势，从而确保大国仍然能够以更高的税率来保持对资本的吸引力。这一观点在新经济地理理论中得到了进一步印证和发展。(三)产业集聚与特定区位地租 近年来，新经济地理理论以完全不同的分析框架加入到国际税收竞争的研究中来，并对标准税收竞争模型的结论提出挑战。Kind、Midelfart-Knarvik和Schjelderup(2000)、Ottaviano和Van Ypersele(2002)研究发现，当所有经济活动集聚在一个国家，那么该国的资本回报率高于其他国家的潜在资本回报率，多出的部分即是产业集群效应所带来的特定区位地租。产业集群的东道国可以拿出特定区位地租的一部分作为税收，而不会导致资本流出国外。根据新经济地理理论的研究，在存在产业集群效应的情况下，资本流动可能导致资本税收的增加而不是下降，而税收竞争也不会导致区域间税率的趋同，产业集群的东道国可以课征更高的税收，并从中获益。(四)税收与公共物品的组合早在1956年，Tiebout在其税收竞争模型中，考察了区域之间对流动家庭的竞争，假设各个家庭根据他们对税收和公共支出组合的偏好来选择居住区域，其结论为，在各区域竞争均衡时，公共物品的提供是有效的。因为这时，中央政府不可能通过资源的再配置使一些居民状况变好，同时不导致任何居民的状况变坏。尽管Tiebout模型因其严格的假设条件而受到质疑，特别是被认为忽略了在后来的研究中所备受关注的财政外部性问题，然而其模型的一个重要意义是指出了政府吸引流动资本的工具不仅仅是税收，而是税收与公共物品的组合。良好的公共服务，以及公共投入物品，例如基础设施，可以降低交易费用，节约私人的生产成本，提高资本的边际生产率。因此，一个政府如果能够提供更好的公共服务，也可以课征更高的税收而不引起资本的外流。经验数据显示。自20世纪80年代以来，OECD国家公司所得税的法定税率和有效税率均普遍下降，只是由于各国在税制改革中减税的同时通常采取措施扩大税基，减少税制的扭曲程度，因而有效税率的下降幅度略低于法定税率。例如，DevereuxGriffith和Klemm(2002)的经验研究显示，在19822001年期间，16个OECD国家的法定公司所得税率逐步下降，13个欧盟成员国(不包括丹麦和卢森堡)的平均法定税率由1982年的48下降到2001年的33，平均有效税率由1982年的40下降到2001年的28。然而，与税率的普遍下降相反，多数OECD国家公司所得税收入占GDP的比重却呈现出上升的趋势，19821999年，欧盟15国平均公司所得税占GDP的比重由22上升到35。上述经验数据一方面反映了税收竞争促使税率下降的基本力量，同时，所得税收入的增加说明，在过去的20多年中，税率的下降并未导致税收收入的减少以及公共产品提供不足，相反，世界各国普遍从税收竞争中获益。针对目前的经验数据，一些标准税收竞争模型的支持者认为，税收收入随税率下降而上升的情况并不能长久地维持下去，税收收入终究会随着税率的进一步降低而减少。尽管最终的结果还有待于未来税收竞争发展的实践来检验，然而至少可以确定的是，由于现实中各种复杂因素的作用，资本流动对税收差异并不具有完全弹性，税收竞争不会使税率下降为零，而且，在高度融合的经济中，各国之间的税制差异仍将长期存在。那些基于税收中性原则认为各国间税收政策的差异不应成为影响要素流动的因素的观点，忽略了公共产品提供方面的差异。在各国政府提供公共产品的质量和水平存在差异的前提下强行要求税制的统一，反而会加剧对经济的扭曲作用。三、税率降低与次优的公共物品提供分析标准税收竞争模型关于税收竞争导致税收收入下降，均衡时政府只能提供次优的公共物品的结论主要是在新古典框架内，以封闭经济条件下均衡时可实现最优公共产品提供为参照。那么现实经济中，不存在税收竞争的情况下，政府提供的公共产品符合帕累托最优条件吗? 萨缪尔森于20世纪50年代在其著名论文公共支出纯论以及公共支出论图解中，分析了公共物品的非排他性和非竞争性特征，在指出私人产品与公共产品的差异，即私人产品的全社会消费总量等于各个个人消费数量之和，而公共产品的全社会消费总量与每个人的消费数量相等的基础上，对公共产品最优提供进行了一般均衡分析。根据帕累托效率原则，如果不可能通过改变安排而使某人获益，并不使其他任何人受损则达到了资源的有效利用。在资源配置上有很多有效解，它们各自反映了在消费者中不同的分配状态。私人产品资源的有效利用要求消费的边际替代率对所有消费者是相同的，并且等于生产的边际转换率。消费者在竞争性市场上通过竞价揭示他们各自的偏好，从而实现帕累托最优条件。而对于公共产品，由于公共产品具有消费的非竞争性，每个消费者消费的数量是相同的，公共产品的有效提供要求每个消费者对最后一个单位公共产品的边际评价之和等于边际成本，或是所有消费者边际替代率的总和等于生产的边际转换率，这就是公共产品最佳供应的帕累托效率条件。萨缪尔森假设存在一个万能的计划者，他知道每个人为了消费公共产品而愿意支付的价格。然后把这些价格反馈到总计划中，计算出整个经济的公共产品与私人产品的组合。也就是说，万能的计划者知道所有消费者确切的效用函数，并以国民福利最大化为目标，则可以做到资源在私人产品和公共产品之间的有效配置。显然上述要求在现实中是难以实现的。任何中央计划者都不可能掌握每个社会成员对产品及其价格的真实效用函数。同时，由于公共物品非排他性和非竞争性的特点导致的免费“搭车”问题，使消费者存在对公共产品隐藏偏好的动机，因而分散的市场同样无法实现公共产品的有效供给。萨缪尔森追求最佳公共产品供应有效解的分析未能解决个人对公共产品供应的真实偏好表露的问题，而仅以无所不知的计划者来代替，因此萨缪尔森模型并非是对社会现实的描述。尽管此后公共经济学家们试图通过各种制度设计，包括投票方式等来解决公共产品偏好表露的问题，但现实中仍未有完美可行的制度来确保公共产品市场能够获得消费者真实的偏好。此外，萨缪尔森的分析框架侧重于公共产品的需求方，即作为公共产品消费者的个人行为对公共产品供应的影响，未涉及公共产品的供应方，即作为公共产品供应者的政府机构的行为，以及政治决策过程对公共产品提供中资源有效配置的作用。从现实情况来看，公共产品的供应，是由政府通过政治程序进行的，由政府汇总所有社会成员的意愿和偏好，并代表私人进行集体选择。因此，政治程序对于公共物品的提供具有重要作用。与理想化的新古典主义框架不同，公共选择理论以其对政治决策程序的分析，对标准税收竞争模型关于税收竞争的福利效应结论提出了挑战。公共选择理论认为政策制定者和官僚以政府规模最大化和自身效用最大化为目