我国农村社会保障问题及其对策

我国农村社会保障存在的问题及对策摘要新中国成立后，在工业化、现代化建设过程中，我国在对城市人口实行社会保障的同时，也建立了有中国特色的农村社会保障制度。 农村社会保障制度是社会保障制度体系的重要组成部分，它的建立与完善，直接关系到我国经济发展、社会稳定、人民安居乐业的大局，对实现我国全面建设小康社会的目标具有重大的现实和历史意义。本文针对这个现实需要，立足国情，从农村社会保障建立的必要性和约束性,以及现阶段农村社会保障特殊性等方面入手，根据我国农村社会保障的内容及其存在的问题以及原因进行分析和探讨，借鉴国外农村社会保障的发展历史和制度设计，对我国农村社会保障制度的路径选择作出一些思考和探索，以期对完善和创新农村社会保障制度有一些帮助关键词 农村社会保障 制度设计 层次绪论一、研究意义中国是一个农业大国，实际总人口超过 13 亿，其中有 9 亿在农村，占总人口的69%；而农村社会保障体系极度不完善，保障面窄，保障水平低，尤其是非农产业不发达、集体经济欠发达的农村地区，社会保障水平更低。从农村社会养老保险参保情况及其农村合作医疗情况来看，保障人数所占比例很小，领取养老金的农民更少。随着农村经济体制改革的不断深入、计划生育政策的实施、人口老龄化的加快，土地的直接保障功能和家庭养老保障功能正不断弱化，而有效的农村社会保障体系尚未形成。这种严重滞后的农村社会保障体系，已构成我国社保制度建设的薄弱环节，严重阻碍了我国现代化建设、程式化进程和农村市场改革。城市化和工业化的快速发展，扩大了非农用地；侵吞了大量的农民土地；土地流转中行政管理缺位与执法不严流失了一部分土地；地权主体的失缺造成农民失地越来越严重，伴随着经济社会发展以及城市化的不断推进，失地农民数目越来越多。失地农民的系数就更高。这给社会带来的压力越来越大。失去土地的农民，没有保障，没有依靠，徘徊在城市的边缘，成为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无农民”。他们是中国最弱势、最缺乏保障、最边缘化的群体，成为了影响我国社会安定的不稳定因素。所以，如何有效地建立有中国特色的、可持续的新型农村社会保障体系，已成为当前中国必须解决的一个现实问题。因此，研究农村社会保障对于解决这一问题具有重要的意义。二、国内外研究情况在改革开放前，国内很少将社会保障作为专门的学问研究。70 年代末以后，随着改革开放的深入，社会保障的研究出现了高潮。研究的重点主要是围绕社会保险制度的改革展开。其中主要又是对养老保险、失业保险和医疗保险的研究，特别是对养老保险制度中养老金制度改革的研究。进入 90 年代以来，社会保障改革研究成为中国政府和学术界一致重视的热门题目。从公开发表的文献资料看，研究范围很广泛：对社会保障理论的研究、对中国原有社会保障制度的评析、对中国社会保障制度改革的目标和政策原则的探讨、新保障制度的基本框架的构想、对外国社会保障制度的介绍和评价以及对社会保障指标体系的研究等等。随着中国社会保障制度改革的实施，理论研究也逐渐从偏重宏观研究转向当前社会保障改革迫切需要解决的实际问题的研究。社会保险制度的研究，其中养老保险和失业保险的研究最受关注，对社会救济、社会福利的研究，对改革农村社会保障制度的研究等也有所涉及。我国学术界对农村社会保障问题的研究始于 80 年代中期，20 多年来，研究的态势呈上升趋势。但总体上讲，目前国内理论界对中国农村社会保障制度的研究无论从广度上或是从深度上，还是很有限的，具体表现在：所发表的文章对建立农民社会保障制度真切的呼吁多，扎实的研究成果少；点面的思考多，系统的研究少；定性的描述多，定量的研究少；揭示现实问题多，未来科学设计规划少。而且研究的内容主要集中在对农民的养老方面，农民医疗保险也少有涉及，其他方面的农村社保内容就很少有人涉足。国外一些学者对当前中国城镇社会保障制度的建设给予了一定的关注和参与，但对中国农村社会保障制度的建立还没有纳入他们的视野，几乎没有人涉足这个领域。经过 20 多年的探索，学者们已达成共识，认为农村社会养老保障是中国农村社会保障体系的关键问题。养老问题有四个方面的重要内涵：“谁来养”、“养不养”、“怎么养”以及“养得怎样”。对于是否有必要建立和完善农村社会保障制度，有两种截然不同的观点。一种观点反对建立农村社会保障制度。其理由一是国家财力有限，二是农民有土地保障。另一种观点认为，建立农村社会保障体系已迫在眉睫。原因是（1）现有家庭养老、土地养老等方式已受到严重冲击，农村合作医疗制度的崩溃；（2）国家财力的快速增长表明政府承受能力在增强；（3）农民的人权诉求；（4）国际经验。世界 162 个国家和地区制定了社会养老保险制度，其中 70 个国家和地区包含农村，其保障对象为全部农村人口或农民。德国劳工部部长吕姆指出：“自由和社会保障是一对双胞胎。因为没有社会保障和没有自由的条件一样，人们的安全是不可想象的”文章主体一、农村社会保障概述（一）农村社会保障的内涵农村社会保障我国社会保障体系的一个重要组成部分，是和城市社会保障相对应的一种社会保障。它既具有我国社会保障的共性，又因为其对象的特殊性而有别于城市社会保障，具有其自身独特的特点。因此要明确农村社会保障的内涵，就必须先明确农村社会保障的对象。农村社会保障的保障对象是农民，但在我国农民是个内涵丰富的名词，一般来说农民两种含义，一个是身份意义上的农民，其划分的依据是户籍，即户籍是农村的居民，这就意味着即使居住在城市，但如果仍然是农村户籍，那么还是农民，比如农民工，即使在城市工作，但户籍还是在农村，他们仍属于农民。另一个是职业意义上的农民，其划分的依据是他们所从事的职业，这种意义上的农民是指从事农业生产劳动的劳动者1，按照这种划分，农民工因为其从事的职业有别于农业劳动者就不属于传统意义上的农民。从我国社会保障的现有的划分格局来看，我国的农村社会保障主要是两大块:城市社会保障和农村社会保障，农民工的社会保障是从属于农村社会保障的，农村社会保障的对象主要是指身份意义上的农民，因此农村社会保障是指国家依据一定的法律和法规，对户籍是农村居民的社会成员在因年老、疾病、伤残暂时或永久丧失劳动能力或因意外事故而在生活上发生困难时，向其提供基本生产和生活物质保障的各项法令、规章、制度的总称。（二）农村社会保障的内容建立和完善农村社会保障，首先应该明确农村社会保障的内容，只有明确了农村社会保障的内容，建立和完善农村社会保障才有了方向。同时农村社会保障的基本内容是与经济发展水平紧密相关的，经济发展水平高，其经济承受能力强，其内容就可以相对全面;经济水平低，其经济承受能力有限，其内容就可以相对简单。总之农村社会保障的内容，既要与农村经济发展的水平相适应，又要考虑国家财政承受程度和农民个人的经济承受能力，但最关键的是要满足农民对社会保障的基本要求，能帮助其抵御最基本的伤、老、病、残等风险。一般来说，农村社会保障主要包括农村社会保险、农村社会救济、农村社会优抚、农村社会福利等四个方面的内容。1、农村杜会保险农村社会保险是一种为丧失劳动能力、暂时失去劳动岗位或因健康原因造成损失的农民提供收入或补偿的一种社会和经济制度，是农村社会保障的核心。农村保险的主要项目有:养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等。从当前我国农村的现实情况看，农民最迫切需要的农村社会保险主要是养老保险和医疗保险。2、农村社会救济农村社会救济是指国家和社会对因各种特殊原因造成收入减少或者中断，无法维持正常生活的农民给予资金或实物帮助，从而保证他们最低生活需要的一种制度。目前我国农村社会救济主要包括农村最低生活保障和灾民救助。3、农村社会优抚社会优抚，又称军人保障，是指政府和社会组织对革命烈士家属、军人及其家属、革命残废军人及其家属、参战致残的民兵，通过资金和服务等形式所给予的优待和抚恤，因此农村社会优抚主要包括对农村革命烈士家属，革命伤残人员，在乡退伍红军、老战士、在乡老复员军人、带病回乡退伍军人等人员的抚恤补助以及对农村义务兵家属的优待等。4、农村社会福利农村社会福利是国家和社会为农村生活能力较弱的儿童、老人、残疾人、慢性精神病人等特殊对象提供除社会求助和社会保险外的保障措施与公益性事业。它的主要任务是保障孤、寡、老、弱、病、残者的基本生活，同时对这些特困群体提供生活方面的上门服务，并开展娱乐、康复等活动，提高他们生活质量。（三）农村社会保障的特点农村社会保障因其保障对象的职业、思想观念等的特殊性，以及农村经济发展水平、地域分布、人口结构的特殊性而有别于城市社会保障，具有自身的特点。1、家庭是农村社会保障的主体从目前的现实情况来看，由我国经济发展水平和农村政府的经济承受能力决定，我国农村社会保障与城市社会保障最大的不同在于其责任主体是家庭。比如从养老保险来看:在当前的农村地区，老年保障基本是以家庭保障为主。受传统儒家“孝道”思想的影响，同时也与农村的经济发展水平密切相关，虽然我国政府目前正在积极进行新型农村养老保险的试点，但从我国的经济发展水平和政府的承受能力来看，农村养老保险还无法解决养老问题，比如现在正在进行的养老保险试点，其保障的标准每年大约在1000元左右，而1000元一年是根本无法满足农民的养老需求的，同时受传统的养儿防老，靠社会、靠别人，不如靠自己的儿女等思想的影响，农民参加养老保险的意识不强，积极性也不高，因此现有的农村养老保障仍是以家庭养老为主体和基础，辅之以集体供养、群众帮助和国家救济相结合的养老模式。农村合作医疗也是如此，因为补助的标准不高，其保障的效果受限，一些重大疾病的农民主要的依靠者还是家庭。2、土地是农村社会保障的中心正如前文所述，农村社会保障的主体，从目前来看还是家庭，而我国绝大部分农民，特别是那些在经济比较落后的地区的农民的收入来源主要是农业和畜牧业等，土地是从事农业生产的农民收入的主要来源，因此土地就成了农村社会保障的中心，农民的社会保障实质上是以土地为中心的保障，这也是我国建国以来在农村养老保险等未真正建立起来的一个重要的原因，特别是实行土地家庭联产承包责任制以后，农民拥有了对土地的承包经营权，大大提高了农民的生产积极性，也提高了土地的产出水平，增加了农民的收入，从而强化了土地的保障功能。近年来，随着农村经济和社会的发展，农村土地的保障功能理应得到加强。但上世纪末以来，农产品价格的持续下滑，使得农业经营的绝对收益越来越低，在有些地方甚至亏本，在此背景下，土地的保障功能无从谈起，同时我国人均耕地面积仅仅只有0.08公顷左右，其土地的保障功能是非常有限的2。3、农村社会保障的对象是农村社会成员农村社会保障的对象是身份意义上的农村居民及其家庭，即非城市户口的“农业户“或“农业户口”。但在我国农村居民及其家庭并非都是农业劳动者，除了从事农业生产的农民以外，还有大量的非农业生产者的农民存在，例如广大农村干部、乡镇企业管理者和经营者、乡镇企业职工、私营企业主、个体商贩等，他们的职业不是农民，但他们的户籍是农民，在身份上还是农民，因此他们也是农村社会保障的对象，这表明农村社会保障的对象是农村全体社会成员。4、农村社会保障的建设和完善是一种政府行为。我国绝大部分人口居住还在农村，虽然近年来外出农民工日趋增多，但居住在农村地区的农民仍占大头。由于经济发展水平的限制等多种原因，如我国还有上千万人生活在未解决温饱问题，还处于贫困之中，大多数农村居民还缺乏防御生产风险和生活风险的保障机制。在我国农村社会保障的主体还是家庭，土地是农村社会保障的中心，但家庭的力量是有限的，土地的产出是有限的，传统的农村社会保障己经无法保障农民抵御市场风险和生活风险，因此新的确有实效的农村社会保障必须由政府来负责。同时从社会经济发展和完善社会保障的趋势来看，把农村社会成员纳入到社会保障之中，不仅是政府应尽的职责，而且也是每一个公民应享受的权利3。因此农村社会保障制度的建立和完善是一种政府行为，需要通过立法来规定政府、社会、农民个人的权利与义务，通过政府的财政收入再分配，实现部分社会财力向农村社会保障对象转移，保障农村社会保障的建立和完善。.二、我国农村社会保障现状及制度问题（一）我国农村社会保障的现状我国农村社会保障面临的新形势传统的农村社会保障功能削弱。先从农村集体保障功能来看：农村联产承包责任制的实行，改变了人民公社时期“三级所有队为基础”的农村经济体制，实行了以分散经营为主的生产方式。这种经营方式的变革，极大地调动了农民的生产积极性，促进了农村经济的发展，但与之相适应的分配方式的变革，使集体承包内部积累机制受到严重削弱。农民的劳动成果归个人所有，发展公共福利事业的公益金难以提取，集体保障的基础几乎不复存在。原先由集体经济负担的烈军属和五保户供养，能够实行优待工分，集体处于主动地位，表现为“给予”的形态，便于操作；现在只能采取现金或实物的形式向农民征收，集体对广大农民来说，处于“索取”的被动地位。再从家庭保障功能来看：在发展市场经济的今天，建立在自然经济基础上的家庭保障功能正在降低，这给农村社会保障带来了新的问题。农村社会保障任务加重。一是农村防灾救灾任务重。近年来，由于对自然资源的掠夺性开采，植被破坏严重，水土流失加剧，水旱自然灾害频繁发生，由此农村防灾救灾任务加重。二是农村贫困问题仍然严重。近年来，随着城市经济的发展、城镇居民收入的增长速度加快、农业生产资料价格不断上涨等因素，农村居民收入相对于城市居民收入的比例下降了。大多数农村（特别是老、少、穷地区）的收入增长率明显降低了。三是农村人口老龄化问题日益突出。中国岁以上的老年人已经达到亿，约占总人口的。按照国际标准，一个国家岁以上的老年人超过即可认为是老龄化国家，中国目前正面临着严峻的老龄化挑战。（二）我国农村社会保障制度现状及问题改革开放后，我国对如何构建农村社会保障制度的探索和尝试从未间断过，但迄今尚未形成较为理想的制度模型，可以说农村社会保障基本上处于一种缺失状态。农村社会保障的基本缺失反映了农村社会保障制度的改革严重滞后于农村经济体制改革的步伐。目前我国农村社会保障存在的问题主要表现为：农村社会保障层次低、覆盖面窄、发展不平衡据统计，享有养老金的农民、五保户和定期救济抚恤的人数只占农村劳动者的 1.9%，尚有 4.1 亿农村劳动者未纳入社会保障体系，加上县以下城镇集体单位的 1000 多万职工和4600多万城镇个人经营者，全国乡村有4.7亿劳动者基本上没有享受社会保障。截至2007年底，享受社会保障的农村人口仅占农村总人口的 8.5%。从社会保障的支出看，到目前为止，占全国80%左右农民的社会保障费支出占全国保障费总支出的11%，而占人口不到 20%的城镇居民社会保障费支出占总支出的 89%。可见，农村与城市人口享受的社会保障待遇不平衡。从覆盖面看，城镇已达 91%，而农村只有 2%。另外，社会保障制度建设在各地区也不平衡，东部沿海地区好于东北、中、西部地区。 农村社会保障资金缺乏资金保障充足的社会保障基金是社会保障制度存在和运行的物质保证。资金严重不足，是农村社会保障制度存在的主要问题。国家虽然加大投入力度，但远不及农民对社保资金的需要，社保资金增加的幅度低于物价上涨速度。社保资金来源单一、有限，主要坚持“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则，这一原则过分强调个人责任,不仅使社会保障资金来源不足,而且也影响了农民参加社会保障的积极性,加大了农村社会保障工作的难度。农民收入水平较低，国家又缺乏必要的约束手段，资金的筹措十分困难，从而难以形成稳定的农村社会保障资金数量，影响了社会保障功能的正常发挥。农村社会保障缺乏法律依据、保障体系不健全从目前我国农村社会保障立法的状况来看，一个突出的表现是立法层次低、立法主体混乱。我国迄今还没有一部专门涉及农村社会保障工作的基本法律，在国务院已经制定的条例中也极少涉及规范农村社会保障制度的法规。从纵向结构看，除了中央国家机关制定的少数法律、行政法规以外，大部分是一些地方政府及其职能部门颁发的办法、决定、意见、通知、规定等规范性文件，地方各级人大及其常委会制定的法律规范却十分少见；从横向结构看，它包含社会保险法（例如基本养老保险、新型农村合作医疗、农村医疗救助）与社会救助法（五保供养与最低生活保障）的部分法律规范，缺少农村失业保险、生育保险、工伤保险、社会优抚与社会福利方面的法律规范。已有的农村社会保障法律规范，还存在着一系列明显的缺陷。由于立法缺乏统筹规划，散乱而又不统一，法律规范中规定的保障项目不齐全，保障的对象、保障的标准、相关主体的义务与责任、权利救济的程序等问题，也缺乏明确的规定。另外，立法层次低，权威性、连续性与稳定性不够。根据我国立法体制与行政管理体制，各级地方政府及其职能部门颁发的办法、决定、意见、通知、规定等规范，法律地位低于地方性法规，适用范围十分有限。再加上政出多门，立法的随意性很大，而农村社会保障中所涉及的社会关系又十分广泛而复杂，立法的权威性、连续性与稳定性就难以满足实际的需要。)农村社会保障管理水平低下我国没有建立一个专门对农村社会保障资金进行高效管理的机构。城乡分割、条块分割、多头管理的情况非常严重。从管理机构上看,部分地区在国有企业工作的农村职工的社会保障统一归劳动部门管理,医疗保障归卫生部门和劳动者所在的单位或乡村集体共同管理,农村养老和优抚救济归民政部门管理,一些地方的乡村或乡镇企业也制定了社会保障办法和规定。由于这些部门所处的地位和利益关系不同,在社会保障的管理和决策上经常发生矛盾。而且,政事不分,缺乏监督,使本来已经够乱的管理体制更加混乱。4从养老金的保值增值情况看,农村社会养老保险基金实行县级管理,基层的农村社会养老保险基金管理部门根本购买不到国债,这200多亿元资金主要存在银行,而银行利率大幅下调。银行存款的利率只有1. 98% ,而养老金的领取按照2. 5%的复利计算,地方农村社会养老保险基金将出现严重亏损问题。对于将来的发展方向,很多地方都处于茫然和无所适从的状况。三、农村社会保障问题产生的原因通过以上的分析,从客观上讲,我国农村社会保障还存在层次低、覆盖面窄、发展不平衡，缺乏资金保障，缺乏法律依据、保障体系不健全，管理水平低下，居于社会保障主体地位的医疗和养老问题困境重重。造成我国农村社会保障落后的主要原因有:我国农村经济总体水平落后。目前,我国还是一个发展中国家,各方面发展不平衡，特别是经济，尤其是农村的经济发展水平较低。我国的农村社会保障是在经济发展水平比较低的基础上建立起来的,在一定程度上可视为是工业化的前提或者是组成部分,是社会主义国家为适应客观要求而自觉加以实施的。由于没有先例可循,存在许多的问题。二元经济结构是制约我国农村社会保障制度发展的根本原因。我国的社会保障体系也呈明显的二元化特征:在城市,建立了面向企业劳动者的社会保险制度;在农村,则实行家庭保障为主与集体救助相结合的保障制度,作为现代社会保障体系核心内容的社会保险,未在农村完全建立,城镇居民具有的就业、医疗、住房、退休金等福利措施,农民均无权享受。土地保障和家庭保障功能逐渐弱化。土地保障和家庭保障观念根深蒂固的同时,土地保障和家庭保障功能却逐渐弱化。我国现行的农村土地制度决定农民有分配土地的权利并终身享受土地保障。所以,在人们眼中农民总是有经济保障,这就使得政府忽视农民的社会保障权利,从而制约了农村社会保障制度的发展。此外,农民的社会保障意识差。我国农民长期以来受封建文化的影响,认为人的生、老、病、死应该由家庭来负责,家庭保障在农民心目中非常神圣。“养儿防老”成为农民传统的养老思想,也制约了我国农村社会保障制度的发展。4三、进一步完善我国农村社会保障制度的对策（一）确立政府在农村社会保障制度建设中的主导地位和主要的责任。把握农村社会保障发展的大局和方向。政府应根据农村经济发展各个时期的不同目标，制定不同的社会保障政策内容。中国转型期的农村经济发展目标是消除贫困，提高农民的收入。根据这一目标，社会保险政策的重点应放在最低保障层面上，目前中国农村的最低生活保障制度即社会救济便是这一层面的核心。随着多数人贫困问题的逐渐解决，中国农村经济快速发展，农民收入水平的普遍提高，农村社会保障政策的重点应实行由低向高的转移，即由社会救助层面为主向社会保险层面逐渐过渡和转移。中国农村全面实行社会保险制度是社会保障的终极目标，这一目标的实现是建立在农村经济高度发展的基础之上的。适当提高财政支持比例。中国农村社会保障制度需要政府适当的财政支持，尤其是一些基本性保障项目，如社会救助、养老、医疗等项目。加强立法监督，培育完善的市场。农村社会保障制度的建立和发展需要一个完善的法律体系来支持。目前中国农村社会保障制度法规极其缺乏，无法对农村社会保障事业进行系统性规范。与农村社会保障有关的法规主要有社会保障基本法、农村社会保险法、农村社会保险基金管理条例、医疗保险条例、社会救济条例等，还有一些配套性法规如银行法、保险法、信托法、证券法等。政府除了建立一套立法体系外，还应建立有效的监督机制，加强对农村社会保障工作的监督。（二）)建立切实可行的筹资机制和高效的基金运行机制采取有效措施解决农民社会保障基金的来源问题社会保障的根本问题是资金来源问题。世界上多数实行社会保障制度的国家，其城乡社会养老基金来源均由政府拨款或采取由政府和雇主出大头、受保人出小头的方法。而我国是一个农业人口占绝对多数的发展中国家，经济基础薄弱，因此不可能像西方发达国家那样为农民提供全面的、高标准的社会保障待遇，我国的农民社会保障制度应从农村实际出发。其基本思路：坚持低标准起步，个人交纳资金为主、集体补助为辅的原则，坚持自愿参加与政策鼓励相结合的政策措施。强化预算约束,财政资助资金应当及时足额拨付。同时,改变不分财力状况按同一标准补助的办法,实行根据人均财力状况分类补助的办法,对贫困地区予以适当倾斜.要保证快速且稳定的筹资增长机制，是保障制度的保障机制得以稳定的发挥。根据医疗费用、政府财政收入、农民收入的增长等因素,建立起新型农村合作医疗筹资增长的模式是一项亟待完成的工作。增加社会保障资金的管理。面对当前社会保障基金被浪费、挪用等现象屡有发生的问题，应加强对专项基金的管理，任何组织和个人不得以任何理由挪作他用，并严肃处理违规者，追究其法律责任。大力培养保险专业人才。建议在当地基层培养一批优秀的农村社会保险专业人才，这些人能对当地农业状况、农村环境较熟悉，开展起工作来比较方便