加强非正常户税源管理工作的思考.docx

加强非正常户税源管理工作的思考吴蔚刘臻李钰内容提要：在日常税收管理中，存在部分纳税人利用非正常户管理的不健全而故意偷逃税款的现象，给税务机关的日常管理和国家税收安全带来极大影响。如何加强非正常户的管 理，提高税务部门的税收征管质量，是征管部门需要着力研究和解决的一个重要课题。为有 效防范纳税人利用非正常户的形式逃避纳税义务，更好地净化税收环境，维护正常的税收秩 序，本文结合地税工作实际，对非正常户进行了深入调研，从分析非正常户的表现形式及成因， 提出加强管理的建议和措施。关键词：非正常户；税源管理；建议中图分类号：F810.423 文献标识码：A 文章编号：2095-1280(2011)06-0020-05随着经济快速发展和税收环境的动态变迁，纳税人数量日益增多、税源分布日益广泛，税源流动性与隐蔽性日益增强，偷、逃、骗税的手段与方法也逐渐多样化，给税务机关的税源监控增添了 难度，非正常户的存在成为不可避免的现实状况。非正常户的管理，是目前税收管理中的一个薄弱 环节，甚至成为税源管理的一个瓶颈。因此，如何加强非正常户管理，是日常征管工作必须面对和 重视的问题。一、非正常户的界定根据税务登记管理办法第四十条规定，已办理税务登记的纳税人未按照规定的期限申报纳 税，在税务机关责令其限期改正后，逾期不改正的，税务机关应当派员实地检查，查无下落并且无 法强制其履行纳税义务的，由检查人员制作非正常户认定书，存入纳税人档案，税务机关暂停其税 务登记证件、发票领购簿和发票的使用。该类纳税人，被确定为“非正常户”。二、苏州地税非正常户的基本情况及主要特点（一）非正常户的数量情况截至 2011年7 月底，苏州地税管辖各类纳税人总计 40.29 万户，其中正常户 371692 户，非正 常户 27970 户，停业户 3197 户。非正常户占全部纳税户的 6.94%，比例较高。从登记注册类型来看，非正常户中有内资企业 18919 户，占比 67.64%；外资企业 1,534 户， 占比 5.48%；个体工商户 7,517 户，占比 26.88%。显然，企业多于个体，内资多于外资。（二）近年来新认定非正常户情况2007 年以来，新认定的非常户数量变化情况如图 1：苏州地税的非正常户认定主要集中于 2009 年、2010 年两个年度，比 2008 年认定数多出七成 到一倍。从整体情况来看，2009 年后非正常户认定有下降趋势，但每年非正常户认定的绝对数还 是较大。作者简介：吴 蔚，女，江苏省苏州市地方税务局征管和科技发展处处长；刘 臻，男，江苏省苏州市地方税务局征管和科技发展处副处长；李 钰，女，江苏省苏州市地方税务局征管和科技发展处科员。 20 近年来苏州地税新认定非正常户变化情况图80007000 71646000 61765000 49204423户数 3621400030002000100002007年度 2008年度 2009年度 2010年度 2011年度图1 Tax and Economic Research（三）非正常户欠税及发票缴销情况截止 2011年7 月底，苏州地税非正常户纳税人欠税 22,224.83 万元，占全部欠税的 61.66%， 这些欠税的追缴难度极大，因此造成大量税款流失。未缴销发票的非正常户 667 户，占全部非正常户的 2.38%。虽然从相对比例来看不是很高，但 失控的空白发票一旦流入社会，就可能为不法之徒虚开发票、偷逃税款提供条件，造成严重后果， 给税收带来巨大损失，必须引起税务机关的高度警惕。三、非正常户的表现形式及形成原因非正常户形成原因，复杂多样，既有纳税人自身的原因，也有税务机关管理上的原因，还有法 律等其他方面的原因。以下分别进行分析：（一）从纳税人角度分析1. 非正常户的一般性表现形式及成因（1）新开业户。根据现行规定，新办纳税人只要向税务机关提供相关的办证资料后，即可办 理税务登记证。但由于税务登记发证在前，调查核实在后，导致出现不少因各种原因而虚假注册地 址、电话、虚构会计人员等假信息的“空头户”，使新办纳税人在税收管理方面失控。（2）变更户。一是经营地址变更后，不向税务机关办理变更登记手续，使税务机关在原地址 找不到纳税人而形成非正常户；二是会计人员频繁变动，前后手续不衔接，在纳税申报上出现断裂， 形成非正常户；三是因管理人员变动，在征管区域范围调整过程中征管资料遗失或移交差错而形成 非正常户，其中以个体户居多。（3）项目登记户。由于税务机关对辖区内的建筑工程项目登记管理比较严格，所以外来建筑 企业在项目所在地都有项目登记，但有些外来建筑企业在项目结束后未办理正常的注销清算手续， 随着工程项目结束就离开了当地，从而形成非正常户。（4）有问题户。一些纳税户由于欠税金额较大，故意偷税逃税，长期躲避税收征管与稽查。 一些不法分子通过一系列手段骗取税务登记，在申请取得地税发票后便携带发票及税控装置逃逸， 进行虚开发票交易。（5）无法清算户。纳税人申请注销时，受理人员告知纳税人要清缴欠税或者需要注销清算后 方可注销，如果纳税人有大额欠税不愿意主动清缴，有房屋、土地等尚未出售资产而无法清算，纳 税人很可能不再申请注销而选择偷逃、失踪，这样，税务机关只能按照规定把该企业或个体认定为 非正常户。2. 个体工商非正常户的表现形式及成因截止 2011年7月 31 日，苏州地税非正常户中个体工商户为 7,517 户，占非正常户总数的 21 吴 蔚 刘 臻 李 钰 加强非正常户税源管理工作的思考26.88%。其中：工业户 734 户，占比 9.76%；商业、服务业户 6,783 户，占比 90.24%。绝大多数个体非正常户都是商业户。形成原因主要有： 一是由于个体经济发展迅猛，受市场调节和竞争的压力，一部分纳税人出于对税收政策不了解，盲目认为停业不干关门即可，不需要到税务机关办理注销手续。 二是少部分纳税人觉得注销手续麻烦，有的还要补交税款，纳税意识淡薄，主观故意不办理注销手续。 三是个体工商户规模小，经营能力不强，容易被市场淘汰，业主考虑成本因素，不愿按规定履行工商、税务登记手续，以方便在经营失败时一走了之。 四是为了获取更多的拆迁补偿款，原来的无证户或个人都去申请办理工商营业执照和税务登记证，但又不履行正常的申报征收和注销手续，成为空挂户。（二）从税务机关角度分析1. 草率认定非正常户。个别税务机关对制度要求落实不到位，对非正常户的认定较为随意， 在认定非正常户时并不对企业进行实地核查，或者核查工作敷衍了事，仅仅由于电话联系不上就草 率地将企业转为非正常户；甚至个别税务人员法制观念不强，多形式帮助纳税人逃避处罚，如纳税 人有税收违法行为，为避免受到税务机关的查处，帮助其办理非正常户认定；个别税务人员对非正 常户认定有偏差，对未及时申报纳税的纳税户，不采取措施及时催报催缴，而是消极等待，超过一 定期限，立即认定为非正常户而不再纳入日常征管，人为提高征期申报率、入库率。在调查中了解 到，2009 年和 2010 年大集中上线，考核指标大大增加，为了提高税种认定率，基层税务机关将原 来未做鉴定的正常户都做了鉴定（其实这些单位已经不存在了），鉴定后当月未申报，次月就认定 为非正常户，导致大集中上线后的 2009 年和 2010 年，非正常户户数急剧增加。2. 后续管理敷衍塞责。税收管理员在对失踪纳税人认定为非正常户后，没有按规定跟踪实地 核查，对非正常户实施动态管理；没有加强部门间协作，与相关部门加强信息沟通，因此出现非正 常户认定后“死管”和“管死”现象。有的纳税户一直在工商、国税部门正常缴纳税费却未到地税部门申报纳税，或已在工商、国税 部门办理停业、注销等手续而未到地税办理相关手续。由于纳税服务宣传不到位，使一些非正常生 产经营的纳税户不清楚如何进行纳税申报、如何办理停业、注销手续而误成为非正常户。3. 管理制度不够健全。目前，纳税人偷逃税款的手段千变万化，利用非正常户实施偷逃税款 就是其惯用的手段之一，而我们对这种现象的制约方法，除了转为非正常户管理外，基本没有其他 的配套管理措施。由于对非正常户管理缺乏有效跟踪管理制度和强有力的处罚措施，使别有用心的 纳税人对税收法律法规缺乏敬畏，也造成对合法纳税人事实上的不公。（三）从其他方面因素分析1. 企业破产、转制导致产生非正常户 近年来，企业破产、兼并、重组、分离活动大量增加，加上企业转制变成空壳企业，从纳税人到税务机关都没有完全适应这种变化，管理措施远未到位。这些企业往往觉得欠税是转制前的遗留 问题，且滞纳金远远超过本金，不愿意缴纳，也不再申报，税务人员为了申报率，违反规定将这些 诸如长期停业户、空壳户等根本不符合非正常户认定条件的纳税人认定为非正常户。2. 招商引资导致产生非正常户 在各级政府的严格考核下，各地招商引资力度加大，特别是各地开发区，为吸引人气，纷纷提供宽松的注册条件和优惠的扶助政策帮助企业注册，或者为完成某些指标，空设税户。这种种原因 导致某些企业实际在异地经营，注册地与经营地相距较远，税务机关无法进行有效的税源监控或者 开业即成空壳户，严重扰乱了税收管理秩序。这些企业一旦未正常申报，税务机关根本无从查找， 22 Tax and Economic Research只能将这些企业转为非正常户。3. 法律方面的因素导致产生非正常户 税务司法体系未独立化、专门化和体系化，税务执法必须有其他部门配合才能完成，税务机关难以发挥税收执法监督、制衡与强制性保障的功效。征管法赋予税务机关一定的税务检查权和 强制性检查权，但其程序过于繁琐，一旦严格履行程序，不法企业早已逃之夭夭，这也成为产生非 正常户的一个重要原因。四、加强非正常户税源管理的建议非正常户的存在给税收工作带来不少问题，一方面扰乱纳税秩序，牵制大量征管精力，另一方 面造成税款流失，埋下“违法犯罪”的隐患。由此可见，加强非正常户管理，防范和遏制税收流失， 应列为当前基层税务机关日常税收管理的一项重点工作。建议在税源监管中采取以下举措：（一）严格非正常户认定，建立税务机关内部考核机制针对税收管理员在非正常户认定中责任意识不强、征管不到位的问题，应制定严格的考核制度， 必须从纳税人的日常管理以及非正常户的认定条件、认定程序等方面进行规范，逐步提高非正常户 的管理水平，明确今后非正常户认定除应按照江苏省地方税务局非正常户管理办法（试行）的 规定外，还要严格按国家税务总局关于进一步完善税务登记管理有关问题的公告（21 号公告） 规定执行。加强对错误和草率认定非正常户直接责任人员执法责任过错的追究，对未经实地检查、 甚至与纳税人勾结出具假证明报告的税收管理员，严格追究执法过错责任或法律责任。（二）健全社会信息共享制度，建立部门间的协作机制工商、国税、地税、质检等部门间缺少必要的、有效的信息交换，是导致“非正常户”产生的 一个重要原因。必须加强这些部门的协作，互通信息，在条件成熟的地区进行计算机联网，通过网 络实现信息共享。在“非正常户”产生后，要商请工商、公安、银行等部门给予支持、配合，特别 是追踪查处外来经营“失踪户”，要实现跨区域协作，如没有当地各相关部门的支持配合，将寸步 难行，难以见效。另外，鉴于地方政府招商引资的现实情况，税务部门应建立与地方政府招商引资、 项目监管、职能管理等部门的定期信息反馈机制，建立健全协税护税组织、委托代征单位的协调控 管制度，从而推动地税税收征管水平的提高。（三）加大对纳税人税收宣传的力度，建立税法宣传预警机制有相当一部分非正常户是由于不了解或不正确理解税收政策而形成的，因此，提高纳税人，特 别是其法定代表人和财务、办税人员的税收法制意识很有必要，也很重要。近年来，税务机关在税 收宣传上虽花了大量精力，但还缺乏深度和广度。在税收宣传上，既要讲究宣传的形式，更要讲究 宣传的内容，让纳税人全面了解税收业务。宣传时还要区分不同对象，选准宣传着力点，比如对纳 税人有房屋、土地等不愿意出售的资产，无法清算，变成非正常户的，要逐一发放有关税收政策的 宣传材料，告知其及时办理相关注销税务登记或停歇业手续，说清不按规定办理的后果等等。要做 到既广泛宣传诚信纳税典型，促进形成依法诚信纳税的社会风气，又适时曝光案值高、影响大的涉 税违法案件，以教育纳税人，震慑违法分子。（四）进一步完善管理手段，建立防止纳税人偷逃的预警机制1. 建立巡查机制。及时了解纳税人生产经营和登记信息事项的变化情况，从源头上避免出现 虚假非正常户。注重实地巡查，了解纳税户增减变化，加大对漏管户、偷逃户、虚假停歇业户的清 查力度。税源管理部门要对税收管理员巡查面、巡查次数等指标定期进行考核。2. 建立发票管理预警机制。通过对发票购、销、存的监管，并按月进行监控，可以避免纳税 人一旦亏损或者其他原因产生新的欠税，并及时掌握纳税人生产经营过程中的异动情况，从而确保 不因纳税人变故影响国家税款流失。3. 建立非正常户信息定期比对机制。依托信息技术，利用省局大集中系统，对非正常户信息 23 吴 蔚 刘 臻 李 钰 加强非正常户税源管理工作的思考与开业税务登记信息进行定期比对，及早发现潜在的非正常户，便于税务机关提前进行监控。对筛选出法定代表人或股东有非正常户现象又重新开业登记的，进行定期清理，杜绝管理漏洞。4. 建立非正常户的事后实地复查机制。加强对非正常户的事后查找，一是对失踪纳税人重新 经营预警进行跟踪管理，随时关注预警指标的变化情况，掌握企业的经营动态，强化比对结果的核 实；二是对增值税户要和国税信息进行比对，了解失踪纳税人的有关信息；三是拓宽非正常户公告 的渠道，通过报纸、杂志、网络加大宣传的力度，同时公布举报电话，发动社会力量全面查找走逃 失踪户；四是要按月对非正常户认定情况，进行一定比例的实地复查，检查其是否仍在继续经营或 开设其他企业。（五）加强税源监控管理，建立健全非正常户预警机制发现不按时申报、申报资料异常、长期零申报的纳税人，应及时采取各种方法进一步摸清原因， 以利尽早发现问题的苗头，采取切实防范措施，杜绝非正常户的产生。1. 对长期零申报户和申报异常户应高度重视。纳税人一般都是因为经营不善才偷逃、失踪， 在经营不善的初期，会因为没有业务而零申报，逐渐结束经营而不申报。据统计，苏州大市范围内 零申报率一直维持在一个比较高的水平，企业类纳税人大约在 25% 左右，从今年年初到当期末始终 未有税款入库的户数占正常户比率一直维持在 16% 左右。税务机关应该在纳税人经营不善的初期， 对纳税人调查了解，引导、告知纳税人结束经营时要按规定办理税务登记注销手续。2. 日常管理以风险监控为重点。可以通过风险管理平台，对连续三个月零申报的纳税人，特 别是对有发票库存和有欠税的高风险纳税人，由风险分局发起纳税评估，税源管理分局实地核查， 核查后根据实际情况清理欠税，对使用发票户采取以票控管的办法，实行发票监管代开。这样，即 使以后拟认定为非正常户，也不存在欠税和强制执行的情况，可以根据 21 号公告规定，认定满两 年后转为注销户，从而逐步减少非正常户。对那些申请注销又撤销申请的纳税人，要及时进行税收 检查，如有