国投项目审计.doc

精品文档国投项目：究竟谁在“玩水”政府投资工程审计问题透视2009-5-25工程审计作为确保工程质量、控制工程进度、降低工程成本、提高投资效益的重要手段和方式，对有效确保工程建设的资金安全起着重要作用。但令人忧虑的是，现实生活中，由于一些具体从事工程审计的人员不尽职守、招标机构循私舞弊、投标单位弄虚作假、施工单位不讲诚信、贿赂经营兴风作浪，不少工程项目应当遵循的原则、规范和制度办法被人为弱化、淡化和虚化，以致造成有的工程项目特别是其中的一些国家投资项目(又称政府投资项目)资金被人为侵占或虚增。在此，仅以审计机关近年来在有关工程项目审计中发现的问题为例，便可见其中的一些“猫腻”。人们为何看好国投项目一些多年从事国家投资项目审计的资深人士告诉笔者，这类项目之所以会成为建筑业看好的市场，其原因相对而言主要有六个方面。一是国家投资项目都是有计划的，前期可行性论证充分，具体工程看得见摸得着，没有“皮包工程”等坑人的“陷阱”；二是这类工程项目资金来源相对比较可靠，工程保证金缴存和工程款拖欠风险相对小一些；三是这类工程项目招投标程序的竞争条件、合同条款、计价取费相对比较公正、合理；四是这类工程项目水文地质资料详实、设计图纸完备、推进计划合理；五是这类工程项目通常任务规模大、资质等级要求高、施工队伍选择严、社会各界影响大，受政府重视的程度较高；六是这类工程项目大多能锻练队伍、创造效益和展示企业在市场竞争中的形象，没有企业会主动放弃这块诱人的“蛋糕”。也许正是基于上述种种“好处”的存在，在有些监管力度欠缺的地区，这些项目才会被一些视为非法获利的“摇钱树”，以致于近年来一些领导干部会不断地重蹈“工程上马、自己倒下”和“前腐后继”的“败廉”覆辙。工程概算，高报冒估为哪般工程概算作为国家投资项目所需费用的框架预测，是政府及其有关主管部门进行投资决策的重要依据。可令人费解的是，近年来，国家审计机关和一些地方审计部门在对有关国家投资项目进行审计时发现，个别地方政府和部门单位为谋取小集团利益，不仅在具体工程中有责不尽，而且竟然运用捏造虚假项目，编造图纸招标、施工、验收、结算等手段从中骗套财政资金。比如，据国家审计署近年来的“审计工作报告”披露：国家某部委原信息研究所曾以建设一小楼改造附属工程为名编造虚假项目预算，并与某工程处签订虚假工程合同，将135万元预算资金拨付该工程处，然后分批收回，主要用于发放职工补贴。2007年，仍有53个中央部门存在问题资金293亿余元。尤其令人称奇的是，个别无中生有的虚假工程竟被评为优良工程。诸如此类的高报冒领和虚假捏造为何会频频得手？业内人士分析认为，其原因主要有三：一是利益驱使。如主管部门想从中截留资金为部门谋利；招标单位想通过肢解工程从中渔利；概算审计人员为捞取好处或为了到决算审计时从审减额中分得利益而放弃把关。二是权力使然。由于受一些位高权重领导干部不洁身自好的影响，部分经办人员在人情条子、关系电话、官官相护的作用下，显得无能为力或者明知故犯。三是社会影响。如分配不公形成的贫富差距，诱发了一些国家工作人员“堤内不足堤外补”的想法。签证验收，各捞所需咋回事国家投资项目关系国计民生，工程变更牵涉资金，签证尤需谨慎，这应该是个简单道理。但从一些具体项目的审监过程诸如建筑工程施工过程中的合同条款执行、补充协议签订、设计变更审批、隐蔽工程计量、工程竣工计量、代表监理签证、工程竣工验收等项目终结费用结算依据的形成看，事实并非全然。其程序并不正规、手续并不完备、过程并不“干净”。 据国家审计署披露：某特派办在审计一跨海铁路项目时发现，项目建设单位在材料采购时不进行招投标，安排下属物资公司作为供应单位，材料采购以概算价而非实际采购价计入建设成本，由下属公司取得概算价格与实际价格之间的利差，通过建设单位串通设计单位调高材料概算单价，致使国家资金近2000万元被非法套取。某市审计局在对一工程进行跟踪审计时发现，施工队竟然把工程验收所用的钢尺2米处改为起点，将钢尺16米到20米之间的部分截去，在测量高程时用力把尺子往下插，由此把实有挖淤泥量以及工程量分别扩大了3.19和2.45倍。施工单位如此挖空心思虚增工程量的行为，为何会顺利通过业主和监理的认可？知情人士直言相告，这实际上都事出有因：有的是业主单位经验不足、监理人员多头应付而无法尽责把关；有的是施工单位系转包分包，建设资金经层层“剥皮”后不得不在增量省钱上乱动手脚；有的是计划经济遗留的机关办事业或企业单位、实体现象尚未彻底根除，企业和实体与原来挂靠的机关明脱暗不脱。对策思考，没有理由不重视我国的工程审计已走过25年的改革发展历程。25年来，工程审计已经初步走上一条适合我国国情的特色审计之路。但究竟怎样才能切实当好国家投资项目的“经济卫士”，进而为国家科学发展、和谐发展和全面实现小康社会作出应有的贡献呢？笔者认为，一是要按照科学发展、和谐发展的要求，坚持以人为本，着力解决好审计人员的数量和质量，为从工程立项概算入手把好项目投资源头关创造条件。二是要按照党风廉政建设的总体部署和要求，坚持联动互动，着力解决好审计工作的合力和效率，为综合治理违规操作等腐败行为搭建平台。三是要按照进一步解放思想的要求，坚持学习借鉴，着力解决好体制机制和工作方法的创新，为与时俱进地搞好国家投资项目的真实合法和效益审计提供保证。也唯有如此，审计工作的地位和作用才能巩固发展，项目投资才会减少“跑冒漏滴”，诸如立项弄虚作假、投资高估冒算、监理不尽职守、签证不负责任、结算胡编乱造、审计唯利是图等致使国有资产流失的“玩水”现象才会得到有效遏制。双方未签字的工程审价报告有效吗？ 2010-3-2 耿爽 问：我公司是一家房地产开发企业，所开发的广州某房地产项目现已竣工，目前正处于工程竣工结算阶段。我们委托了一家社会审价机构对工程造价进行审价，审价单位出具的初审报告表明，我公司支付的工程进度款已超过了工程总造价。为了拖延与我公司进行工程竣工决算的时间，施工单位一直不肯在审价初审报告上签字。请问审价单位能否出具审价报告，以及出具的审价报告在法律上的效力，而且一旦涉及诉讼，法院是否会重新进行司法审价？ 答：在建筑工程竣工之前，实践中常见做法是业主累计支付的工程进度款以及其他相关建筑工程款项的总和，一般不会超过业主应当支付的工程总价款，因为大部分情况下会出现工程量增加的情形，所以您提出的问题在建筑市场中不大常见，但也有可能由于工程预算、合同约定等等原因导致超付了工程款。广州市有关建设行政主管部门对于建设工程竣工审价的程序、时效，以及参与审价的各方对于审价拖延的责任和归责原则有明确规定。而且建设部颁布的建设工程承包合同范本对于审价、结算的程序和时间也有所规定，并允许承发包双方在签定合同的时候自行协商约定有关条款。据此，在建筑工程竣工后，建设单位、业主以及审价部门应当及时对工程进行审价，任何一方拖延审价时间应当承担相应的法律责任。审价单位在作出初审报告后，会召集业主和建筑单位对审价报告进行确认，确认的原则是“统一多少，执行多少”。如任何一方对初审报告存在异议，可提出修改意见或要求复审，或者双方协商解决，对双方无法协商解决的问题可提交有关行政部门进行处理。审价单位会对召集双方开会的内容做出会议纪要，不管当事人对审价结论是否同意，均在会议纪要作相应记载。如果其中一方拒不对审计工作提供任何配合，如既不对审价报告提出具体意见，又拒绝在审价报告上签字，审价单位会根据多次的会商纪要作出审计报告。该审价报告的效力，要视双方承包合同的具体规定而定，并非全都有效或者全都无效。 在审判实践中，法院根据民事诉讼法有关证据的规定，如果当事人对审价报告存在不同意见，法院可以采取调解的原则，双方协商解决，如果协商无法解决，由双方共同指定一家审价单位进行审价，不能共同指定的，由法院指定一家审价单位进行司法审价。如果业主向法院讲明审价报告中哪些是双方已经同意的部分，哪些是存在争议的部分，哪些是由于对方当事人的原因导致的审价延误，法院可在社会审价报告的基础上进行复审、补充审价等。反之，如果业主不能证明审价拖延的责任、或者不能证明有关审价合法有据的证据，法院一般会进行司法审价，来确定工程相关款项的数额，并以此数额作为双方工程结算的依据。问题探讨-结算失真能否推翻重来？ 2010-4-8李文华结算完成后，未能如约取得工程款的原因除了资金压力或故意拖欠外，有一种原因是当事人对于结算提出了事后异议。如发包人会认为工程量被错误多计，套用定额错误，一些签证单水分过大未被发现。相应的，在承包人一方看来工程量被错误少计，一些重要签证遗漏计算，甚至加减错误等等情形。笔者在此将所有诸如不当签证、工程量计算误差、套用定额错误、适用材料价格错误、简单的加减乘除的错误等等原因所致的结算与已完工程事实不符或与合同约定不符的结算统称为结算失真，在结算失真的情形下，虽然结算完成但施工方仍然可能拿不到钱，这种情况下，一方起诉并要求重新结算的，能否得到法律的支持，这是一个常有可能发生的问题。 对这一问题，有一种观点认为，既然结算已经完成，除非结算存在重大误解，结果显失公平，一方被欺诈、胁迫、乘人之危等情形导致一方违背了真实意愿等情形，该方可以请求法院撤销结算外，否则结算生效，不能推翻重来。这种观点相当普遍流行，但是笔者认为这一观点值得商榷。 上一观点所以普遍，其理由之一是结算应被视为合同行为，合同一经生效，不能擅自变更，所以除非一方按照合同法规定行使撤销权外，结算就不能推翻重来。理由之二是采取固定总价的施工合同中，由于投标人投标时核对工程量错误导致的价款偏低，不能打开重新据实计算，漏报就算漏报了，所以结算即便失真，也不应重来。理由之三是最高院关于建设工程施工合同纠纷适用法律问题的司法解释通过第二十二、二十三条传达了法院审判应尽量减少避免造价司法鉴定的精神，所以推翻原结算的行为不应被允许。我们来逐一分析这三个理由。 关于第一个理由，结算能否视为合同行为呢？笔者认为答案是否定的，所谓合同是各方意思表示一致的合意，如一方同意以多少价格卖出，一方同意以多少价格买进，就构成一个买卖合同。然而结算是承发包双方根据工程合同约定对工程款项(预付款、进度款、竣工价款)的对账行为，结算的本质在于根据既有合同约定，施工方完成了施工义务后对于应计取多少报酬的对账，本质系对账行为而非合同行为，对账与合同的关键区别在于合同是各方有相互交会的意思表示，而对账没有意思表示，只是核对账目。 举一个例子，A公司向B公司分批供应某种商品，年终结算时，双方财务人员对账得出总计供应商品数量为X，单价为Y，得出总货款计为XY的结论，并盖章，那么，这一对账行为属于合同行为吗？显然不是的，如果事后查明对账错误，数量并非X，单价并非Y，那么总货款应当调整吗？笔者认为显然是可以且应当调整的，不调整反而违反了买卖合同的计价约定，除非双方对账时书面记载：本次对账如与实际数量单价不符，其结果均予认可，这样的条款使得对账行为具有对原合同计价条款进行变更的性质，而非单纯的结算。 关于第二个理由，固定总价合同结算时投标人发现漏报的不能打开重算，那是固定总价合同的应有之义，投标时漏报工程量是投标失误行为，不是结算失真，对于投标失误的结果当事人只要签订固定总价合同就意味着接受投标风险，当然不能打开重算，因此对固定总价合同不打开重算与结算失真推翻重算实际上是两回事情。 关于第三个理由，司法解释确实传达了法院审判工程案件应尽量减少避免造价鉴定的精神，然而司法解释第二十二条指的是固定价款合同不能重新鉴定，第二十三条指的是无争议的部分不予鉴定，均不是排除对于非固定价合同且有争议部分的造价进行鉴定，避免鉴定的精神不是不要鉴定、知错不改，所以，以司法解释强调减少鉴定的精神来作为理由也是没有依据的。 综上，笔者认为，将结算行为视为一种合同行为是没有依据的，结算的本质在于依据合同进行的对账行为，一旦出现与已完工程事实不符或与合同约定不符的失真结算，除非结算时当事人明确表达如有错误当事人也予认可，否则，结算完成不能视为当事人对于结算予以无条件接受，当事人具有对于失真结算享有主张更正的权利。审计机关的审计意见不能作为确定工程款的直接依据2010-3-24工程款的确是一个敏感而复杂的问题，对此及相关问题的认识，在目前的实践中还存在不少争议。中国人民大学法学院副院长、著名民法专家王利明在评析个案的同时，对这个问题的许多环节、许多方面提出了许多非常值得关注的观点。我们认为，应该引起有关部门和建设各方的高度重视。 二百万还是一百五十万？ 1999年11月初，该市审计局作出的审计结论是：该市兴隆大酒店装修工程没有发现违反财经纪律的问题，但工程款按市价计算过高。据此，被告（即酒店）提出应当根据审计机关的意见降低工程款50万元。 客观地讲，被告应当按照双方最终签订的价款协议书规定，向原告支付200万元工程款，其提出的应当根据审计意见来确定工程款的观点不能成立的。 由于被告兴隆大酒店是国有，因此审计机关按照审计法的规定对其进行审计是合法的，被告也应当接受审计机关的监督。问题在于，审计机关主要应当审计什么？其审计的意见是否可以作为定案的依据？ 根据我国审计法，审计监督主要是对国有资产是否造成损失，国家机关和国有企事业单位是否违反了财经纪律等问题进行监督。对于违反财政收支规定的行为，审计机