岸线审批办法解读.doc

第一部分 立法背景一、岸线审批工作历程1998年11月，交通部关于加强港口建设规划和港航设施建设使用港口岸线管理的通知。根据机构改革三定方案，为履行国务院赋予交通部“港口及港航设施建设使用岸线布局的行业管理”职责出台的。规定：建设港航设施必须办理岸线使用审批，岸线审批实行分级管理。凡在沿海水域和长江干线南京以下水域建设万吨级以上（包括万吨级和结构按万吨级设计）的各类码头泊位使用岸线必须报交通部批准；建设万吨级以下的各类泊位使用岸线，由省、自治区、直辖市交通（或港口）主管部门批准，并报交通部备案。并提出：有关港航设施建设使用岸线的管理，将制定具体管理规定发布实施。2004年1月1日，中华人民共和国港口法正式实施。第十三条规定“在港口总体规划区内建设港口设施，使用港口深水岸线的，由国务院交通主管部门会同经济综合宏观调控部门批准；建设港口设施，使用非深水岸线的，由港口行政管理部门批准”。“港口深水岸线的标准由国务院交通主管部门制定。”2004年3月，交通部依据港口法出台了关于发布港口深水岸线标准的公告(5号公告)。明确了沿海港口万吨级以上、内河港口千吨级以上为深水岸线，并对审批程序进行了规定。目前的港口岸线审批主要按这个公告进行。二、立法必要性（一）是依法行政的需要。港口法虽然建立了港口岸线审批制度，但具体执行过程中仍有大量环节和问题有待明确。为规范各级港口行政管理部门的职权，更好地体现依法行政的要求，有必要对港口岸线使用的审批范围、程序、内容和形式要求等作出详细的规定。（二）是规范港口岸线审批行为的需要。2004年7月1日，中华人民共和国行政许可法颁布实施，对涉及行政许可的实施程序作了较为全面和详细的规定。港口岸线审批作为一项涉及资源使用的行政许可，应按照行政许可法的要求，结合岸线使用审批工作实际，对有关程序和要求作进一步规范，以更好地体现法律要求。（三）是有效保护和加强港口岸线合理使用的需要。2004年7月国务院出台了关于投资体制改革的决定，企业项目实行核准制，且大部分港口项目下放地方审批、核准。港口岸线使用审批特别是深水岸线的使用审批，是中央一级政府对港口建设实现宏观调控的重要手段之一，是对港口规划实施监督管理的具体措施，依法做好港口岸线审批是对于保护和加强港口岸线合理使用、促进港口可持续发展具有重要作用。三、立法过程 四、名称及规范范围第二部分 条文释义 第一条 为了规范港口岸线使用审批管理，保障港口岸线资源的合理开发与利用，保护当事人的合法权益，根据中华人民共和国港口法和有关法律、法规，制定本办法。【释义】本条是关于立法目的和依据。港口岸线审批是港口法设立的关于港口岸线使用的一项独立的行政许可，不同于港口建设项目的审批，与水利等其它部门也不存在职权上的交叉。制定港口岸线使用审批管理办法的主要依据是:（一）中华人民共和国港口法第十三条。（二）中华人民共和国行政许可法第十六条“规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定”。第二条 在港口总体规划区内建设码头等港口设施使用港口岸线，应当按照本办法开展岸线使用审批。【释义】本条是关于办法适用范围。其中，码头设施是最主要的。船台、船坞等有船舶进出、停泊、靠泊功能，属于港口设施且占用港口岸线，因此适用于本办法。第三条 港口岸线的开发利用应当符合港口规划，坚持深水深用、节约高效、合理利用、有序开发的原则。【释义】本条是港口岸线使用和审批的原则。1998年加强岸线管理的通知中提出的原则是“统筹规划、远近结合、深水深用、合理开发”，本办法突出了“节约高效、有序开发”，是贯彻落实科学发展观的具体体现，核心是资源管理。 第四条 交通运输部主管全国的港口岸线工作，会同国家发展改革委具体实施对港口深水岸线的使用审批工作。县级以上地方人民政府港口行政管理部门按照本办法和省级人民政府规定的职责，具体实施港口岸线使用审批的相关工作。【释义】本条是关于岸线审批管理部门的规定。1、交通运输部主管全国的港口岸线工作。根据港口法第六条，“国务院交通主管部门主管全国的港口工作”，港口岸线是港口管理工作的重要内容，因此交通运输部是港口岸线使用管理的主体机关。2、由于港口法已明确“港口非深水岸线”的使用由“港口行政管理部门”批准。目前浙江、福建、江苏等省均颁布了相关规定，其它省份也在开展立法工作，因此，本法以规范港口深水岸线使用为主，关于非深水岸线审批的规定考虑由地方立法解决。第五条 本办法所称港口岸线，含维持港口设施正常运营所需的相关水域和陆域。 港口岸线分为港口深水岸线和非深水岸线。港口深水岸线和非深水岸线划分标准及范围由交通运输部另行制定并公布。【释义】本条是关于港口岸线的概念和分类。1、港口岸线的概念。地理意义上的岸线，指的是水面与陆地的分界线，随潮位或水位涨落而变化，一般指高潮面或高水位与陆地的交界线。岸线利用规划所指的岸线不同于地理概念，不是线而是包含一定陆域和水域的空间概念，岸线利用规划本质上是对沿岸水域外和陆域的合理布局和安排。因此，本办法指出“港口岸线”包含“维持港口设施正常运营所需的相关”的水域和陆域，这也符合港口法立法精神（第三条）。2、根据港口法第十三条，“港口深水岸线的标准由国务院交通主管部门制定”，本办法为两部门联合发布的关于岸线审批程序规章，不涉及港口深水岸线划分标准。有关深水岸线标准的问题另行研究。 第六条 需要使用港口岸线的建设项目，应当在报送项目申请报告或者可行性研究报告前，向港口所在地港口行政管理部门提出港口岸线使用申请，申请材料包括： （一）港口岸线使用申请表； （二）申请人情况及相关证明材料； （三）建设项目工程可行性研究报告； （四）海事、航道部门关于建设项目的意见； （五）法律、法规规定的其他材料。前款规定的港口岸线使用申请表样式，由交通运输部统一规定。【释义】本条是关于申请程序。1、根据行政许可法第二十九条“公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文本。申请书格式文本中不得包含与申请行政许可事项没有直接关系的内容。”本条即按上述规定设定。2、明确申请阶段：要求岸线使用人报送项目申请报告或者可行性研究报告前提出岸线使用申请。3、办法采用的是由“地方受理”的程序。有人提出“由许可机关直接受理”方式符合行政许可法规定，但存在以下问题：一是港口岸线使用许可程序与建设项目审批、核准程序不协调；二是申请使用岸线的企业未得到所在地港口行政管理部门同意的情况下，直接向许可机关提出岸线使用申请，这种做法下许可机关仍然需要征求港口所在地管理部门意见；三是许可程序的调整会给审批工作造成很大压力。从近年来的实践看，岸线审批采取逐级上报方式是基本可行的。经征求多数地方、专家的意见，倾向于维持逐级上报方式，这样既与现行审批程序，也包括与相关的建设项目审批、核准程序不发生大的冲突，有利于规定的实施，又能够充分调动地方积极性，可视为一项授权。国土、海洋等部门也采用了类似上报方式。4、关于航道部门、海事部门意见的取得。2011年11月，交通运输部颁布了关于对第十五条的解释的通知（交政发201162号）规定“通航安全影响论证审查是涉水工程立项审批前的行业审查”，因此，也可以以通航安全影响论证审查意见代替专门的海事、航道部门意见。5、关于是否需要提供水利等其它部门意见。港口岸线使用审批是一项独立的行政许可，与水利防洪许可、土地、海洋审批一样，不应相互做为许可的前置条件。第七条 港口所在地港口行政管理部门收到申请材料后，对申请材料符合法定形式的，应当当场受理；对申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当一次告知申请人需要补正的内容。【释义】本条关于许可的申请和受理程序要求。第八条 使用港口深水岸线的，港口所在地港口行政管理部门收到申请后，应当对申请使用的岸线进行现场核查，核实申请材料，转报至省级港口行政管理部门。 省级港口行政管理部门收到港口岸线使用申请材料后，应当组织专家评审，并征求省级发展改革部门意见后，提出初审意见，连同申请材料报交通运输部。 交通运输部收到申请材料和初审意见后，进行审查，会同国家发展改革委作出批准或者不予批准的决定。【释义】此条是关于审批程序的规定。1、增加了现场核准的要求，港口所在地港口行政管理部门应在申请材料中提供岸线现场照片，以防止岸线未批先建。2、办法明确规定了省级港口行政管理部门应进行专家评审，并征求发展改革部门意见，并提出初审意见。初审意见以内部公文形式报交通运输部，专家评审意见、发展改革部门意见为附件材料。3、交通运输部对申请材料和初审意见进行审查，提出批准或不予批准的决定会签国家发展改革委。第九条 申请使用港口深水岸线的，港口所在地港口行政管理部门和省级人民政府港口行政管理部门应当在收到港口岸线使用申请材料后二十个工作日内完成现场核查、初审和转报工作。 交通运输部应当在收到港口岸线使用申请材料后二十个工作日内完成审查，并会同国家发展改革委作出审批决定。二十个工作日内不能办结的，经负责人批准，可以延长十个工作日。岸线使用专家评审所需时间不计算在审批期限内。【释义】本条是关于审批时间的规定。1、行政许可法第四十二条规定“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。” 考虑到岸线审批是逐级审查，行政许可法第四十三条又规定“依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当自其受理行政许可申请之日起二十日内审查完毕。”办法要求港口所在地港口行政管理部门和省级人民政府港口行政管理部门应当在收到港口岸线使用申请材料后二十个工作日内完成现场核查、初审和转报工作，但专家评审时间不计算在内。这要求省级港口管理部门加大工作协调，同步开展专家审查并征求省级发展改革部门意见。2、办法要求交通运输部和国家发展委作出审批决定的时间仍为二十个工作日，交通运输部可以根据需要召开专家评审或听证，一般情况下不开。3、根据行政许可法第四十五条，行政机关应当将专家评审所需时间书面告知申请人。 第十条 港口岸线使用申请审查、专家评审的主要内容包括： （一）建设项目是否符合产业政策和港口规划； （二）建设项目的必要性分析； （三）工程可行性研究报告提出的岸线使用方案是否符合国家技术标准和规范； （四）岸线使用方案的合理性分析； （五）岸线使用方案是否满足航道、通航安全的相关要求；（六）法律、法规和国家规定的其他要求。【释义】本条是关于审查内容的规定。为统一要求，防止港口岸线审批出现偏差，办法对岸线审批审查条件作出了明确规定。1、港口产业政策是指国家或行业公布的港口行业准入政策、外商投资政策等。2、港口规划，是指港口法和港口规划管理规定中确定的港口规划，并且下级规划服从上级规划。3、建设项目必要性分析，国家发展改革委和交通运输部分别为项目核准部门、行业主管部门，应对建设项目必要性进行审查。从资源管理的角度，必要性不足的项目上马，也是对岸线资源的浪费。4、合理性分析，主要依本法第三条所述原则对岸线使用进行审查；5、航道、通航安全的相关要求，主要审查两部门是否同意项目建设，有何要求。 第十一条 由国务院或者国家发展改革委批准、核准的港口建设项目，向国家发展改革委报送可行性研究报告或者项目申请报告时，应当同时抄报交通运输部。交通运输部对港口建设项目提出行业意见时，一并提出岸线使用意见。由国务院或者国家发展改革委批准、核准的其它建设项目，在港口总体规划区内建设港口设施，使用港口深水岸线的，国家发展改革委在批准、核准之前，征求交通运输部关于建设项目使用港口岸线的意见。本条第一款、第二款所指建设项目，不再另行办理使用港口岸线的审批手续。【释义】本条是关于特殊类型项目使用港口深水岸线的规定。港口法实施以来，国家发展改革委以“不另行办理岸线审批程序”为由，对于一些电厂、炼厂、液化天然气配套码头建设不征求交通运输部意见，或仅征求地方港口管理部门意见批准深水岸线使用，造成许多不合理，为此办法特别作此规定。部批项目，主要为直属单位支持保障系统码头项目。部做为行业主管部门，部批项目可不单独办理岸线审批手续，但建设单位必须取得项目所在地港口管理部门的岸线使用的意见。 第十二条 港口岸线使用审批机关审查决定批准港口岸线使用申请的，应当出具港口岸线使用批准文件。审批机关决定不予批准使用港口岸线的，应当书面告知申请人，并且说明理由。【释义】此条是关于审批决定的规定。批准使用港口岸线的，岸线使用审批机关应当出具岸线批准文件，该文件主要用途是作为项目核准和开展进一步工作的依据。根据本办法规定，批准文件通常有效期不超过两年。第十三条 使用港口岸线的港口设施项目未取得港口岸线使用批准文件或者交通运输部关于使用港口岸线的意见，不予批准港口设施项目初步设计和施工许可。【释义】此条是关于项目设计和施工的规定。办法规定未取得岸线使用许可，不得初步设计或开工建设，即从根本上制止了岸线使用行为，实现了立法意图。各省（区、市）可以根据实际情况，将港口岸线的批准文件作为项目核准、批准的前置条件。 第十四条 被批准使用港口深水岸线的建设项目，应当在建设项目取得批准、核准后的十日内，持港口岸线使用批准文件和建设项目批准、核准文件向交通运输部领取港口岸线使用证。 港口岸线使用证应当包括以下内容： （一）岸线使用人； （二）项目主要建设内容； （三）岸线的范围和用途； （四）有效期限； （五）其它事项与要求。 本条所指港口岸线使用证由交通运输部统一制定。【释义】本条是关于岸线使用证的规定。1、现行的岸线批准程序由交通运输部出具“批准文件”的形式进行的，存在以下不足：（1）现行批准文件是以行政内部文件的形式，不是直接面对岸线使用申请人作出的行政许可文件，不符合行政许可法要求；（2）现行岸线批准文件形式不能有效载明岸线审批的全部内容（如图件等）。（3）现行批准文件只是对港口建设过程中使用港口岸线进行许可，对港口建设后的岸线管理缺乏规定。为解决上述问题，同时发挥地方港口管理部门的现场管理优势、加强港口所在地港口管理部门的权威，考虑确立“岸线批准后颁发港口岸线使用证”的管理制度，即由地方港口管理部门根据岸线使用批准文件或我部同意使用港口深水岸线的意见，核发岸线使用证。岸线使用证由交通运输部统一制定，主要载明岸线使用的长度、用途和期限等。“岸线批准文件”和“岸线使用证”均为岸线使用许可的证明文件，二者具有同等的法律效力。2、领取岸线使用证的是在建设项目取得批准、核准后的十日。此条主要依据行政许可法第四十四条“行政机关作出准予行政许可的决定，应当自作出决定之日起十日内向申请人颁发、送达行政许可证件，或者加贴标签、加盖检验、检测、检疫印章。” 第十五条 港口行政管理部门应当及时在相关政府网站发布港口岸线使用批准情况的信息。【释义】本条关于许可信息公开的规定。行政许可法第四十条规定“行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅。”中华人民共和国政府信息公开条例第九条规定，政府应主动公开“（七）行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况；（八）重大建设项目的批准和实施情况”等。加大信息公开力度有利推进项目决策的科学化和政府行政透明化。第十六条 批准使用港口岸线的建设项目，应当在取得岸线批准文件之日起两年内开工建设。逾期未开工建设，批准文件失效，已经领取港口岸线使用证的应当予以注销。批准文件失效后，如继续建设该项目需要使用港口岸线，应当重新办理港口岸线使用审批手续。【释义】此条是关于岸线批准文件的效力。1、“两年开工”的要求来源于发展改革部门对于项目建设的要求，但考虑到建设项目取得岸线许可后还要进一步获得项目核准后方可开工，因此项目申请单位需要抓紧在规定期限内取得开工资格。2、批准文件失效后，规定需要重新办理港口岸线使用审批手续，目的在于督促港口建设单位抓紧项目实施。第十七条 港口岸线使用证的有效期不超过五十年。超过期限继续使用的，港口岸线使用人应当在期限届满三个月前向原批准机关提出申请。【释义】本条是关于岸线使用证有效期的规定。是使用证的有效期不是岸线使用期限。1、本办法是对港口岸线使用程序的具体规定，没有采用“港口岸线使用权”这一概念，即没有认为岸线具有物权属性，因此不宜对岸线使用期限作出规定。但较长时限的使用期对于促进港口持续、稳定发展意义重大，因此办法对岸线使用许可的期限作出了规定。2、本条采用的“许可有效期”是根据行政许可法第五十条：“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请”。3、关于50年的确定。岸线可参照土地（使用期限不超过70年）、海洋（使用期限不超过50年）的规定，并且码头设施的使用期限通常不超过50年。对于临时使用应按实际申请要求作出许可即可。第十八条 批准使用港口岸线或者取得港口岸线使用证后，如因企业更名或者控股权转移导致岸线实际使用人发生改变，或者改变批准的岸线用途，应当按照本办法规定的程序报原批准机关审批。【释义】本条是关于岸线使用变更的规定。1、此条规定意在防止岸线使用权私自转让。企业更名导致原行政许可对象变化，应予办理变更，为严格管理仍应采取统一的批准程序，不宜采用备案等简化程序。2、关于“实际使用人”情况的认定可以参考公司法（第217条“实际控制人”）规定和上市公司收购管理办法（第六十一条“实际控制”）等原则进行认定。3、港口岸线批准时，包括了岸线的用途，如用途发生改变应当重新办理岸线使用。第十九条 有下列情形之一的，港口行政管理部门应当依法办理港口岸线使用证的注销手续：（一）有效期届满未延期的；（二）项目法人依法终止，不再使用港口岸线的；（三）因港口规划调整，建设项目所使用的岸线不再作为港口岸线的。【释义】本条是对岸线使用证注销的规定。1、关于由谁提出岸线注销，可由负责港口日常管理的港口所在地港口管理部门上报，原批准机关受理，并采用一般行政程序。或由审批机关根据实际情况，直接作出注销决定。2、岸线注销的条件分为时间终止、项目终结、功能调整三个原因。近年来一些港口企业未通过港口规划调整，擅自将部分码头设施退出港口功能，进行城市化改造。第二十条 港口岸线使用审批机关及其工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由有关行政主管部门予以行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。【释义】本条是行政机关工作人员法律责任条款。行政许可法第七十三规定“行政机关工作人员办理行政许可、实施监督检查，索取或者收受他人财物或者谋取其他利益，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。” 第二十一条 港口岸线使用申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请岸线使用许可的，不予受理或者不予许可。港口岸线使用申请人以欺骗、贿赂等不正当手段取得港口岸线使用许可的，应当予以撤销。【释义】本条是申请人法律责任条款。1、申请人应确保申请材料的真实性，隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请岸线使用许可的，不予受理或者不予许可。此条同时促进诚信制度建设。2、根据行政许可法第六十九条“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销”。 第二十二条 未按本办法规定取得使用港口岸线的批准，擅自使用岸线的，由县级以上地方人民政府或者港口行政管理部门依照港口法第四十五条的规定予以处罚。【释义】本条是处罚规定。港口法第四十五条规定，有下述行为的：由县级以上地方人民政府或者港口行政管理部门责令限期改正；逾期不改正的，由作出限期改正决定的机关申请人民法院强制拆除违法建设的设施；可以处五万元以下罚款：（一）违反港口规划建设港口、码头或者其他港口设施的；（二）未经依法批准，建设港口设施使用港口岸线的。建设项目的审批部门对违反港口规划的建设项目予以批准的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。今后应加大对责任人员的处罚力度。第二十三条 本办法自2012年7月1日起施行。第三部分 问题解答Q1: 港口岸线使用许可与建设项目核准什么关系？A:港口岸线使用许可与建设项目审批、核准有所区别。根据我国现行的投资体制规定，建设项目的核准、备案均在发展改革部门。但由于岸线使用特别是深水岸线使用均经征求省级发展改革部门，并由国家发展改革委与交通运输部共同审批。已建议发展改革部门将其作为相关项目核准、许可的前置条件，并在今后的工作中逐步体现和落实。Q2:为何不规定港口岸线有偿使用的内容？A:本办法是港口岸线使用的程序规定，岸线有偿使用已涉及对于物权的相关规定，而物权法规定，物权只能通过法律设定。因此，“岸线有偿使用”在现有立法条件下，难以通过部门规章解决。我部鼓励通过地方立法，进一步提高岸线使用效率。Q3:港口岸线使用证可否作为港口设施的产权证明？A:岸线使用证是作为港口岸线使用情况的证明文书，不作为物权证明。港口法另有规定“港口设施的所有权，依照有关法律规定确定”。Q4：交通运输部直属单位建设公务码头等项目，是否需要另行办理岸线许可？A：由于港口规划建设实行属地管理，交通运输部直属单位港口建设项目仍需要办理相关手续。考虑到部直属单位所建项目目前审批权限在交通运输部（不经过发展改革系统），且多为支持系统公务码头，大多使用港口非深水岸线，因此，项目建设单位应在申报项目前在向港口所在地港口行政管理部门提