GATT／WTO体制中特殊和差别待遇的历史考察(一).docx

精品文档GATTWTO体制中特殊和差别待遇的历史考察(一)内容提要如何在GATTWTO体制内保证对发展中国家的特殊和差别待遇，是关系到发展中国家能否顺利融入多边贸易体制的一个核心问题，也是目前新一轮多哈谈判中的焦点问题。作者勾勒出自1947年GATT成立至今对发展中国家的特殊和差别待遇在多边贸易体制中的规则演变、规则演变背后的各种政治、经济因素变迁以及对发展中国家在新一轮多哈谈判中的潜在影响，意在揭示GATTWTO体制对发展中国家特殊和差别待遇这一基本原则的演进历程及其深层原因。关键词特殊和差别待遇，发展中国家，WTO根据国际贸易自由化理论，国内市场的开放以及积极参与国际经济交换有利于发挥不同国家的比较优势，从长远看将提高一个国家的经济效率和经济福利。但是，由于在经济发展方面的相对弱势，发展中国家在参与世界贸易体系时会面临一些固有的不利因素。研究表明，发展中国家在工业、服务业、农业等部门过快大幅度自由化会打乱地方产业和生产机构的正常秩序，进而对数百万人的工作和生活造成威胁。因此，世界贸易体系给予发展中国家特殊和差别待遇，其目的在于缓解发展中国家融入多边贸易体制的过程中可能遇到的风险，保证发展中国家充分的国内政策空间以适应自身发展的需要。故此，对发展中国家的特殊和差别待遇是确保发展中国家顺利融入多边贸易体制的一个核心问题。在新一轮多哈谈判中，如何实现对发展中国家的特殊和差别待遇成为各成员方关注的焦点。面对广大发展中国家对目前关税与贸易总协定(GATT)世界贸易组织(WTO)体制中特殊和差别待遇条款有效性的质疑，2001年多哈部长宣言矢言要审查WTO协议中所有的相关条款，通过新一轮谈判“使其更加明确、有效和可操作”，并对谈判的目的和方向给予了明确的授权。有的学者指出，对发展中国家的特殊和差别待遇问题是判断整个世界贸易组织体制是否公平的标志性问题，决定着多边贸易体制发展的走向，对发展中国家意义十分重大。从1947年GATT成立至今，多边贸易体制对发展中国家的特殊和差别待遇的内容、发展中国家自身的贸易政策乃至多边贸易体系本身的组织结构都发生了重大的变化。在此宏观背景下，本文旨在采用历史分析的方法详尽勾勒出自1947年GATT成立至今对发展中国家特殊和差别待遇在多边贸易体制中的规则演变，分析演变背后的政治、经济和法律因素以及对发展中国家的潜在影响。无疑，这一努力有着总结过去、更好地为新一轮多哈回合谈判服务的重大现实意义。二乌拉圭回合前的发展历程(一)初步发展阶段(1947-1963年)GATT在1947年成立初期的23个缔约方中，共有11个发展中国家，但是在1947年通过的1947年关税与贸易总协定(简称GATT1947)中，最初并没有针对发展中国家的特殊规定。协定的基本原则是权利和义务应该统一适用于所有的缔约方。因此，在19481954年期间，发展中国家和发达国家一起同等地参加关税谈判和GATT的其他活动，并不享有任何特殊的权利。这一情况并不意外，因为早期的GATT是发达国家的“富人俱乐部”，发展中国家在GATT中的力量很小；同时，最初GATT的定位仅仅是为了削减国际贸易壁垒，而没有考虑发展中国家的发展要求。但是，随着越来越多的发展中国家进入多边贸易体系，它们逐步认识到了自己在参与多边贸易体系中的特别需求，要求GATT协定对发展中国家的特殊问题做出回应。究其深层原因，两个背景因素值得注意：第一，随着民族解放运动的蓬勃兴起，一大批民族国家打破了殖民枷锁相继独立。但是，由于历史的原因，这些独立国家的经济水平落后，在很大程度上受到西方资本主义国家的控制。随着这些国家加入了GATT，它们谋求通过贸易措施保护国内具有潜在竞争优势产业的发展，以免在这些产业成长起来之前就被激烈的市场竞争挤垮，维护自身的经济主权。第二，随着越来越多的发展中国家成为GATT成员方，发展经济学也随之兴起。经济学研究发现发展中国家在国际贸易交换中存在特别的脆弱性。发展中国家认为，只有逐步的工业化才能实现收入和产量的持续增长，但是由于国际分工的主导模式，自由贸易政策并不能促进工业化和发展。这是因为发展中国家的出口产品主要是原材料和初级产品，而这类产品在出口市场上的基本特点是价格低迷、频繁的价格波动以及需求的弹性较低；而同时发展中国家的国民经济在很大程度上依赖于进口，尤其是投资和工业化所需要的资本和中间品。不仅如此，发展中国家认为伴随着自由贸易政策而来的先进的外国技术和大量的外资涌入将会遏止本国内幼稚工业的发展，而国民经济持续依赖于出口原材料和初级产品则会导致出口收入的价格波动和贸易条件的持续恶化。面对广大发展中国家的呼吁，GATT做出了一系列的回应。在19541955年GATT的审查会议上，缔约方修改了第18条，旨在给予发展中国家在履行GATT下某些义务的时候享受一定的灵活性，以培养和保护其国内产业。第18条规定只有发展中国家缔约方才能援引修订后第18条的A，B，C部分。A部分允许符合条件的发展中国家修改或者撤回预定的关税减让表，以促进某一特定产业的建立；B部分允许发展中国家在遇到货币储备不足以支持长期发展战略的时候采用对进口产品进行数量限制的方法对付收支平衡困难；C部分则允许发展中国家在一定条件下使用任何不符合GATT的措施以促进特定产业的发展。(二)肯尼迪回合以及其后(1964-1972年)在肯尼迪回合前后，发展中国家提出在此之前的特殊和差别待遇措施仅仅保证了发展中国家避免国内幼稚产业遭受国外产业的冲击，但是没有解决发展中国家的出口产品在进入发达国家市场中遇到的种种困难；认为只有将促进发展中国家国内生产的内部措施与确保生产出来的产品顺利进入主要贸易国家市场的外部措施结合起来，才能真正保证发展中国家在多边贸易体制中的利益。基于发展中国家的这种呼吁，特殊和差别待遇在GATT框架内继续发展。根据1963年部长会议的决定，GATT法律和组织框架委员会起草了“贸易和发展”一章，作为GATT1947的第4章，并于1965年通过。该章包括第36-38条3个新条文。第36条承认缔约方应该对发展中国家目前或潜在具有特殊出口利益的初级产品、加工产品或制成品，最大可能地扩大以优惠条件进入市场的机会。第8款则明确地承认了谈判中的非互惠原则。对本款的解释中，认为“不期望获得互惠”的措辞的含义是指“依照本条所列目标，不应期望欠发达缔约方在贸易谈判过程中，做出不符合它们各自发展、财政和贸易需要的贡献，同时考虑以往贸易发展的情况”。根据这一规定，1971年GATT授权允许发达国家给予发展中国家普惠制待遇。但最初期限为10年，直到东京回合GATT才给予了普惠制以永久的豁免。第37条则要求发达国家尽最大可能保证发展中国家的贸易利益，包括对削减和取消欠发达缔约方目前或潜在具有特殊出口利益产品的壁垒给予最优先考虑，例如对欠发达缔约方目前或潜在具有特殊出口利益的产品避免采用关税或非关税进口壁垒，或者增加关税或非关税进口壁垒的影响范围。第38条要求缔约方采取包括通过国际安排在内的行动，对欠发达缔约方具有特殊利益的初级产品提供改善的和可接受的进入世界市场的条件。“贸易和发展”一章通过后，缔约方决定建立贸易和发展委员会来监督该章的执行。该章的通过对于发展中国家具有重要的意义。首先，它意味着GATT各缔约方明确承认贸易和发展之间存在着密不可分的关系，并且国际贸易体制应该对发展中国家的发展问题做出回应，这与GATT初期的理念相比有了变化。其次，它承认国际贸易规则在某些方面(例如市场准入)应该给予发展中国家某些优惠待遇，并且进一步明确了发展中国家融入多边贸易体制中的非互惠原则。非互惠原则把发展中国家“搭便车”合法化了：由于GATT的最惠国的规则，发展中国家可以享受其他成员方通过贸易谈判达成的减让承诺而自身却并不需要做出互惠减让。但是，“贸易和发展”一章的通过并没有对肯尼迪回合造成很大影响。这主要是因为“贸易和发展”一章内的条款是鼓励性、目标性的，并没有要求发达国家承担具体的义务。(三)东京回合以及其后(19731985年)东京回合是由1973年东京宣言正式启动并于1979年结束的关贸总协定谈判。宣言声称谈判旨在为发展中国家的国际贸易谋求更多利益。贸易部长们也承认了对发展中国家适用不同的措施，在适当的谈判领域为发展中国家提供特殊和优惠待遇的重要性。对于发展中国家而言，东京回合的最重要成果在于各缔约方于1979年11月28日通过的差别和更优惠待遇，互惠和发展中国家的更多参与决定，又称为“授权条款”。该决定授权缔约方可以违背GATT第1条最惠国待遇的诸项规定，给予发展中国家差别和更为优惠的待遇，而不将这种待遇给予其他缔约方。这些差别和优惠待遇的范围包括：(1)发达的缔约国(方)根据普惠制给予来自发展中国家产品的优惠关税待遇，授权条款把普惠制以及发展中国家之间给予贸易优惠的10年豁免期转变为永久性豁免；(2)非关税措施；(3)发展中国家之间的区域性和全球性协定中给予关税和非关税优惠措施；(4)普惠制给予最不发达国家更多的优惠。授权条款的意义在于把特殊和差别待遇置于GATT法律体制中的核心地位，在法律上永久确认了发展中国家和发达国家之间贸易关系应遵循非互惠原则。综合了优惠市场准入、非互惠和履行规则和承诺的灵活性的主要规定，授权条款是对1954年以来多边贸易体制处理发展中国家关切所做出努力的一个总结，但并没有扩展特殊和差别待遇的范围和程度。从另外一个方面看，授权条款中也包含了“毕业原则”，当发展中国家有能力履行义务和承诺的时候，发达国家可以逐步停止非互惠的优惠市场准入待遇。三乌拉圭回合的发展(一)乌拉圭回合中的特殊和差别待遇条款在乌拉圭回合(1986-1995年)中，发展中国家进一步融入多边贸易体制，共有76个发展中国家参与了多边谈判。WTO协议中仍然包含了大量对发展中国家特殊和差别待遇的条款。这些条款大多是从GATT1947和其他一些决议、宣言等并入过来的，但是也增加了一些新的内容。根据WTO秘书处的报告，WTO中的特殊和差别待遇条款可以分为6类：其一，旨在增加发展中国家贸易机会的条款。例如GATT1994第37条要求发达国家尽最大可能保证发展中国家的贸易利益，包括对削减和取消欠发达缔约方目前或潜在具有特殊出口利益产品的壁垒给予最优先考虑。其二，要求发达国家保护发展中国家利益的条款。例如技术贸易壁垒协议第12条第3款规定，各成员在制定和实施技术法规、标准和一致评定程序时应考虑到发展中国家成员的特殊发展、金融和贸易需要，以确保这些技术法规、标准和一致评定程序不会对发展中国家成员的出口产生不必要的影响。其三，允许发展中国家在执行多边贸易规则和纪律时享受一定灵活性的条款。例如在农业协议中，发展中国家可以削减较少的关税和补贴，维持一般性的投资补贴和给予低收入或资源贫乏农民的农业投入补贴。其四，给予发展中国家更长的转型期条款。除了反倾销协议和装运前检验协议外，其他几乎所有的协议都为发展中国家提供了更长的履行期限。例如反补贴协议要求发展中成员方在8年内逐步取消出口补贴，而发达国