政府投资项目审计常见问题及其定性依据

县域内政府投资项目审计常见问题及其定性依据,1,引言,近年来，随着县域经济的快速发展、城镇建设步伐的不断加快，政府投资项目建设规模不断增加。由于县域内大部分项目实施单位没有足够的项目管理和工程技术人员，加上建设主管部门监管不到位，项目实施中出现了一些普遍性、倾向性问题。主要集中在建设程序、招投标、工程管理、财务管理、工程造价、征地拆迁、投资效益等七个方面。,2,一、项目建设程序方面存在的问题及定性依据,1.建设项目边勘察、边设计、边施工。定性依据：建设工程质量管理条例第五条“从事建设工程活动，必须严格执行基本建设程序，坚持先勘察、后设计、再施工的原则。县级以上人民政府及其有关部门不得超越权限审批建设项目或者擅自简化基本建设程序。”,3,一、项目建设程序方面存在的问题及其定性依据,2.未按规定报批建设项目环境影响评价文件。定性依据：中华人民共和国环境影响评价法第二十二条“建设项目的环境影响报告书、报告表，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批。,4,一、项目建设程序方面存在的问题及其定性依据,审批部门应当自收到环境影响报告书之日起六十日内，收到环境影响报告表之日起三十日内，分别作出审批决定并书面通知建设单位。国家对环境影响登记表实行备案管理。审核、审批建设项目环境影响报告书、报告表以及备案环境影响登记表，不得收取任何费用。”,5,一、项目建设程序方面存在的问题及其定性依据,第十六条国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表(以下统称环境影响评价文件)：(一)可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；(二)可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；,6,一、项目建设程序方面存在的问题及其定性依据,(三)对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。第二十五条建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。,7,一、项目建设程序方面存在的问题及其定性依据,3.未按规定取得建设项目选址意见书。定性依据：中华人民共和国城乡规划法（主席令第74号）第三十六条“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。”,8,一、项目建设程序方面存在的问题及其定性依据,4.未按规定取得建设用地规划许可证。定性依据：中华人民共和国城乡规划法（主席令第74号）第三十七条“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。”,9,一、项目建设程序方面存在的问题及其定性依据,5.未按规定取得建设工程规划许可证。定性依据：中华人民共和国城乡规划法（主席令第74号）第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”,10,一、项目建设程序方面存在的问题及其定性依据,中华人民共和国城乡规划法（主席令第74号）第四十一条在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。,11,一、项目建设程序方面存在的问题及其定性依据,6.未按规定取得施工许可证。定性依据：中华人民共和国建筑法（2011年4月22日修正）第七条“建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；但是，国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程，不再领取施工许可证。”,12,一、项目建设程序方面存在的问题及其定性依据,限额以下：建筑工程施工许可管理办法第二条第二款“工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，可以不申请办理施工许可证。省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门可以根据当地的实际情况，对限额进行调整，并报国务院住房城乡建设主管部门备案。”,一、项目建设程序方面存在的问题及其定性依据,7.项目未按建设工程规划实施。定性依据：中华人民共和国城乡规划法（主席令第74号）第四十三条“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案。”,14,一、项目建设程序方面存在的问题及其定性依据,8.未取得施工图设计文件审查合格书就擅自施工。定性依据：建设工程质量管理条例（国务院令第279号）第十一条“建设单位应当将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门审查。施工图设计文件审查的具体办法，由国务院建设行政主管部门会同国务院其他有关部门制定。施工图设计文件未经审查批准的，不得使用。”,15,一、项目建设程序方面存在的问题及其定性依据,注：建筑工程施工许可管理办法（中华人民共和国住房和城乡建设部令第18号）第四条建设单位申请领取施工许可证，应当具备下列条件，并提交相应的证明文件：（五）有满足施工需要的技术资料，施工图设计文件已按规定审查合格。,16,一、项目建设程序方面存在的问题及其定性依据,9.未进行消防设计审核和消防验收。定性依据：建设工程消防监督管理规定（公安部令第106号）第十一条“第十三条对具有下列情形之一的人员密集场所，建设单位应当向公安机关消防机构申请消防设计审核，并在建设工程竣工后向出具消防设计审核意见的公安机关消防机构申请消防验收：”,17,一、项目建设程序方面存在的问题及其定性依据,（一）建筑总面积大于二万平方米的体育场馆、会堂，公共展览馆、博物馆的展示厅；（二）建筑总面积大于一万五千平方米的民用机场航站楼、客运车站候车室、客运码头候船厅；（三）建筑总面积大于一万平方米的宾馆、饭店、商场、市场；（四）建筑总面积大于二千五百平方米的影剧院，公共图书馆的阅览室，营业性室内健身、休闲场馆，医院的门诊楼，大学的教学楼、图书馆、食堂，劳动密集型企业的生产加工车间，寺庙、教堂；（五）建筑总面积大于一千平方米的托儿所、幼儿园的儿童用房，儿童游乐厅等室内儿童活动场所，养老院、福利院，医院、疗养院的病房楼，中小学校的教学楼、图书馆、食堂，学校的集体宿舍，劳动密集型企业的员工集体宿舍；（六）建筑总面积大于五百平方米的歌舞厅、录像厅、放映厅、卡拉OK厅、夜总会、游艺厅、桑拿浴室、网吧、酒吧，具有娱乐功能的餐馆、茶馆、咖啡厅。,18,二、项目招投标方面存在的问题及其定性依据,1.招标信息公开度不足。对于依法应该进行公开招标的项目，没有在媒体上发布招标公告，未能将招标信息有效传递给足够数量和范围内的潜在投标人。定性依据：中华人民共和国招标投标法（主席令第21号）第十六条“招标人采用公开招标方式的，应当发布招标公告。依法必须进行招标的项目的招标公告，应当通过国家指定的报刊、信息网络或者其他媒介发布。招标公告应当载明招标人的名称和地址、招标项目的性质、数量、实施地点和时间以及获取招标文件的办法等事项。”,19,二、项目招投标方面存在的问题及其定性依据,第十一条国务院发展计划部门确定的国家重点项目和省、自治区、直辖市人民政府确定的地方重点项目不适宜公开招标的，经国务院发展计划部门或者省、自治区、直辖市人民政府批准，可以进行邀请招标。第十七条招标人采用邀请招标方式的，应当向三个以上具备承担招标项目的能力、资信良好的特定的法人或者其他组织发出投标邀请书。投标邀请书应当载明本法第十六条第二款规定的事项。,20,二、项目招投标方面存在的问题及其定性依据,2.投标人之间相互串标、陪标。在招投标过程中投标人之间互相串通，以一家单位为主要投标人，其他单位作为陪衬左右中标结果，主要表现是由一家投标单位承担其他陪标单位的投标保证金。定性依据：中华人民共和国招标投标法（主席令第21号）第三十二条“投标人不得相互串通投标报价，不得排挤其他投标人的公平竞争，损害招标人或者其他投标人的合法权益。”,21,二、项目招投标方面存在的问题及其定性依据,3.支解项目规避招投标。建设单位将一个规模不大、技术并不复杂的工程支解为若干小项目，以工程投资额度小为由规避招标。定性依据：中华人民共和国建筑法第二十四条“提倡对建筑工程实行总承包，禁止将建筑工程肢解发包。建筑工程的发包单位可以将建筑工程的勘察、设计、施工、设备采购一并发包给一个工程总承包单位，也可以将建筑工程勘察、设计、施工、设备采购的一项或者多项发包给一个工程总承包单位；但是，不得将应当由一个承包单位完成的建筑工程肢解成若干部分发包给几个承包单位。”,22,二、项目招投标方面存在的问题及其定性依据,4.项目不公开招投标。定性依据：1.前期批复文件中明确规定要求招投标的。2.工程建设项目招标范围和规模标准规定第七条本规定第二条至第六条规定范围内的各类工程建设项目，包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，达到下列标准之一的，必须进行招标：,23,二、项目招投标方面存在的问题及其定性依据,（一）施工单项合同估算价在200万元人民币以上的；（二）重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上的；（三）勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在50万元人民币以上的；（四）单项合同估算价低于第（一）、（二）、（三）项规定的标准，但项目总投资额在3000万元人民币以上的。,24,二、项目招投标方面存在的问题及其定性依据,第二条关系社会公共利益、公众安全的基础设施项目的范围包括：（一）煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源项目；（二）铁路、公路、管道、水运、航空以及其他交通运输业等交通运输项目；（三）邮政、电信枢纽、通信、信息网络等邮电通讯项目；（四）防洪、灌溉、排涝、引（供）水、滩涂治理、水土保持、水利枢纽等水利项目；（五）道路、桥梁、地铁和轻轨交通、污水排放及处理、垃圾处理、地下管道、公共停车场等城市设施项目；（六）生态环境保护项目；（七）其他基础设施项目。,25,二、项目招投标方面存在的问题及其定性依据,第三条关系社会公共利益、公众安全的公用事业项目的范围包括：（一）供水、供电、供气、供热等市政工程项目；（二）科技、教育、文化等项目；（三）体育、旅游等项目；（四）卫生、社会福利等项目；（五）商品住宅，包括经济适用住房；（六）其他公用事业项目。,26,二、项目招投标方面存在的问题及其定性依据,第四条使用国有资金投资项目的范围包括：（一）使用各级财政预算资金的项目；（二）使用纳入财政管理的各种政府性专项建设基的项目；（三）使用国有企业事业单位自有资金，并且国有资产投资者实际拥有控制权的项目。,27,二、项目招投标方面存在的问题及其定性依据,第五条国家融资项目的范围包括：（一）使用国家发行债券所筹资金的项目；（二）使用国家对外借款或者担保所筹资金的项目；（三）使用国家政策性贷款的项目；（四）国家授权投资主体融资的项目；（五）国家特许的融资项目。,28,二、项目招投标方面存在的问题及其定性依据,第六条用国际组织或者外国政府资金的项目的范围包括：（一）使用世界银行、亚洲开发银行等国际组织贷款资金的项目；（二）使用外国政府及其机构贷款资金的项目；（三）使用国际组织或者外国政府援助资金的项目。,29,二、项目招投标方面存在的问题及其定性依据,可以不进行招标的情况,30,二、项目招投标方面存在的问题及其定性依据,5.违背招投标程序。招标方未在规定的时间内按顺序完成各项环节，如招标文件公告发售日期与投标截止日期相距不足二十日，未对投标单位进行资格审查，发出中标通知书日期与合同签订日期相距超过三十日，先施工后签合同等。,31,二、项目招投标方面存在的问题及其定性依据,定性依据：中华人民共和国招标投标法（主席令第21号）第二十四条“招标人应当确定投标人编制投标文件所需要的合理时间；但是依法必须进行招标的项目，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，最短不得少于二十日”；第四十六条“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同”“和中华人民共和国招标投标法实施条例（国务院令第613号）第五十四条“依法必须进行招标的项目，招标人应当自收到评标报告之日起3日内公示中标候选人，公示期不得少于3日。”,32,二、项目招投标方面存在的问题及其定性依据,6.合同与补充协议签订与招标文件内容不一致，违背了实质性响应的原则。定性依据：中华人民共和国招标投标法实施条例（国务院令第613号）第五十七条“招标人和中标人应当依照招标投标法和本条例的规定签订书面合同，合同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款应当与招标文件和中标人的投标文件的内容一致。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。”,33,二、项目招投标方面存在的问题及其定性依据,7.投标单位未按照招标文件规定缴纳投标保证金。定性依据：中华人民共和国招标投标法实施条例（国务院令第613号）第二十六条“招标人在招标文件中要求投标人提交投标保证金的，投标保证金不得超过招标项目估算价的2%。投标保证金有效期应当与投标有效期一致。”,34,三、项目工程管理方面存在的问题及其定性依据,1.项目变更未报主管部门批准。定性依据：甘肃省政府投资项目管理办法（甘政办发201434号）第二十三条“政府投资项目要严格按照批准的建设内容、建设标准、投资规模进行建设，不得擅自变更或调整。确因客观条件进行重大变更的，须报原审批部门批准。”,35,三、项目工程管理方面存在的问题及其定性依据,2.项目没有初步设计批复文件。定性依据：甘肃省政府投资项目管理办法（甘政办发201434号）第十条“政府投资项目根据建设性质、资金来源和投资规模，分别由国家、省、市州、兰州新区、县市区政府投资主管部门或行业主管部门审批可行性研究报告、初步设计及概算。（一）根据规定由国务院投资主管部门或国家行业主管部门审批的政府投资项目，报国家有关主管部门批准。,36,三、项目工程管理方面存在的问题及其定性依据,（二）省内审批权限按照项目资金来源予以划分1.对于市州、兰州新区、县市区政府使用本级财政性资金建设的项目，不论投资规模大小，均由市州、兰州新区、县市区投资主管部门审批，并组织竣工验收。”2.对于全部或部分使用中央预算内投资、中央专项资金、省级财政性建设资金、省政府统一安排的政府性债券和政府性基金的项目，按政府投资规模分级审批。除国家另有规定外，以下项目由省级政府投资主管部门审批，并组织竣工验收。（1）总投资5000万元及以上且政府投资比例超过40%的项目；（2）安排政府投资2000万元及以上的项目。上述限额以下的项目，按照项目隶属关系由市州、兰州新区、县市区级政府投资主管部门或省直行业主管部门审批管理。,37,三、项目工程管理方面存在的问题及其定性依据,（三）党政机关楼堂馆所建设项目审批权限严格按照国家和省委、省政府规定执行，新建和维修改造办公用房项目无论资金来源一律实行审批制。,38,三、项目工程管理方面存在的问题及其定性依据,甘肃省政府投资项目管理办法第六条执行审批制度的政府投资项目，发展改革、规划建设、环境保护、国土资源等有关部门，要同步下放审批权限，同步简化审批环节，优化审批工作流程，加快办理前期手续，提高审批效率。除重大项目或国家另有规定外，将项目建议书、可行性研究报告、初步设计“三道”审批程序简化为可行性研究报告和初步设计“两道”程序。,39,三、项目工程管理方面存在的问题及其定性依据,3.建设单位违规向无资质单位发包项目。定性依据：建设工程质量管理条例（国务院令第279号）第七条“建设单位应当将工程发包给具有相应资质等级的单位”和中华人民共和国建筑法（主席令第91号）第二十二条“建筑工程实行招标发包的，发包单位应当将建筑工程发包给依法中标的承包单位。建筑工程实行直接发包的，发包单位应当将建筑工程发包给具有相应资质条件的承包单位。”,40,三、项目工程管理方面存在的问题及其定性依据,4.施工单位转包、违法分包工程。投标人中标之后，将工程直接转包或违法分包给其他单位，从中收取管理费，以包代管，不履行工程质量和安全的职责。定性依据：建设工程质量管理条例（国务院令第279号）第二十五条第三款“施工单位不得转包或者违法分包工程”和中华人民共和国招标投标法（主席令第21号）第四十八条“中标人应当按照合同约定履行义务，完成中标项目。中标人不得向他人转让中标项目，也不得将中标项目肢解后分别向他人转让。”,41,三、项目工程管理方面存在的问题及其定性依据,5.建设单位未按规定预留工程质量保证金。定性依据：建设工程质量保证金管理办法第七条“发包人应按照合同约定方式预留保证金，保证金总预留比例不得高于工程价款结算总额的3%。合同约定由承包人以银行保函替代预留保证金的，保函金额不得高于工程价款结算总额的3%。”,42,三、项目工程管理方面存在的问题及其定性依据,6.未按规定编制工程竣工财务决算。定性依据：财政部颁布的基本建设财务规则（财政部201681号令）第三十三条“项目建设单位在项目竣工后，应当及时编制项目竣工财务决算，并按照规定报送项目主管部门。项目设计、施工、监理等单位应当配合项目建设单位做好相关工作。”,43,四、项目财务管理方面存在的问题及其定性依据,1.建设项目未按规定单独核算。定性依据：基本建设财务规则（财政部201681号令）第七条“项目建设单位应当做好以下基本建设财务管理的基础工作：（二）按项目单独核算，按照规定将核算情况纳入单位账簿和财务报表；”,44,四、项目财务管理方面存在的问题及其定性依据,2.建设成本超范围。定性依据：基本建设财务规则（财政部201681号令）第二十二条“项目建设单位应当严格控制建设成本的范围、标准和支出责任，以下支出不得列入项目建设成本：（一）超过批准建设内容发生的支出；（二）不符合合同协议的支出；（三）非法收费和摊派；（四）无发票或者发票项目不全、无审批手续、无责任人员签字的支出；,45,四、项目财务管理方面存在的问题及其定性依据,（五）因设计单位、施工单位、供货单位等原因造成的工程报废等损失，以及未按照规定报经批准的损失；（六）项目符合规定的验收条件之日起3个月后发生的支出；（七）其他不属于本项目应当负担的支出。,46,四、项目财务管理方面存在的问题及其定性依据,3.挤占挪用项目建设资金。定性依据：基本建设财务规则（财政部201681号令）第九条“财政资金管理应当遵循专款专用原则，严格按照批准的项目预算执行，不得挤占挪用。财政部门应当会同项目主管部门加强项目财政资金的监督管理。”,47,五、项目工程造价方面存在的问题及其定性依据,多计工程价款主要表现是施工单位弄虚作假，多报工程量、高套定额、高估冒算等加大工程成本；工程签证不实，事后补合同、补协议、补签证或补虚假签证。定性依据：甘肃省建设工程造价管理条例第十一条“工程合同价款由建设单位、施工单位双方以国家和本省发布的现行建设工程造价计价依据及有关规定合理确定。任何单位不得擅自提高或者降低定额标准编制工程项目预算、结算，不得违反现行工程造价计价依据抬高或者压低工程造价。”和建设单位与施工单位签订的施工合同、协议、计算依据。,48,六、项目征地拆迁方面存在的问题及其定性依据,1.未经批准改变土地用途。定性依据：中华人民共和国土地管理法第五十六条“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”,49,六、项目征地拆迁方面存在的问题及其定性依据,土地用途分类:按所有权性质，分国有土地和集体土地按获得途径，有出让土地和划拨土地按利用