加强行政服务中心建设-推进行政管理体制改革.docx

精品加强行政服务中心建设推进行政管理体制改革 邹源，陈韬，范首江 （南昌市行政服务中心管委会， 江西 南昌 330009）摘要：推进行政管理体制改革是提高对外开放水平、完善社会主义市场经济体制、贯彻落实科学发展观的必然要求和关键环节。改革行政管理体制的关键是创新运行机制和管理方式，加快政府职能转变，推进政府转型，建设与市场经济相适应、人民群众满意的行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的服务型政府。加强行政服务中心建设是改革行政管理体制、优化政务环境、打造服务型政府的重要举措和有效载体，是一项开创性的工作。关键词：行政管理体制；行政服务中心；服务型政府；改革；创新；优化当前，经济全球化进程加快，国际经济联系更加密切，竞争更加激烈。哪里政府管理规范，投资成本低，办事效率高，服务环境好，哪里就能吸引更多的资金、技术和人才，实现大的发展。对外开放带来的挑战，首当其冲的是对政府管理规则和管理能力的挑战。推进行政管理体制改革是提高对外开放水平、完善社会主义市场经济体制、贯彻落实科学发展观的必然要求和关键环节。按照党的十六大关于行政管理体制改革的部署，改革行政管理体制的关键是创新运行机制和管理方式，加快政府职能转变，推进政府转型，建设与市场经济相适应、人民群众满意的行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的服务型政府。加强行政服务中心建设是改革行政管理体制、优化政务环境、打造服务型政府的重要举措和有效载体，是一项开创性的工作。本文对加强行政服务中心建设的重要作用和现实意义，推动行政服务中心建设和发展的对策措施进行探讨。 一、我国行政管理体制改革的背景、现状和发展趋势 改革开放以来，我国行政管理体制改革已走过了 20 多年的历程。从内容上看，主要是优化组织结构、调整政府职能和改进管理方式，涉及到政府职能转变、机构改革、权力下放、中央与地方关系调整、法制建设以及运行机制、管理方式、干部人事制度改革等等。从过程上看，改革是一个不断推进的过程，需要按任务分阶段进行，从 1982 年至今，已有 5 次国务院机构改革，分别标志着我国行政管理体制改革的重要阶段。在改革过程中，我国还在行政审批制度改革、政务公开、廉政建设、扩大民主参与等方面采取了一系列改革措施，推进政府管理方式转变，加强政府自身建设。1 20 多年来，尽管我国行政管理体制改革取得了较大的成绩，但现行的行政管理体制同经济社会发展不断推进的新形势还存在着诸多不适应的方面：一是组织结构上存在着机构设置不合理、行政层次偏多、职责交叉重复等问题，解决起来困难重重；二是政府管理方式上还存在着决策民主化程度不够、透明度不高、随意性较大、责任机制不健全等问题，存在着办事程序规则繁琐、依法行政水平不高、绩效考核标准不科学、行政成本居高不下等问题；三是政府职能转变还不到位，存在着越位、错位和缺位问题。例如，政企不分，政事不分,政社不分的情况十分普遍，一些地方政府热衷于经济项目投资和国内生产毛额增长速度，而忽视社会管理和公共服务。解决好这些问题，是当前改革面临的艰巨任务。 1992年，党的十四大强调，必须按照民主化、法制化紧密结合的要求，积极推进政治体制改革，突出问题是进行行政管理体制改革和机构改革。要按照政企分开和精简、统一、效能的原则，切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。1997年，党的十五大重申，要按照社会主义市场经济的要求，根据精简、统一、效能的原则进行机构改革，转变政府职能，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，提高为人民服务的水平。2002年，党的十六大指出，要完善政府职能，减少和规范行政审批，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务、加强市场监管和创造良好发展环境上来。党的十六届五中全会明确提出，各级政府要着力推进行政管理体制改革，加强社会管理和公共服务职能，深化政府机构改革，理顺职责分工，提高行政效率，降低行政成本，加快形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。 当前，推进行政管理体制改革，重点是要改进行政管理方式，加快转变政府职能，而政府职能转变的根本方向和发展趋势是建立服务型政府。要以转变政府职能为重点，继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，减少和规范行政审批，进一步转变工作方式，改进工作作风，提高工作效率，把政府职能切实转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，全面建设服务型政府。2 二、全国行政服务中心建设和发展历程 近几年来，随着市场经济的快速增长和建设服务型政府的需要，解决过多过滥的行政审批项目导致的低效率、高成本、权力寻租和腐败现象成为深化改革的重点，党中央、国务院明确提出要加快行政审批制度改革，减少和规范行政审批，提高行政服务效能和服务水平。在各级党委政府进行的积极探索中，建立集中办公、联合审批的行政服务中心这种形式从诸多尝试中脱颖而出。 全国行政服务中心的建设发展历程可以概括为首家开创，全国效仿，遍地开花，成效显著。1998年 9 月，浙江省金华市首开先河，设立市政府集中办事大厅，将全市 43 个行政事业和有关服务单位集中于大厅，设立了39个服务窗口，改过去分散办公为集中办公，实行联合办公、公开办事、统一审批、定点收费，这个看似简单的举措却成倍地提高了行政效率，极大地方便了办事客商和群众。3此后，在学习借鉴浙江金华经验的基础上，绍兴、南昌、温州、南宁、大连、长沙、顺德等地陆续成立了便民服务中心、审批办证中心、行政审批服务中心、行政审批办证大厅、行政服务中心、政务服务中心、政务中心等名称不同的集中审批办证场所，积极探索集中办公、联合审批、提高行政效率的有效途径。2003年8月，行政许可法正式颁布以后，全国各地行政服务中心建设出现高潮。北京怀柔区、沈阳市、哈尔滨市、上海青浦区、武汉市、杭州市、成都市、深圳市、广东湛江市等都纷纷成立行政服务中心，吉林、安徽、四川、天津、西藏自治区还建立了省级政务服务中心。目前，全国绝大部分市、县（区）都设立了不同名称的以集中限时、联合审批为核心内容的行政服务中心，金华之火已经燎原。 三、加强行政服务中心建设的重要作用和现实意义。 行政服务中心是将与群众密切相关、具有行政许可职能和公共服务职能的各部门集中起来为民办事的新型办公场所，是面向社会、面向企业、面向公众，体现政府管理和服务水准的重要载体。全国各地行政服务中心的不断建立、运作和发展，在推进服务型政府建设方面进行了积极有益的探索，发挥了五个方面的重要作用： 一是提高了行政效能。行政服务中心创新了行政审批运行机制，实行了窗口首席代表制、行政委托制；对涉及 2 个以上部门的审批事项变串联审批为并联审批；对简单审批事项实行一审一核制，通过简化程序、压缩时限，明显提高了行政效率。 二是提高了服务水平。行政服务中心创新服务机制，优化服务环境，实行窗口式办公、柜台式服务，推行首问责任制、一次性告知制、服务承诺制，提倡微笑服务，制定服务质量标准，通过一站式服务平台，为企业和群众提供开放、便捷的公共服务，树立了良好的政府形象； 三是规范了政府行为。行政服务中心全面贯彻行政许可法的要求，按章办事，规范行政许可的申请、受理、办理、收费等工作流程，避免随意性，尽可能缩小自由裁量的空间，促进公平办事，推进了依法行政； 四是加强了监督管理。行政服务中心公开办事程序、办理期限、收费依据、收费标准和投诉监督电话，一门受理、联合审批、规范程序、阳光操作、限时办结的集中办理模式，加强了社会监督与公众监督，使滥用公权和公权私用的机会大大减少； 五是转化了政府职能。行政服务中心坚持为民、便民、利民的宗旨和以民为本，以客为尊的服务理念，削减行政审批，优化办事流程，精简办事环节，推进政务公开，完善行政监督，通过中心建立的新型运作机制，促进了服务型政府建设。 实践证明，行政服务中心的广泛建立和不断发展，对促进政府职能转变，优化经济发展环境，构建文明和谐社会具有重要的现实意义。建设行政服务中心并不是简单的部门集中、政务搬家，而是以全新的服务型政府理念挑战审批管制型传统政府管理模式。行政服务中心变过去分散、封闭、串联的传统行政审批模式为集中、开放、并联的现代行政许可模式，它在一定程度上借鉴了商业服务方式，以集中窗口式办公、一站式办理、公开服务承诺、规范办事程序以及公众意见反馈机制等特色区别于原来的政府管理模式，使政府管理变得规范化和人性化，体现了执政为民、勤政便民的根本要求。 行政服务中心是地方政府推进行政管理体制改革的产物，是政府管理理念变革的成果，是政府管理运行机制和服务方式的创新，为完善社会主义市场经济体制、深化行政管理体制改革打开了新局面。行政服务中心必将成为深化行政理体制改革的试验场、检验台和突破口，它的不断建设和发展必将对行政管理体制改革产生深远的影响，对全面推进服务型政府建设发挥积极的作用。四、南昌和其他各城市行政服务中心建设发展数据对比及问题分析中心名称成立时间进驻部门数量进驻服务项目数量窗口工作人员大厅面积平方米2005年办件量电子政务资金投入绍兴市便民服务中心2000年9月393841503000321200南昌市行政服务中心2000年9月282079820004024130万温州市行政审批服务中心2001年5月4330020010039189500100万苏州市行政服务中心2002年1月535162005300396343大连市行政服务中心2002年6月4325426015000 128948长沙市政务服务中心2002年10月372371261200084979顺德市政务中心2003年1月536281000280004889701000万成都市政务服务中心2004年2月4438214712300155764深圳市行政服务大厅2004年5月2828820051142366061800万北京怀柔区行政服务中心2004年8月3551216710000126800天津市行政服务中心2004年11月6861550026700138700 行政服务中心是一项新生事物，有其成长、发展、壮大的过程，加强行政服务中心建设需要不断总结、创新和改进。从数据对比、调查摸底和工作实际情况来看，目前，南昌市行政服务中心的服务水平、工作效率与客商和群众的期望相比，与全国其他各城市行政服务中心相比尚有差距，主要表现在： 一是行政许可服务集中度还不够高。南昌市行政服务中心现有进驻的部门和事项、窗口工作人员数量、2005年办件数量在表中所列都是最少的。目前，南昌市仅集中了行政许可事项中的投资和建设事项，尚有大量的面向公众、法人和其他组织的许可办证及相关便民服务事项没有进驻中心，服务功能不够，影响到为公众、客商服务的效率。少数市直部门强调客观困难多，考虑方便客商少，一些该进服务中心的行政服务事项尚未集中进驻，一站式服务尚未全面实现。据考察了解，顺德市政务中心集中了53个部门和单位，进驻的各部门窗口工作人员近千名，包括海关、工商、税务等一些主要部门均成建制进驻。在政务中心大楼内，只要涉及到需政府许可或认可的事务，几乎都能受理和办理，可谓名副其实的政务超市。和顺德、深圳等地相比，南昌市行政服务中心仅是政务专卖店，大量的市民、客商申报其他事务还不能享受到政府集中办公所提供的便利服务。 二是电子政务建设有待加强。目前，国内多数大城市集中许可办证电子政务建设已经完成了信息技术的浅层次应用，许可办证网上受理和网上监控正在普及。南昌行政服务中心在电子政务开发应用方面，已落后于国内其他大中城市，而且差距还在进一步拉大。据考察了解，深圳投资1800万元、顺德投资近千万元用于政务中心电子政务建设，温州投资100余万元用于许可办证局域网改造。深圳、顺德两地政务中心的信息化系统和各进驻部门均在统一的数据平台上实现了网络互联和数据交换，为集中办理行政许可提供了非常好的技术支撑。窗口工作人员只要受理了申办事项，后方各级领导就能在计算机上对事项的办理状态进行实时监控，并在后方发出予以许可或不予许可的确认指令，全面提高了工作效能。 三是窗口规范建设有待加强。有的部门、有的县区向窗口首席代表行政委托授权还不够充分，服务中心窗口的职能还没有得到充分发挥。 四是窗口人员队伍建设有待加强。窗口服务水平、服务质量、服务形象离政府第一窗口的标准尚有差距，仍有待改进和提高。 五是服务大厅办公场所面积较小，人性化服务设施等硬件建设水平相对落后。从我们近几次到北京、天津、大连、长沙、深圳、顺德、温州等地考察学习的情况来看，南昌各县区行政服务中心的服务大厅现有场地面积普遍不足，不能满足服务人性化、窗口温馨美化、政务内容公开、客商办事舒适便利的要求。 五、加强南昌行政服务中心建设的对策与建议。 南昌市行政服务中心成立发展已5年多，现已进入全面提升功能、改善形象阶段。通过考察学习，我们注意到，各地政府对行政服务中心的建设，已由成立初期着眼于招商引资、便利客商转化到着眼于便利市民和客商、打造政务超市、建设服务型政府方面，行政服务中心建设已进入转型期，其动力主要源于以民为本，以客为尊的服务理念。总结五年多来的工作实践，借鉴兄弟省市的经验做法，我们提出以下建议供参考。一、坚持机制创新，提高行政许可服务集中度，打造一流的服务平台 树立以民为本，以客为尊的服务理念，建立顾客导向的政府服务模式，加强管理，整合资源，探索集中办理、统一办理、联合办理的有效途径，拓宽服务领域，使行政服务中心不仅成为行政许可、证照办理的重要场所，而且成为服务经济社会发展、提供综合公共服务的高效平台和便民中心。 1、坚持应进必进的原则，在对行政许可事项进行全面清理的基础上，进一步集中行政许可事项。凡保留的行政许可事项，原则上都要进驻服务中心实行集中受理和办理。因场地限制或已设立专业性服务大厅等原因不能进驻中心的，须报政府批准。根据工作实际，行政许可办件量少的部门，可联合设立综合窗口。凡经政府审定须进入服务中心办理的事项，各部门不得在中心之外另行受理。 2、坚持利企便民的原则，集中部分非行政许可事项。把方便客商、企业和广大群众办事作为工作的出发点和立足点，逐步把一些与行政许可事项相关联的非行政许可事项以及便民服务项目纳入服务中心集中受理和办理，使服务对象由单一的投资商扩大到社会公众、法人团体和其他组织，实现政务专卖店向政务超市的转变。 3、实行两个集中机制。对于行政许可事项涉及内部多个处室的行政管理部门，其行政许可职能原则上要求相对集中，设立专门承担行政许可职能的内设机构，并成建制整体进驻行政服务中心设立窗口，统一受理和办理本部门的所有行政许可事项，使行政许可的重心和实体性职权向窗口转移，真正实现一站式服务，提高行政效能。 4、集中办理年检事项，建立联合审验制。对于各部门依法实施书面审查的企业年检、年度复核和年度审验事项，要进驻行政服务中心实行集中受理和办理，并视条件逐步由串联审验改为并联审验，最大限度地方便、服务广大客商和社会公众。二、坚持制度创新，完善行政许可运作机制，创造一流的工作效率 依据行政许可法的有关规定和要求，积极创新运作机制，简化许可程序，减少许可环节，缩短办理时限，制定科学合理、便捷高效的工作流程，完善跨部门事项联合办理的长效运行机制，提高工作效率。 1、对窗口充分行政委托授权。继续坚持和完善首席代表制、行政委托制，各窗口单位要对进驻行政服务中心的办事窗口充分授权，增强窗口的实体性行政职能，使窗口既受又理，解决办事窗口存在的只挂号不看病的问题。 2、在首席代表制、行政委托制的基础上，推广和完善一审一核制。对不需专家论证、现场勘察、听证拍卖、集体研究和上报审批的一般性许可事项，由窗口人员受理审查，窗口首席代表审核批准，在行政服务中心现场办理回复。凡申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式、能当场作出决定的，由窗口当场直接办理，提高行政许可申请的现场办结率。 3、规范并联审批制。拓宽并联审批的范围，凡涉及两个及其以上部门共同办理的事项，都要逐步实施牵头部门统一受理，抄告相关部门，并联承诺办理，限时反馈结果的并联审批方式。要发挥行政服务中心集中办理的优势，优化并联审批的组织协调运作机制，努力提高并联审批的办件量。要规范并联审批的实施主体、操作程序，重点落实联审会议制度和集中会签制度，严格遵守联合审查办理时限，切实提高并联审批效率。 4、完善许可收费集中办理制。凡进驻行政服务中心的许可事项，其所涉行政事业性收费项目一律随许可事项同时进驻中心，实行集中受理和办理。行政服务中心设立票款分离的收费专窗，收费直接纳入财政专户管理。各进驻部门窗口收费系统和进驻银行、财政收费系统联网，使收费更加透明、快捷、准确。三、坚持服务创新，改进行政许可服务模式，营造一流的服务环境 树立服务至上的理念，构建中心服务文化；推行电子政务，创新服务模式；完善服务措施，优化政务环境；建立服务标准，引入质量管理，规范服务行为，为广大客商、企业和群众提供优质、便捷的行政服务。 1、加快电子政务建设，提高行政服务水平。加大投入，统筹规划，集中开发，分步建设，逐步实现市、县区两级服务中心之间、中心管理机构与窗口之间、窗口与窗口之间、窗口与本部门之间的计算机互联互通、数据共享，完善网上公告、网上咨询、网上受理、网上审批、网上办理、网上投诉和网上监管功能，加强行政许可办证的网上服务平台、网上监督平台和网上管理平台建设，构建信息网络化行政许可服务体系。 2、完善服务措施，优化政务环境。对许可办证过程中推出的首问负责制、一次性告知制、服务承诺制、限时办结制和办证无假日制度等要继续坚持和不断完善，对招商引资重大项目的行政许可事项，根据客商的申请提供绿色通道服务和全程跟踪代理服务，为地方经济社会快速发展创建良好的投资环境。 3、推广行政服务ISO9001质量管理体系认证，规范服务行为。在试点工作的基础上，进一步在行政服务中心系统深入开展ISO9001服务质量管理体系认证工作，组织培训，规范行政服务事项的受理、办理、收费、出证等各个环节的工作流程，构建窗口对外服务的标准体系，提升服务水平，努力做到服务标准化。 四、坚持管理创新，全面提高工作人员素质，锻造一流的干部队伍 加强队伍建设，实施绩效考核，强化监督管理，不断提高窗口工作人员综合素质，努力形成服务规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的集中许可办证管理体制和运行机制。 1、加强队伍建设，提高人员素质。窗口工作人员对内代表部门形象，对外代表政府形象。窗口工作人员素质的高低、对政策业务熟悉的程度将直接影响行政服务的水平和质量。各窗口单位要选派优秀中层干部到行政服务中心任窗口首席代表，选派政治素质高、业务能力强、服务态度好