借鉴与创新：英美等国政府绩效管理的启示

20 世纪80 年代以来, 西方国家政府借鉴企业的管理理念和管理技术, 逐步改造政府的组织结构、治理模式和管理技术, 绩效管理的方法和工具也随之引入到公共管理领域, 并结合公共组织的自身特点得到广泛应用。英美等国政府绩效管理的理论和实践对我国行政体制改革和提高政府效能具有借鉴意义。 一、政府绩效管理的源流 在工商企业管理中，绩效管理制度可以追溯到20世纪初期泰勒（FrederickW .Taylor）科 学管理原 理中的时间研究、动作研究与差别工资制。法约尔（Henri Fayol）工业管理与一般管理以更宏观的研究把这种绩效管理从工商企业推广到各种人类组织。从此，绩效管理的理论与方法成为适用于包括经济、行政、军事和宗教组织在内的一般的管理理论与方法。但绩效管理真 正运用到政府管理中来，则是始于20世纪50年代美国的绩效预算制度。80年代以来西方国家普遍开展的政府改革使绩效管理在政 府管理中得到广泛应用。 公共管理的理论研究及其知识发展为绩效管理在西方国家政府管理中的孕育和产生奠定了理论基础。从历史的观点看，西方公共行政学自19世纪末到20世纪60年代着重 研究的是行政组织的内部取向、机构组成、活动程序、行政原则和官僚体制；行政学以管理学为理论基础，科学管理占据了主导地位。以效率和效益为导向的技术视野是这个时期公共行政的标志，追求行政效率是这个时期公共行政理论与实践的最高目标。为了适应政府公共部门对政策执行和政策管理的要求，20世纪70年代出现和兴起了政策科学和公共政 策分析，并成为公共行政的主流学派。以普雷斯曼（Jeffrey L.Pressman）和韦达夫斯基（Aaron Wlidavsky）为 主要代表，谋求政策科学、政策分析与公共行政相结合，使政策科学与政策分析转而重点研究政策执行和公共项目，而不再重点研究机构。这种转移对公共管理发展的重要意义，正如凯特尔（Donald F.Ketel）所说，政策执行研究将问题的焦点由组织，特别是由结构与过程转移到公共项目及其所产生的结果上。这样，就使绩效管理问题成为了公共行政中人们所关注的焦点问题。 以跨学科为基础的执行研究和各学科之间相互交叉、相互渗透的明显趋势导致了多元的综合研究方式的出现。这种方式强调运用各学科理论与方法来解决政府管理中实际存在的问题，为公共管理的研究与发展提供了新的方 法 。 例 如，戴 维奥 斯 本（David Osborne）、特 德盖 布 勒（Ted Gaebler）主张把企业或私营部门经营的一些成功的管理方法移植到政府公共部门中来，主张政府应像企业那样引入竞争机制 、树立顾 客意识、视 服务对 象 为 上 帝，从而形成了企业家政府理论。胡德（Hood）从现代经济学和私营管理理论与方法中吸取要素，提出了政府管理应以市场或顾客为导向、实行绩效管理、提高服务质量和有效性，以及界定政府绩效目标、测量与评估政府绩效。从而形成了新公共管理理论。这种多元的综合研究方式使公共管理研究由研究 行政环境 的变化 对政府管 理的影响 到研究 环 境变化后的管理 结果，包 括公共服 务的网络 结构、高 绩效体系和顾客服务，绩效管理成为公共管理各理论派别的共同主张。 西方国家社会发展和政府管理改革的实践导致了政府绩效管理措施的普遍运用。众所周知，自由资本主义发展到垄断资本主义，自由竞争的极端化导致了可以摧毁自由竞争制度本身的社会矛盾和冲突。这在客观上需要有一个超脱于所有竞争主体来扼制垄断的协调执行官，需要有一个 维持基本社会公正而免于 社会崩溃的社会公共产品的分配者。生产高度社会化和科技进步成为经济发展的第一动力，又需要有一个执行社会公共事务的组织者。正如日本社 会学家真 田足教 授所说：“国 家在经济 领域的 出场是垄断资本主义的资本积累和集中，比资本主义积累的发展速度更快、规模更大、竞争更剧烈，从而越发增强了资本增值的 冲动，为 此就必然 要动员一 切方法 和手段，其 中最有利的是实现对国家的动员政府管理的集权化和官僚主义化形成了政府垄断，推行“福利国家”、“人民社会主义”和“混合经济国家”的政策导致了政府管理失控、低效率、财政赤字，导致了公众对政府的不信任和民权运动高涨。面对这种社会现实，以英国、新西兰、澳大利亚、美 国、日本 、荷兰等为 代表的西 方国家掀起了一场政府改革运动。政府绩效管理正是这场改革运动所普遍采取的一项重要措施。 二、英美等国政府绩效管理的实践 在早期，英国公共部门的绩效管理还只是个初步的、不成熟的、作 为促进公 共部门 机构改革 的配套措 施，它只是被用来描述公共部门执行功能方面的情况。但是自撒切尔夫人上台之后，英国公共部门绩效管理逐渐实现了系统化、规范化和经常化。这一阶段根据其绩效评估的侧重点不同可分为两个阶段。 19791985年，英国绩效管理追求的是投入产出比的最大化，即政府公共部门行政的最低成本开支。这一时期英国政府主要通过采取一系列的改革、评估方案来对公共部门进行绩效管理，以提高各公共部门的行政绩效。 1979年撒切尔夫人一上台执政，就立即任命了以雷纳爵士为首的效率顾问，并在内阁办公厅设立了一个效率小组，负责行政改革的调研和推行工作，对中央政府各部门的运作情况进行全面的调查、研究、审视和评价活动，拟定提高部门组织经济和行政效率水平的具体方案和措施。这就是英国著名的“雷纳评审”。这一评审在英国的行政改革和公共部 门绩效管 理中具 有重要 的 地 位，持 续 了 数 年 之久。 1980年，英国环境大臣赫素尔廷在环境事务部率先建立了“部长信息管理系统”。这是一个融合目标管理和绩效评估等现 代管理方 法和技 术于一体的信息收集和处理系统，其作用在于使“高层领导能随时了解到：部里正在做一些什么事情？谁负责这些事情？谁定的目标？这些目标是什么？对它是否实施了有效的监测和控制？”据调查，在建立这一系统后 的年内，环境事务部在工作任务不减、工作质量有所提高的前提下实现裁员29，远高于各部的平均（1979-1987年间英国公务员总人数减少幅度为18%）。1982年5月，英国财政部颁 布了“财务管理新方案”，它虽称为财务管理，但其内容并不仅限于公共部门的财务管理方面，而是涉及到公共管理的诸多方面，在管理体制、机构设置、资源分配等方面提出了一些新原则、新观念、新措施，被认为是80年代前期和中期英国政府部门管理改革的总蓝图。 从1986年开始，公共部门绩效管理经历了侧重点的转移。“效率优位”被“质量优位”所取代，所以这一时期绩效管理的侧重点是公共服务的质量和效益，其过程也更加规范化、系统化。这主要表现在以下几个方面： 首先，绩效管理的应用更具普遍性。到了20世纪80年代中期，鉴于绩效管理取得的成就以及绩效管理本身的不断完善，撒切尔夫人政府要求内阁各部都建立适当的绩效管理机制，并指定财政部负起督促和监督责任。财政部在1989年的 一份报告 中 认为，在34个内阁部门中，已有26个建立了比较满意的绩效管理评估机制，其余8个部为绩效管理所做的安排达不到要求。为此，财政部还与这些部门共同拟定了改进方案并立即付诸实施。而在非行政性公共部门中，“医疗、科学、教育、技术、环境、监狱等各个服务领域也发生了审计爆炸的现象”。 其次，绩效管理过程更具规范化。为了使绩效管理更具规范性，英国财政部做出一系列的努力。比如，对各个部门的绩效管理专业人士进行培训等。1989年，财政部发行了“中央政府产出与绩效评估技术指南”，从一定程度上规范了绩效管理过程中使用的术语涵义、绩效评估内容的侧重点等。 政府绩效 管理在美 国的实 践始 于20世纪70年 代 初期。1973年，尼克松政府颁布了“联邦政府生产率测定方案”，力图使政府机构绩效管理系统化、规范化、经常化。有关部门据此设计了3000多个绩效示标，由劳工统计局收集雇员200人以上的联邦政府机构的产出、劳工投入、劳工成本等方面的信息。1974年，福特总统要求成立一个专门机构，对所有政府部门的主要工作进行成本收益分析。当时遇到的主要问题有：管理 者使用绩 效管理 改进工作 的积极性 不足；示 标体系和评估方法的设计缺乏经验基础和有力的技术支持，科学性不足；对结果方面的测定没有得到充分的重视；特别是由于“水门事件”的影响，绩效管理无法得到持续性的政治支持。直到1993年初，副总统戈尔挂帅的研究组提出了国家绩效评鉴报告，成为克林顿政府行政改革的总蓝图。戈尔报告强调对公共服务结果和效果的衡量，提出了相应的行动计划：（2）所有联邦政府机构应着手发展与运用可测量的目标，并且报告施政成果；（2）所有联邦政府机构必须澄清联邦计划的目标；（3）总统应与各部门首长签署绩效协议书；（4）对服务质量优秀的政府机构，应颁发国家质量奖。 1993年7月，美国国会通过了政府绩效和结 果法，该法的立法要旨为：（1）全面要求联邦机构对项目的结果负责，以改进美国民众对政府的信心；（2）推动一系列从目标设定、绩效测量到结果公开的试验计划，以改进项目的绩效；（3）推动重视成果 、服务质量与顾客满意的新焦点，改善项目效果和公共责任。为贯彻落实以上要旨，该法要求所有联邦机构制定五年战略规划，明确各自的使命和长期工作目标；制定年度绩效计划，明确为实现长期目标采取的重大措施和绩效测量标准；提出年度绩效报告，评估各自的 绩效状况并向国会和公众公开。为推动政府机构绩效管理，国家绩效评鉴小组下设立了专门的绩效管理研究组，定期发布研究报告，总结绩效管理的情况并提供技术上的指导。 布什接任总统后，联邦政府管理改革的标牌不断翻新，但绩效为本的管理原则没有改变。布什明确指出：“政府应该是结果导向的，它不由过程而由绩效引导。”他所确定的政府改革三原则为“以公民为中心，以结果为本，以市场为基础”。针对克林顿改革的进展和局限性，布什政府提出2003年预算新格式，强调绩效与预算紧密挂钩，力图从资源配置方面推动部门绩效的提高。 美国州和地方政府也是公共组织绩效管理的积极实践者。除仿照联邦政府的绩效与结果法制定长期规划、年度计划和绩效报告外，许多州和地方政府在绩效管理方面有所创新：佛罗里达州成立“政府对民众负责委员会 ”，于1994年颁布政府绩效和责任法，用3年时间研讨，制订出“佛州绩效标杆报告”。为了让市民了解市政绩效，宾州费城市政府将内部22个机构的政策绩效，以精确的量化指标显现出来，形成“政策绩效指标体系”。 除英、美之外，政府绩效管理在其他国家得到广泛的应用。比如，荷兰新市政管理法要求对地方当局的工作绩效进行评估，以提高效率和服务质量。澳大利亚的公共组织绩效管理成为政府行政改革的一个重要组成部分，并且与具体的改 革计划 和措施融 为一体，如财务管理改进计划、项目管理和预算改革、国有企业的民营化改革等。设立绩效示标 和制定绩 效管理方案成为每个政府机构工作计划的一个部分，这些将正式列入各部门的年度预算文件并公开发布，绩效管理的结果对各部与财政部预算谈判中的地位将发生重要的影响。据经济合作与发展组织统计，公共组织绩效管理在丹麦、芬兰、挪威、新西兰、加拿大等国都得到广泛应用。鉴于各国政府对绩效管理的迷恋，西方学者惊呼“绩效管理国”正在取代“行政国家”。 三、英美等国政府绩效管理的借鉴意义 1.创新政府管理理念 西方各国政府注意与“顾客”的关系，在绩效管理过程中提出了“顾客至上、消费者导向”的理念。这种理念所体现的精神以公众价值作为政策措施的重要基础、把公众需要放在政府工作的首位等 无疑是极具借鉴意义的。中国是社会主义国家，政府确立并落实“顾客至上 ”、“人民的利益高于一切”的指导思想，全心全意为人民服务，是职责所在。问题在于现在许多公共部门甚至弄不清他们的“顾客”，只是例行公事地提供服务。就中国政府公共管理的整体价值理念而言，现代市场经济与民主政治所要求的服务行政还未形成。在这种情况下，引入西方政府绩效管理的理念就更具针对性。政府管理理念的创新是政府管理体 制、管理行 为、管理 方法和管 理技术的 前提和 条件。当前中国政府急需树立三种管理理念。 第一，服务理念。政府是为公共利益而存在的，必须为促进社会的发展和进步服务，为公众日益增长的物质文化需要服务。在一定的框架内，必须对政府管理进行新的诠释，把为企业、为社会、为公民服务作为政府管理的主要职责和基本理念。这一理念要求政府的所有法律、法规和行为都必须贯彻服务精神和准则。也就是说，政府的服务理念要 求政府 一方面扩 大服务职 能的数量，提升服务的品质，另一方 面即使在 行使统治和管理职能时，也要始终贯彻服务精神。只有这样，才能既降低统治和管理的成本，也树立政府的良好形象。 第二，责任理念。中国政府如何根据相关规则和要求，实施有效 的管理，切 实履行 职责，是迫 切需要解 决的现 实课题。总体上说，当前政府管理缺少的不是权力而是责任，其突出表 现为滥用 权力、机 构膨胀、官 僚主义和效率低 下等问题，究其根源，主要在于政府与社会关系模式上“政府本位”的价值取向。要改变这一传统模式，确立起以“社会本位”为基本价值取向的现代模式，必须呼 唤和强化责任意识，使政府成为责任政府。各级政府及其工作人员在行使行政权力管理公共事务时，相应地必须承担公共责任，它除了必须负政治责任、道德责任、行政责任外，还应当对公民和社会负公仆责任和法律责任。 第三，效能理念。效能是政府管理的意义和根本所在。确立效能理念，既是解决当前各级政府效率普遍低下的客观要求，也是应对加入WTO挑战的现实需要。WTO的一系列原则都是为了消除妨碍全球贸易自由化的障碍，提高全球市场的运作效能。与此相适应，政府的运作也应当是高效能的。否则，一个低效能政府不仅会影响其自身的投入产出比，而且还必然会带来市场的低效。 2.创立政府绩效管理机制 政府把“服务质量”作为考虑绩效问题的基础，重视管理和服务的效果，注重绩效评估目标和标准的设立，通过建立一套政府绩效的监督体系和评估机制，为政府管理的有效性奠定基础。目前我国政府管理存在不少不良状态：注重组织活动的数量和规模，忽视其实际效果；注重投入，不注重产出；组织控制着眼于过程而不是结果，导致按命令行事的心态；评价工作人员不是按业绩和对组织目标的贡献，而是看是否能够严格遵守规则。这导致了政府管理效率、效益、质量低下和政府成本大幅度提高。因此，应该借鉴西方政府绩效管理重视结果、重视成本效益核算的做法，实施持续性的绩效管理。其核心是制定政府组织绩效标准和指标体系，用以测量政府在实现既定目标时所取得的绩效。虽然政府组织的目标难以像企业那样细化量化，因而给实施绩效管理带来一定困难，但通过建立灵活的管理指标，并不断地进行检查和修改，也可以克服这一难点。政府绩效评估要定性与定量相结合，对任何工作，既要研究“政府是否应该参与 ”、“程序是否合理”、“ 环节可否省略 ”，还要研究“需要多少时间、人力、成本”、“效率可以提高多少”，从而真正降低成本。在政府绩效评估主体方面，要实现由政府自我评估向社会公众评估转换，即评估政府管理绩 效的优劣，不能由政 府自己 给自己打分评估，而是要考察政府所做的工作在多大程度上满足了社会公众的需求，社会公众的满意原则成为政府管理绩效评估的最终尺度。 3建立科学的公务员考核评价体系 政府的绩效最终取决于每位工作人员的绩效。西方政府很注重对工作人员的评价。我国各级政府都在积极探索一套新型 的公务员考核办 法，如加强 平时考核 、强化年终考核。但从实践看还存在不少缺陷，如测评打分还不精细，指标分解过粗，打分主要凭同事间的印象，测评的主观性较强等。对公务员的考核，要根据德、能、勤、绩全面考核的要求，根据不同的岗位、不同的职责、不同的任务设计相应的考核指标，科学确立指标的权数。在各项指标中，要加大绩效的权重，突出业绩导向，对绩效的评估，不仅要考虑绩效的数量和质量，而且要考虑完成工作的时间和水平。在此基础上，建立健全激励约束机制，将激 励 约束落实到个人发展、业务成就、收入报酬等各方面。 4完善政府信息交流与沟通机制 政府绩效管理意味着各种信息在政府、社会公众之间的交流与沟通，而不仅仅是在政府公共部门之间的交流和沟通。在政府公共部门之间、政府公共部门与社会公众之间 进行的信 息交流 与沟通，主要包括：政府公共部门内部各种信息的传递与沟通；政府公共部门向社会公众传递的各类信息，如政府机 构的组成、职能、办事规程、政策与法规、服务种类及质量、重大决策过程等；社会公众向政府公共部门传递与反馈的信息，如对服务种类和服务质量的要求、对服务的满意程度、对公共服务与资源的选择等。没有完善的信息交流与沟通机制，也就没有政府绩效管理与评估。绩效管理有赖于获取的信息，良好的绩效管理需要一个完善的信息系统。 我国信息化程度比较低，因此，在实现向服务政府、责任政府、效能政府转变的过程中，我国政府应当把管理模式的转换与运用先进的科学技术有机地结合起来，运用信息技术的手段和方式把先进的管理理念表现出来，构筑数字化政府，走向在线服务。这也是透明度原则提出的要求。数字化政府的核心 是政府通过网络去处理属于其管辖范围内的公共事务和传递公共服务。社会公众通过因特网能迅速了解政府机构的组成、职能、办事规程。各项政策法规和政府服务项目等信息，在网上表达自己的意志和提出对公共服务的要求、实现权利和履行义务；政府通过因特网公布服务信息，直接获得社会公众对服务种类与服务质量的要求与反馈信息，管理公共事务和传递公共服务。与长远责任结合起来, 政府不单单要学会花纳税人的钱实现财政收支的平衡, 更重要的是要承担起引导社会良性发展的重任。因此平衡记分卡是一个既注重当前发展又关注长远战略的评估方法, 这是评估方法上的一大突破。 当代联邦政府绩效评估主要集中在三个层次:第一,项目绩效评估,它主要通过项目等级评估工具对联邦项目进行比较评估, 从而为项目管理和项目预算提供信息依据;第二,部门绩效评估,它是联邦各部门在每个财政年度末期对部门绩效状况进行评估,并把评估结果制作成绩效与责任报告予以公布;第三,跨部门绩效评估, 它主要通过三色等级评分卡对联邦各部门执行总统管理日志中五项改革计划的进展情况进行比较评估, 督促联邦各部门执行总统改革计划,从而有效地保证总统改革计划的成功执行。这三种绩效评估方法形成了自下而上的层级评估体系,它们都是在政府绩效与结果法案所确立的法律框架下进行的。 一、项目绩效评估项目绩效评估是由联邦管理与预算局对选定的联邦项目所进行的比较评估。项目绩效评估在当代联邦政府绩效评估体系中具有非常重要的地位,因为联邦政府的所有职能都是通过各部门来执行, 而部门职能又主要是通过1200 多个不同类型的项目来具体实施;更重要的是,联邦政府预算的大部分都用在这些名目繁多的项目上。这些联邦项目的绩效水平直接关系到联邦政府绩效水平的进步和管理改革的成败, 因此对联邦项目进行评估就具有非常重要的意义。项目层次的绩效评估主要是通过项目等级评估工具来进行, 它是由总统委员会和联邦管理与预算局在2002 年共同制定的一套项目绩效评估技术。项目等级评估工具主要用来进行跨部门的项目绩效评估, 它首先对单个项目进行评估并计算出单个项目的等级得分, 然后把单个项目的等级得分以比较的形式制作成等级评分卡, 从而在联邦政府范围内形成跨部门的项目绩效比较,起到鞭策低绩效项目、鼓励高绩效项目并最终促进联邦项目整体绩效水平的提高。(一)项目等级评估工具的主要内容项目等级评估工具实际上是一套详细设计的问卷系统,共分为四个部分:即目的和设计、战略规划、管理、结果与责任,各部分权重依次是20%、10%、20%和50%;四部分由很多个问题构成,每组问题得分从0 分到100 分不等;每组问题的得分与其权重相乘,就得出项目的综合得分;最后再把项目综合得分转换为项目等级,即“有效”(85- 100)、“中度有效”(70- 84)、“勉强有效”(50- 69)和“无效”(0- 49)等四个等级。在制定项目等级评估工具的过程中, 管理与预算局及相关部门认识到众多联邦项目的目的和特征各不相同, 使用整齐划一的标准对所有联邦项目进行评估是不科学的。为了使等级评估工具所设计的问题形式与接受评估的项目之间具有更高相关度,管理与预算局把联邦项目划分为七种类型即:直接联邦项目、竞争性资助项目、分类财政补贴项目、规制项目、固定资产与服务采购项目、信用贷款项目以及研究和发展项目。项目评估者应当根据每一类项目的特征设计一些特定的问题形式, 但七类项目中的大多数问题形式都是基本相同的。项目等级评估工具通过项目目标、评估标准和结果等要素系统地融合了单个项目评估并对评估结果进行比较。 (二)项目等级评估工具的具体应用 管理与预算局使用项目等级评估工具对选定的联邦项目进行比较评估。2004 年,管理与预算局使用项目等级评估工具对20%的联邦项目进行比较评估,其评估结果出现在当年的总统预算草案中;2005 年的总统预算中,这一比例已经上升到40%;更为重要的是,项目等级评估工具的评估结果确实对项目预算产生了重要影响。联邦政府绩效评估著名专家摩歇尔的研究发现:“2005年总统预算清楚地表明了项目等级评估和项目预算之间的联系比往年更加紧密:被评为有效项目的资助平均增幅达7%;中等有效性项目的资助平均增幅达8%;而勉强有效项目的资助平均下降116%;无效项目的资助平均下降38%。” 项目等级评估工具的具体应用主要包括两个部分即单个项目评估和跨部门的项目比较评估。单个项目评估是指,根据单个项目类型选择项目等级评估工具的问题模型,把项目各部分得分与其相应的权重相乘得出最后总分,并据此确定项目的等级。 项目等级评估工具除了对单个项目进行等级评估, 更重要的是对联邦项目进行比较评估。总统委员会和管理与预算局当初开发项目等级评估工具的主要目的并不仅仅是对单个项目进行等级评估, 而是通过标准化的绩效评估技术对所有联邦项目进行比较评估,把评估结果统一列表,以等级评分卡的形式进行汇总,然后向总统、国会和公众汇报,以便在项目之间形成鲜明对比,展示出联邦项目整体绩效的进步和缺陷, 从而为联邦预算和管理改革提供信息依据。 二、部门绩效评估 部门绩效评估是由联邦各部门对本财政年度部门绩效目标的实现情况进行自我评估,并将评估结果向总统、国会和公众报告,以接受广泛的社会监督。部门绩效评估是各部门发现问题、诊断问题、解决问题和改进管理的重要手段,也是国会进行预算资源分配的重要依据。目前,联邦政府24 个部门在每个财政年度末期都要进行部门绩效评估并发布绩效与责任报告。绩效评估绝不是简单地使用绩效标准和指标对部门绩效结果进行评估, 而是需要建立一套完善的绩效评估制度,它主要由三个部分构成:结果导向的战略规划、年度绩效计划与绩效目标、年度绩效与责任报告。 (一)结果导向的战略规划 战略规划是联邦各部门进行绩效评估的前提, 它关系到各部门能否切实履行部门使命和目标,为公众提供高质量的公共服务;它要求部门领导必须具有战略眼光,客观分析部门面临的问题和拥有的资源,在此基础上制定部门战略规划;同时,战略规划也为年度计划和绩效目标的制定和实施提供宏观上的指导,避免部门的短期效应。基于对部门使命、资源和客观环境的分析,联邦社会保障部制定了四项战略目标:即提供高质量的、公民导向的公共服务;保证社会安全项目和资源的高质量管理; 维持可持续的支付能力并保证社会安全项目满足当前和未来需要;战略性地管理和协调雇员来支持SSA 使命的实现。 (二)年度绩效计划和绩效目标 战略规划只是确定了长期的战略目标和分目标, 但如果不把这些战略目标分解为年度绩效目标,仍然无法具体实施和评估。一般来说,年度绩效计划和绩效目标的制定必须考虑两个要素:第一,部门战略规划,即把部门战略规划分解为可量化的具体目标,这是非常关键的环节。但在很多情况下,政府管理的“公共性”特征使得战略目标很难分解,这就要求充分发挥绩效专家和咨询机构的专长,并根据本部门的职能特点制定科学的、可量化的绩效目标;第二,往年的绩效目标和结果。审查部门往年特别是上一年度的绩效目标及其实现情况,发现问题尤其是那些未能实现的绩效目标及其原因,从而为制定新的年度绩效计划和绩效目标提供有价值的参考。 (三)绩效评估和绩效报告 在确定了部门战略规划并根据战略规划制定了可量化的绩效目标以后,绩效评估就变得顺理成章了。进行绩效评估需要做三件事情:第一,确立绩效标准。各部门应根据部门职能特点制定有特色的、可量化的绩效标准。当代联邦政府绩效评估的常用标准有三个:结果标准、产出标准和效率标准;第二,设计绩效指标。第三,实施绩效评估,即把绩效目标的实际执行结果与预期绩效目标进行比较并确定绩效等级。 主要有两种绩效标准,即产出标准和结果标准。其中,产出标准被分解为若干个绩效指标,而结果标准被分解为34 个绩效指标。这些绩效指标与具体的绩效目标结合起来,并以明确的数字表现出来。将绩效结果与预期绩效目标进行比较,并把评估结果制作成绩效与责任报告予以公布,以接受总统、国会和公众的监督和审查。正如联邦绩效委员会的怀特所指出的那样:长远来看,政府绩效与结果法案最有价值的贡献是要求联邦各部门进行年度绩效与责任报