学习运用国际内部审计准则-推动央行内审工作转型发展

学习运用国际内部审计准则 推动央行内审工作转型发展目前,人民银行系统各级内审部门,正在认真学习贯彻2010年央行内审工作会议精神,深入开展“学准则、找差距、促转型”活动,目的是对照国际国内内部审计准则和先进标准,查找工作中存在的不足和差距,推动内审工作不断深化和发展。在这个过程中,“学准则”是第一步,也是当前最关键的一步。内审工作转型的过程,就是进一步借鉴和遵循国际通行准则的过程。国际内部审计准则,即国际内部审计师协会(IIA)内部审计实务标准,是在对当代内部审计理论概括、提炼的基础上,征求各国内部审计行业组织的意见、结合各国内部审计实践而制订并反复修订的,是各种组织内审部门和内审人员基本的工作指南。我国内部审计界提出“推动内部审计转型与发展”的课题,实际上就是要使我们的内审工作适应时代发展要求,进一步借鉴和遵循国际通行准则,以符合国际先进标准、达到国际领先水平。转型是一种改革和完善,是要使内部审计成为“标准的内部审计”,而不是脱离通行准则另搞一套,把内部审计搞成别的东西。因此,内部审计转型的目标取向和路径设计,必须紧密围绕内部审计准则来进行。实际上,经研究不难发现,业界目前提出的内审工作转型的有关思想内容,都可以在国际内部审计准则中找到渊源和出处。人民银行自专门设立内审部门以来,始终坚持将立足实际、扎实工作,与瞄准先进、积极创新相结合,较好地发挥了促进依法有效履行央行职能的作用。人民银行内审工作的转型与发展,当然,要从央行工作和内审部门实际出发,但首先应该进一步熟悉和掌握国际内部审计准则,并在实践中加以贯彻和应用。学习和应用准则要体现全面性和深刻性,不能仅仅满足于观念和定义,更不能搞一知半解、支离破碎。要想达到“六经注我”的境界,首先必须要扎实做“我注六经”的工作。当然,广泛地讲,学准则也包括对国内内部审计准则的掌握和应用,还包括学习借鉴国内外内部审计理论与先进实务,限于篇幅这里主要围绕国际内部审计准则展开。整体把握国际内部审计准则框架,全面思考央行内审工作转型与发展的目标和方向。广义的国际内部审计准则包括三类:一是“强制性指南”,包括“道德规范”和“实务标准”,后者又分为“属性标准”和“工作标准”两部分;二是“实务公告”,是对第一类指南的具体解释和细化,属于IIA“认可并强力推荐”的标准;三是“发展与实务帮助”,包括IIA发布或认可的有关专业实务研究资料、书籍等。平常一般所说的国际内部审计准则,主要是指前两类,主要回答了内部审计“是什么、做什么、怎么做”三个问题,而这三个问题都在内部审计的定义和准则有关具体条款中得到体现。首先,内部审计“是什么”,回答的是内部审计的职能、作用,以及内审部门、内审人员应遵循的基本原则和基本要求,在定义中表述为:“内部审计是一种独立、客观的确认和咨询活动,旨在增加价值和改善组织的运营”,具体体现在“道德规范”和“属性标准”中;其次,内部审计“做什么”,回答的是内部审计的主要任务和发挥作用的主要领域,在定义中表述为:“评价并改善风险管理、控制和治理过程的效果,帮助组织实现其目标”,具体体现在“工作标准”和有关“实务公告”中;最后,内部审计“怎么做”,回答的是内部审计应当遵循的有关程序,以及可以采取的方法、手段等问题,在定义中表述为:“它通过系统的、规范的方法”,在“属性标准”、“工作标准”和“实务公告”中都有具体体现。人民银行内审部门应当围绕上述三个基本问题,对照国际内部审计准则,全面确立今后转型与发展的整体思路。在“是什么”的问题上,要考虑围绕央行工作和内审部门实际,全面发挥内审的确认、咨询职能作用,特别是如何履行咨询职能,发挥内审在顾问、建议、协调、培训等方面的作用,走出“内审就是查账”的功能局限;要考虑内审工作的独立性和客观性的问题,特别是要确立客观性第一、“不具客观性就是威胁独立性”的理念,从而正确处理内审工作中可能存在的利益冲突问题;要考虑内审人员的职业发展和职业操守问题,如何在工作中坚持独立、客观、保密、胜任的原则,特别是如何增强审计人员的专业熟练性和职业审慎性;要考虑真正确立内审工作“增加价值”的理念,特别是探索如何使内审工作更加有效地为央行实现目标、改善运营、防范风险服务。在“做什么”的问题上,要切实围绕央行风险管理、内部控制和治理过程来开展审计工作,主要包括:如何围绕央行的职能和业务,切实由单纯的合规性审计向风险管理审计转变;如何通过审计工作,促进央行全面风险管理体系的健全和完善;如何进一步完善内部控制审计,进一步确立审计的内部控制视角,并通过审计活动,促进各级行管理层和业务部门切实履行内控体系建设和维护的责任;如何使内审工作有效服务于央行的组织治理,通过开展风险管理和内部控制审计传播和推广合规、风险和控制理念;如何进一步完善经济责任审计,探索开展绩效审计等。在“怎么做”的问题上,要进一步改进人民银行内审工作的程序、方法和手段,包括:如何制定“以风险为基础的审计计划”,真正开展风险导向审计;如何加强内审人力资源管理,根据各项审计业务的性质、复杂程度等因素,科学合理配置内审部门的时间资源和人力资源;如何进一步改进审计过程管理,防范审计风险、确保审计质量;如何进一步提高审计报告质量,特别是在审计报告的可读性、审计意见的建设性上下工夫;如何建立审计的“后续程序”,有效督促审计整改,并及时向管理层报告审计整改情况等。运用国际内部审计准则,切实解决央行内审工作转型与发展的若干观念和重要实务问题。一是关于传统合规性审计和内审转型的关系问题。提出内部审计由传统合规性审计向现代风险管理审计转变,并不是对合规性目标的否定和放弃。在国际内部审计准则中,对合规性目标的强调是贯穿始终的。例如,在“工作标准2110-风险管理”和“2120-控制”中,将内部审计应当关注和评价的内容都规定为以下四项,即:财务和经营信息的可靠性和完整性;经营的效果与效率;资产的保护;遵守法律、法规和合同的情况。我们理解,这里的“合规性”,既包括从控制法律风险和声誉风险的角度出发关注组织的“外部合规性”,也应当包括从控制操作风险的角度而关注“内部合规性”。实际上,准则“词汇表”中对“合规性”的解释,就是“符合并遵守政策、计划、程序、法律、规章或其他要求”,其中的“政策、计划、程序”显然是“内部”的概念。另外,准则“实务公告2100-5”,又专门对“在评价合规程序时的法律考虑”作出较详尽规定。因此,人民银行内审工作在推进转型的过程中,还要进一步强化合规性审计,我们要舍弃的,是那种以为“只要搞合规性审计就可以了”以及“没有明确制度性要求的内容审计就不能评价”的观念和做法。二是关于风险导向审计和风险管理审计问题。我们所说风险导向审计,在国际内部审计准则中称“以风险为基础的审计”。准则“工作标准2010-计划的制定”规定:“首席审计执行官应当制定以风险为基础的计划,以确定与组织目标相一致的内部审计活动重点”,具体内容则在“实务公告2010-1:计划的制定”和“2010-2:审计计划对风险和风险暴露的关注”中进一步明确。而风险管理审计,是指内部审计对组织的风险管理政策和程序进行的审计,这方面分别在“实务公告2100-3:内部审计在风险管理过程中的作用”、“2110-1:评估风险管理过程的适当性”中规定。对于人民银行内审工作来说,这里重点要解决两个问题:第一是风险评估模型问题。风险导向审计依赖于风险评估模型的建立,实务上一般多采用剩余风险评估模型,通过对固有风险和控制有效性进行量化赋值,计算剩余风险并据以确定审计的优先次序。一般地,这种评估结果具有较强的主观性,只是供审计部门掌握,并不能确切反映相关领域风险管理的实际状况。准则中也专门说明,审计师应用风险分析进行审计计划的工作,有别于对实际风险管理过程的评价。从我们掌握有关国家央行的情况,其内审部门的这种风险评估结果往往是不向被审计单位提交的。因此,我们不必由于过分考虑评估结果的“准确性”,而怀疑甚至否定建立风险评估模型、根据评估结果确定审计重点的必要性。第二是如何在风险管理政策不够明确的情况下开展风险管理审计。组织运营过程中必然面临各种风险,也必然要对风险采取一定的管理和控制措施。在实际当中,各种组织风险管理的方式千差万别,有的也不一定有明确、成文的风险管理政策和程序,但这不能成为内部审计不对风险管理过程进行评价和报告的理由。准则“实务公告2100-4:内部审计在尚未建立风险管理过程的组织中的作用”,即专门针对于此。其要点包括:审计师应当理解管理层对内审部门在风险管理中发挥作用的期望,提请管理层注意风险管理政策尚未充分建立的这种情况,并积极发挥促进、协助作用。当然,这也不表明内审部门可以“拥有”直接进行风险管理的职能和责任。在目前人民银行的实际情况下,这一点对我们内审工作是很有借鉴意义的。三是关于内部控制审计问题。近年来人民银行内审部门探索开展了内部控制审计,并且强调在各类审计中都要确立内部控制视角,取得了一定的成效。准则“实务公告2120.A1-1:控制过程的评价和报告”值得我们重视。特别是其中提到,这里的一个挑战就是,内部审计一般是对有关业务和部门开展单项的内部控制评价,但管理层往往希望内审部门对组织内部控制的整体有效性作出判断。尽管存在一定困难,但准则还是给出了内审部门对控制过程总体效果进行评价的基本要素,即:首先说明发现了哪些控制缺陷和薄弱环节,然后说明是否进行了有效的纠正和改进,最后综合有关情况,对组织是否存在导致风险水平无法接受的普遍情形作出判断。准则要求,内审部门应当每年向管理层提交一份关于内部控制状况的报告,正常情况下采用否定形式来表示意见,如:某个阶段的审计“没有发现”具有普遍影响的严重控制薄弱环节,而如果不是这样,则应当明确提出保留的或反面的意见,以提请管理层注意。这些规定,对于人民银行内审部门开展内部控制审计、特别是编写内部控制状况综合分析报告,是有启发和指导意义的。另外,“实务公告2120.A1-2:应用控制自我评估对控制过程的健全性进行评价”,对于填补人民银行内审部门目前在这方面的空白、发挥内审部门在内控建设中的推动和协调作用、健全人民银行内控长效机制,也具有很高的参考价值。除此以外,“实务公告2120.A1-3:内部审计在财务报告披露和管理层声明方面的作用”、“2120.A1-4:财务报告过程审计”等内容,对于人民银行内审部门围绕央行资产负债