高等教育拨款制度刍议.doc

.高等教育拨款制度刍议孙凯( 厦门大学教育研究院，福建 厦门 )【摘要】充足的经费资源和合理的经费结构是高校生存和发展的基本保障。高等教育拨款制度既是政府调节高等教育发展的最有力工具，同时也严重关系到整个高等教育体系的健康程度。本文在历史回顾的基础上，试图分析目前我国高等教育拨款制度存在的问题，并进一步探讨可能的改革措施。【关键词】高等教育拨款制度；教育经费；改革On Chinas Reform of Higher Education Appropriation Sun Kai(Institute of Education, Xiamen University, Xiamen Fujian)Abstract: Sufficient funding and reasonable resource allocation guarantee higher educations healthy development. As an approach of administration, higher education appropriation system has impacts on multiple aspects. Based on retrospect of Chinas higher education appropriation system evolution, this essay discusses issues the system faces and possibilities for reform.Key words: higher education appropriation education financing reform 经费是维持高等学校运行最基础的资源。教育改革、教育理念的实现都必需以充足的教育经费为前提。高等教育大众化以来，我国高等学校规模迅速扩张，一定程度上实现了超常规发展。但是，另一方面来看，规模的膨胀也带来了很多未曾预料的严重问题。其中，经费问题是困扰我国高等教育未来发展的最大瓶颈。如果不能尽快改革当前混乱、不合理的经费拨款制度，保障高校拥有充足、合理的经费来源和经费结构，我国高等教育的进一步发展和改革将举步维艰。一、我国高等教育拨款制度的发展与现状高等教育拨款制度包括体制、机制和模式三方面的内容。其中，拨款体制是指在拨款过程中是否有中介组织的参与，即拨款参与者是政府与高校的二元方式，还是加入中介组织的三元方式；拨款机制是指拨款是采用协商拨款还是直接拨款，或者是采用产出拨款的方式；拨款模式是指拨款规模采用公式测算还是经验估算1。作为事业单位体系的一部分，我国高等教育拨款制度与国家的财政管理制度是紧密相连的。高等教育拨款制度的变革一般也要以整个财政管理制度的改革为背景。（一）我国高等教育拨款机制发展1.19491979：中央统一财政和分级管理建国后，在计划经济体制的大框架下，我国建立了中央统一的财政管理体制。具体管理办法上，按照中央规定的财政系统执行分级管理的财政制度。在这个制度体系下，全国各类高等学校经费拨付按照其隶属关系实行“纵向划分”。高等教育实行“条块结合”的管理体制，各中央部委、省、自治区和直辖市分别制订自己的高等教育发展计划和经费预算，再上报中央平衡和审批。在基本经费管理框架稳定的前提下，高等教育经费管理在不同时期还有一些调整，可以细分为“统一列支”阶段、“统一领导、分级管理”阶段、“条块结合、以块为主”阶段和“财政单列、戴帽下达”阶段。2.1980 今 ：分级财政和分级管理从1980年起，我国财政管理体制出现了重大变革，开始施行“划分收支，分级包干”的“分灶吃饭”管理体制，即把中央统一的财政管理体制划分为中央和地方分级负责。除中央所属的高校外，各省市所属的高等学校所需经费由各省市地方财政负责拨付。1994年，我国实行了“分税制”改革，按照事权与财权统一的原则划分中央和地方收入，按照事权划分各级财政的支出，进一步明确了各级财政对高等教育的投资责任。与此相适应，1994年我国颁布了中国教育改革与发展纲要，1998年又提出建立国家公共财政管理体制的设想，彻底确立了中央和地方两级的高等教育拨款体制。高等教育财政管理体制从中央统一管理到“分灶吃饭”、“分级管理”，有利于提高地方政府投资教育的积极性，也有利于促进事权和财权的统一。这一改革过程，实际上是我国整体社会经济管理体制变迁在高等教育领域的缩影。另一方面，由于我国各地方经济发展水平差距很大，各地方财政的实际情况也有很大差别，“分灶吃饭”客观上拉大了各地高等教育发展水平的差距。在一些经济落后省份，经费不足成为影响高校发展的重要因素。当然，理顺管理体制与照顾全国教育水平的均衡发展可能是“鱼”与“熊掌”的问题，我们不能因此否定改革的积极意义。（二）我国高等教育拨款模式发展1.“基数加发展”的拨款模式所谓“基数加发展”，是指政府拨款以前一年度拨款为根据，考虑当年教育发展需要和社会环境有适当增加。定员定额是该拨款方式的基础，即高校的规模和所需要的人员编制、房屋、设备需要、行政业务费用基本决定了拨款的基数规模。一般而言，当年的拨款会较前一年度拨款有固定比例的增加。1955年起，这种拨款模式在我国基本确立。一直到1986年以前，对全国各级各类高等学校的拨款模式没有发生根本变化。“基数加发展”拨款为政府拨款规模确立了依据和标准，确保高校有比较稳定的经费收入以保证日常运行和发展的需要。但是，这种拨款方式也存在一些严重问题，主要体现在：首先，各项经费的使用范围有严格的规定，不利于发挥高校自主办学的积极性；第二，专款专用一定程度上造成高校资金分散，降低了资金的使用效率；第三，实践层面，当年拨款基数以前一年成本为依据，形成“成本越高，拨款越多”的现象，不利于高校主动控制办学成本，容易造成资金的浪费。应当说，基数加增长的拨款模式对我国高等教育的发展还是有很重要的积极作用。这种模式简便易行，同时与计划经济背景下的财政管理制度相贴合。再有，在高等教育整体规模较小、层次分化不明显的条件下，这种模式的弊端并不十分明显，其对较小规模的精英高等教育体系而言有较强的适应性。但是，随着高等教育大众化快速推进，我国高等教育的整体规模迅速扩张，高校层次分化越来越明显。目前来看，基数加增长的拨款模式已经越来越不适应高校的发展需要。2.“综合定额加专项补助”的拨款模式1986年10月，原国家教委和财政部联合颁发了高等学校财务管理改革实施办法，提出对高等学校拨款方式进行改革，在年度预算核定方式上改“基数加发展”为“综合定额加专项补助”。其中，“综合定额”根据不同层次、类型和地区高校学生生均经费的定额标准和在校学生数下达；“专项补助”是对综合定额的补充，是政府针对高校特殊发展需要而单独拨付的财政资金支持。综合定额加专项补助的拨款方式较之“基数加增长”有明显的优势。首先，拨款规模的计算依据较好的反映了高校办学实际成本。尤其在大众化背景下，由于学生数量的剧增，单纯依靠基数拨款与高校的办学的实际需要差距越来越大。相比之下，综合定额考虑了高校在校生规模的变化，一定程度符合高等学校办学经费的实际需求，提高了高校办学的积极性。再有，“专项拨款”代替“发展拨款”，减少了拨款增加的随意性。在教育经费总量不足的现实情况下，专项补助更有利于国家通过经济杠杆调节高等学校办学方向，同时也有利于集中有限的经费资源实现重点发展（比如为配合“211工程”和“985工程”建设而设立的专项资金）。目前，综合定额加专项补助的拨款模式在实践过程中也出现了一些比较严重的问题，主要有：首先，综合定额的确定标准按照改革前的“基数”确定，默认了基数的合理性，实际上在核定生均培养成本问题上没有进步；其次，拨款规模的确定依据高校招生规模，没有体现拨款模式对高校理性办学的调控作用，在实践上反而造成高校为提高拨款额度而盲目扩大在校学生规模；第三，技术操作层面，由于相关高校会计制度还很不完善，高校很容易利用制度漏洞套取、挪用资金，同时造成高校负债规模急剧扩大；2再有，拨款仍然有较强随意性，尤其是专项补助部分没有规范的制度保障，造成专项补助经费“苦乐不均”，经费在少数重点建设高校过于集中，其他高校很难得到专项补助，加剧了高校发展的不平衡问题。3.“基本支出预算加项目支出预算”的拨款模式1998年起，中央财政预算部门开始了一系列预算管理制度改革工作。2000年，全国人大提出要进一步加快预算改革步伐。财政部根据这一精神并报国务院批准，首先在部分中央部门推行“部门预算”试点工作。教育部作为试点单位之一，首先进行了预算管理改革工作。2001年起，部属高校基本支出开始试行定额管理。定额的计算不再完全按照学生人数计算，而是人员支出按照教职工数和离退休数、日常公用经费按照学生人数核定。这次改革的目的在于从制度上完善预算管理，加强对高校资金使用的约束力，提高资金使用效率。从预算编制的原则来看，“基本支出定额”比较“基数” 和“综合定额”更能反映高校的实际办学成本，在制度设计上是一次进步。由于这次预算管理改革实行时间不长，在实施过程中需要不断改进，其对高等教育发展究竟产生什么影响还有待进一步观察。但是，本文认为，不论这次改革的效果如何，其对整个高等教育拨款制度建设而言效果有限。首先，改革的着眼点在于加强预算编制和预算管理，只限于整个拨款制度中的几个环节；其次，改革只在中央部门范围施行，尚没有向地方高校推广；第三，改革施行财政集中收付制度，有利于加强资金的管理，杜绝浪费和腐败现象，但是未必符合高校办学需要和高等教育发展规律：严格的资金管理制度可能以高校自主办学和高校法人建设的退步为代价，“造成独立法人地位的模糊，使拨款制度本身与学校经费实际需求脱节。”3当前我国高等教育拨款制度，从拨款的体制来看是高校和政府之间的二元模式；拨款机制仍然属于直接拨款，高校既缺乏协商权利，也没有足够的激励措施；从笔者的初步调查看，当前全国各省份拨款模式比较混乱，既有相当省份仍然施行“基数加增长”模式，也有一些省份施行“综合定额加专项补助”模式，还有中央部门高校在经费管理上施行“基本支出预算加项目支出预算”模式。总的来看，“基数加增长”和“综合定额加专项补助”仍然是目前我国高等教育拨款采用的最主要模式，即使是中央部属高校经费拨付制度基本也没有出离“综合定额加专项补助”的框架范围。以上是对我国当前拨款制度的大体判断。二、高等教育拨款制度改革的可能措施高等教育拨款制度是政府教育主管部门指导高等学校发展的重要途径和手段。为了适应不同时期社会经济发展和高等教育发展的需要，高等教育拨款制度在不同时期应当有所调整。当前，我国社会管理体制正处于由适应计划经济向适应市场经济的转变期，加之高等教育在短时期迅速实现了大众化发展，更加需要尽快理顺旧有拨款制度与高等教育新环境、新发展之间的矛盾问题。不管是“基数加增长”模式，还是“综合定额加专项补助”模式，本质上都没有脱离计划经济背景下的事业单位管理制度体系。应当说，相对于先行的国有企业管理体制改革来说，我国高等教育管理体制改革做的还很不够，不仅不能适应发展的新需要，而且在当前高校办学过程中也造成了很多严重困难。针对高等教育拨款制度不符合高等教育发展需要的现状，许多学者从不同的学科角度提出了未来改革设想。大体来看，主要有以下几类观点：第一，建立高等教育拨款中介组织，明确政府与高校之间的权利责任，为建立高校与政府间协商拨款制度提供组织保证；第二，在教育拨款领域引进竞争机制和激励机制，比如试行教育券和以产出型拨款为未来发展方向发展；第三，建立高等教育基金制，由高等教育基金组织负责整个拨款过程；最后，还有一些学者从财政管理专业入手，对规范未来教育主管部门和高等学校财务管理提出了建设性意见4。本文认为，合理的高等教育拨款制度至少应当建立在以下几项工作基础之上：首先，建立高等学校的独立法人地位，明确高等学校与政府之间的权、责、利，改计划经济体制下高等学校与政府管理部门之间的行政隶属关系为行业管理关系。具体来说，改革要取消高校的行政级别，把高等学校定位为非盈利的教育组织，真正实现高校自主办学、独立办学，享受充分的办学权力，主动承担办学责任。其次，清理、核算高校资产，摸清高校财务状况，理顺高校内部财政关系。同时，政府加大教育投入，为高校拓宽筹资渠道提供政策支持，打破计划经济时期的“条条框框”，积极化解大众化过程中的历史欠债，为未来高等教育拨款制度改革卸下债务包袱。第三，在积极听取高校办学者和相关领域专家的建议前提下，建立高校办学成本核算制度体系，出台细化的成本核算办法。其中，尤其需要重视的是解决生均培养成本计算问题。进一步，教育管理部门与高校协商各自应当承担的基本办学成本比例。第四，高校自身应当加强财务管理制度建设，避免财务漏洞，杜绝腐败现象。以上是保障高等教育拨款制度顺利实现改革的基础性工作。工作的目标在于彻底脱离计划经济办学的模式，为政府与高校之间划定权责界限，引导高校实现独立办学和建立适应市场经济发展需要的高等教育体系。这意味着我国的高等教育体系面临体制上的重新定位，意味着高等学校要脱离“母体”，谋求自主生存和发展。可以预见，这些工作的完成将是艰难和痛苦的。但是，如果不经历彻底的体制改革，高等教育就无法实现与社会经济发展的对接，从而在未来付出更大的改革成本。关于高等教育拨款制度的改革措施，本文认为不宜搞全国“一刀切”，要照顾不同地区社会经济和高等教育发展水平的差异，在条件成熟的省份改革可以推进的快一些，而在经济发展水平较低、高校办学还存在实际困难的省份，改革的推进要谨慎、温和，防止激化旧有的办学矛盾。抛却改革措施和改革速度的差异，未来高等教育拨款制度改革应当坚持以下几项原则：首先，拨款模式方面，坚持基本拨款与竞争性拨款分开的改革思路，逐步加大竞争性拨款的比例。针对高等学校的基础拨款要能够满足高校办学的基本需要，采取非竞争的方式，保证高校实现最低培养质量标准。竞争性拨款要以引导高等教育发展和提高高校办学效率为目标。竞争性拨款不能只针对优势学校和学科倾斜，要注意兼顾弱势学校的发展，安排适量经费推动弱校间竞争，激励、促进它们提高办学水平。目前来看，我国教育经费规模与高校办学需求仍然有较大差距，基本拨款还应当占据相当比例，竞争型拨款比例的提高要谨慎。从另一方面说，如果没有教育经费总量的保证，竞争性拨款的比例发展和实际操作的空间、效果将很难令人满意。其次，在厘清公办高校部门性质和地位的前提下，放开对民办高校的拨款限制。未来，要逐步实现对民办高校提供基本拨款，并鼓励民校参与竞争性拨款。当前，考虑到我国民办高校水平、层次较低，尚不足以对公办高校形成竞争优势，可以考虑针对民办高校设置专门竞争性拨款项目，以促进它们加快发展。再次，要逐步改革当前二元的高等教育拨款体制，探索建立适