浅议基层单位经济责任审计的困惑与对策

浅议基层单位经济责任审计的困惑与对策,近期,审计署审计长刘家义在全国审计工作座谈会上说,我们要按照权责对等的原则，深入分析各类领导干部所承担经济责任的差异，健全完善科学的审计评价体系。,主要内容,一、乡镇党政主职经济责任审计内涵二、乡镇党政主职经济责任审计的难题三、乡镇党政主职经济责任审计破解途径,一、乡镇党政主职经济责任审计内涵,主要内容,(一)产生背景随着国家经济体制改革的不断深入企业经营自主权不断扩大的大背景下产生。(二)演变的过程起初：对厂长、经理所履行的经营管理责任进行审查、评价的一种审计活动。发展：财产所有者（国家）对财产经管者（现指各级党政主要领导干部和国有企业领导人员）的经营业绩不放心，请第三者（各级审计机构或者授权的审计机构）对财产经管者的经济责任履行情况进行审查和评价。现在：领导干部经济责任审计,主要内容,(三)内涵领导人员任期届满，或者调任、转任、轮岗、免职、辞职、退休等事项前，应当接受任期经济责任审计。即由审计机关对其所在单位财务收支真实、合法、效益，以及有关经济活动应负有的主管责任和直接责任进行的监督、鉴证和评价的活动。,二、乡镇党政主职经济责任审计面临的五个难题,五大困惑,(一)时间难界定,(二)责任难分清,(三)问题难解决,(五)问责难到位,(四)风险难规避,五大困惑,(一)时间难界定,(二)责任难分清,(三)问题难解决,(五)问责难到位,(四)风险难规避,(一)经济责任审计时间难界定,前因：由于调动的敏感性、工作的保密性，导致“先离任，后审计”或者是“边离边审”或者是“离任不审”。后果：领导干部经济责任审计结果滞后于组织部门的任用，造成审管审、用管用，审计提升两张皮。,案例如市级审计局对某区长经责审计（该同志已经调往外省），其经济责任履行情况报告、征求意见等都不便操作。经济责任审计结果报告报送实施审计的地方党委或政府，无论对地方党委、政府还是被审计对象，都没有实际意义，经济责任审计结果报告也不便归入其个人档案。,五大困惑,(一)时间难界定,(二)责任难分清,(三)问题难解决,(五)问责难到位,(四)风险难规避,(二)经济责任的界定难分清,就乡镇而言，目前我国现行体制一般是书记决策、乡镇长执行。但现实问题比较复杂，乡镇党委书记和乡镇长之间职权、责任划分不明确、不具体。,前几年湖北省改革试点县（区）实行乡镇党政一把手一肩挑（乡镇党委书记兼乡镇长），因出现负面作用后来被叫停。有人认为是党政合一可以减少班子内部的摩擦。不妨问问为什么乡镇党政主职会有摩擦？是不是因为乡镇长碍手碍脚？不！往往就是因为党委书记对政府事务干预太多造成的，个别乡镇书记把乡镇看作是他的独立王国，不管是人事权还是经济权，都要一个人说了算乡委书记是事实上的一把手。如果党政两个“头”矛盾不可调和了，最终受伤的总是乡镇长，这种事例并不新鲜。,五大困惑,(一)时间难界定,(二)责任难分清,(三)问题难解决,(五)问责难到位,(四)风险难规避,(三)历史遗留问题难解决,1、新官不理旧账。对前任尚未解决的问题不管不问，旧账不愿还。2、推过揽功。对自己有利的全部归已；对自己不利的，一推了之。,某乡镇按相关规定与黎某签订水泥公路和饮水工程施工建设合同，双方约定，乡镇将该镇水泥公路和饮水工程项目全部承包给黎某，竣工验收合格后付清全部工程款。黎某在规定的时间内完工，并经乡镇验收合格投入使用，但该乡镇只支付了部分工程款，尚欠6万余元。不久，乡镇班子进行换届，新任班子不承认该债务。,五大困惑,(一)时间难界定,(二)责任难划分,(三)问题难解决,(五)问责难到位,(四)风险难规避,(四)审计工作风险难规避,前因：由于其一般任期都较长，需要审计的经济内容多、业务量大，加之往往要求在几天内或十几天内提交审计报告，造成审计人员仓促上阵，无法按照正常的审计程序开展工作，从而使审计风险增加。另外，任期内有违规、违纪、违法行为的领导干部，可能会采取种种手段弄虚作假，欺骗审计人员，对审计设置种种障碍，阻碍审计工作正常进行，导致一些较深层次的问题难以查实，增加了经济责任审计工作的风险。“逢离必审”忽视了审计力量与审计工作量不匹配的客观情况，使得审计人员长期以来一直处于疲于应付的状态，虽然从表面上看，审计项目都完成了，但其审计质量如何，审计效果怎样，不言自明。,后果：审计质量不高，且多次审计使其产生“疲劳”感，导致对审计越来越不重视，甚至是抱着无所谓的态度。,五大困惑,(一)时间难界定,(二)责任难划分,(三)问题难解决,(五)问责难到位,(四)风险难规避,(五)审计问责难到位,1、以“党委集体决策”为挡箭牌，板子打不到具体人身上。,(五)审计问责难到位,2、使本单位干部职工得到“益处”，错误政策得到拥护，很难查处。使本单位干部职工得到“益处”，因而也就容易得到一些班子成员支持和干部职工拥护，对这些违法违纪案件的查处和纠正就会有较大的阻力。,案例：审计署发布“中国交通建设集团有限公司2009年度财务收支审计结果”。审计结果指出，2004年至2009年，所属3家企业薪酬管理与绩效考核制度不够完善，以“赶工奖”、过节费等名义发放职工奖金福利2268.30万元未纳入职工薪酬体系，其中套取资金700.06万元账外存放，并少代扣代缴个人所得税。,三、乡镇党政主职经济责任审计破解途径,依据,党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定（中办发201032号）：第二条党政主要领导干部经济责任审计的对象包括：（一）地方各级党委、政府、审判机关、检察机关的正职领导干部或者主持工作一年以上的副职领导干部,依据,第四条本规定所称经济责任，是指领导干部在任职期间因其所任职务，依法对本地区、本部门（系统）、本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应当履行的职责、义务。第五条领导干部履行经济责任的情况，应当依法接受审计监督。第七条审计机关依法独立实施经济责任审计，任何组织和个人不得拒绝、阻碍、干涉，不得打击报复审计人员。,主要内容,主要内容,(一)规范主要领导的权力运行，明确各自职责,定责时，按照“问题事实产生原因造成后果审计定性应负责任”的程序。不拘泥于表象，改变以往只关注“谁签字定谁责”的操作方法（有的地方出现乡镇党委书记将签字权交给一名副书记行使，财贸乡长却不管财）。,(一)规范主要领导的权力运行，明确各自职责,应对书记和镇长进行实际权力行使的跟踪，乡镇党委书记和乡镇长之间经济责任的界定可以把握以下三大原则：原则一：对未经集体研究的事情，出现决策失误，谁最终决策谁负直接责任;这就要求把问题产生的前因后果搞清楚，实事求是划分责任，而不是谁分管就是谁的责任。原则二：对党政领导班子集体研究决定的事情，在执行过程中出现问题，谁主管谁负责，谁承办谁负责;,(一)规范主要领导的权力运行，明确各自职责,原则三：对党政领导班子集体研究的事情，出现决策失误的问题追究领导班子的集体责任，其中由党委书记负主管责任；对上级部门决策的事情，出现决策失误问题的，责任在上级部门。但具体执行中出现的问题责任则由主管或经办人员负责；过去的遗留问题，主要责任在前任，但后任采取不负责任的态度，致使问题更加严重的，应负主管责任或直接责任。,力戒采取发放测评表的方式对离任特别是在职领导进行测评。这种测评由于受诸多因素的影响，其测评结果的公正性、客观性值得商榷（当下考察干部时通用的方法，结果千人一面，大家皆大欢喜）。积极探索党委书记、乡镇长同步审计评价指标体系，进一步完善党政领导干部同步审计评价办法，使同步审计评价更加科学，更加客观。尽量用数字说话，定性定量分析，使审计报告对领导干部的经济责任的确定更加明确具体。促进现任党政领导干部正确履行法定职责（他们知道等到自己离任也要审计，促使他们提高行政行为的规范性、透明度和效益性，真正做到执政为民。,主要内容,(二)做好任前任中审计，加强对党政领导的监督,改变以离任审计为主为以任前、任中审计为主，在领导在职期间即进行审计，为干部管理工作提供服务。,主要内容,(三)拓宽经济责任审计外延，挖掘审计内涵,改变根据会计账簿开展的事后审计的做法，从一般的财务收支审计扩展到对权力运用情况的事前或事中的审计。也就是说，对某领导考察任用，在其过去、现在工作业绩都要采取事前介入，事中监督，事后审计的系统考核办法。同时结合该领导其他方面任职进行全面考核（比如很多乡镇与工业园区、现代农业示范园区等紧密联系在一起，党委书记一般兼任园区领导，对党委书记的审计工作仅仅局限于乡镇显然是不合适的）。,同时，针对乡镇特点，在乡镇领导干部经济责任审计内容的安排上，除了抓好财政资金有关制度建立执行情况和重点专项资金审计监督，还注意加强涉农专项资金、新农村建设资金的专项审计，并加强对乡镇土地管理机构、重点建设项目指挥部等临时管理机构、各种形式的工业园区管理机构等重点单位的审计和审计调查。,主要内容,(四)以绩效审计为标准，客观评价领导干部能力,从重点专项性资金入手开展效益审计。重大经济决策方面，除重大经济政策性决策外，审查重点投资项目决策是否科学合理，资金与业务管理是否规范，绩效是否达到预期效果。内部控制制度建立健全和执行方面，主要审阅财政、财务收支及有关经济活动方面的内部控制制度是否建立健全，抓住重点经费、重点投资项目，对其决策、资金的收入、拨付与使用、业务操作流程管理中的关键控制点进行符合性测试，对发现的薄弱环节进一步审查。,主要内容,(五)以廉政审计为手段，加大对腐败的惩处力度,将经济责任审计与纪检监察监督结合起来。经济责任审计监督与纪检监察监督，在监督手段上可以做到优势互补。凝聚监督合力，建立部门多责任联审机制。经济责任审计既对“事”，更对“人