公共管理失范与社会信任危机

公共管理与社会发展 第2届全国MPA论坛论文集 2004年上海公共管理失范与社会信任危机中山大学2003级MPA 李尚军摘要：本文对公共管理失范概念进行了界定尝试，并梳理出当前我国公共管理失范常见表现形式：懒政怠政、渎职失责、权钱交易、两面行政。公共管理失范将诱发或加剧社会信任危机的连锁反应：直接导致公共信誉危机；间接纵容商业信用危机；加剧人际信任危机；最终将会导致社会价值信仰危机。本文从南丹矿难事件、阜阳劣质奶粉事件、嘉禾拆迁事件等部分案例，分析了公共管理失范是如何导致社会信任危机的，并提出失范的原因主要有：传统的“重人治、轻法治”的行政心理根深蒂固；公共权力的行使与监督不规范；政绩评估不科学与官员晋升博弈不公正；行政机构设置不够合理。最后，作者提出如何克服公共管理失范状态，走向更加安全的社会的对策：培育公共管理精神；构建政府信用体系；落实依法行政规范；优化公共管理决策；完善社会管理机制。关键词：公共管理 失范 社会 信任危机信任是一种因为相信而敢于托付的社会心理，社会信任是社会安全机制的重要内容之一。改革开放20多年来，我国社会信任水平总的来说是呈下滑趋势，日益严重的信任危机已经威胁到我国的经济增长、政治稳定和社会发展。从社会运行论的角度来说，公共管理失范在某种程度上诱发、纵容或加剧了社会信任危机。1 公共管理失范及其表现 “失范”作为一个社会学概念，根据涂尔干（Emile Durkheim）的论述，失范是人们在“夸张化的文化目标中逐渐丧失对规范本身的情感支持”，而“在实现目标的过程中竭力获取未经合法的有效手段”渠敬东著：缺席与断裂：有关失范的社会学研究，46页，上海：上海人民出版社，1999。，它是“在集体意识转变和社会结构转型的时期，经济生活的非道德取向使普遍的公共生活产生了危机，造成了结构失调和功能紊乱。个人的物欲和情欲取代了社会，变成了行为目标，从而最终使社会的健康状况急剧恶化，道德秩序遭到了破坏，行为规范失去了效力，整个社会突显出病态的征兆”渠敬东著：缺席与断裂：有关失范的社会学研究，33页，上海：上海人民出版社，1999，而“失落已不再是暂时、可以即刻疗治的现象；相反，它越来越对社会习俗和集体意识构成了威胁，甚至会不断对个体意识的道德因素产生瓦解作用”渠敬东著：缺席与断裂：有关失范的社会学研究，31页，上海：上海人民出版社，1999。借用涂尔干的“失范”概念，笔者试图将公共管理失范定义为：在公共管理实践中，公共管理精神、价值及其规范、要求或者缺失，或者低效，公共管理行为偏离正常的道德和制度，不能对公共领域发挥正常的管理和调节作用，从而对社会产生消极影响，引起社会行为的混乱。这一概念试图表述以下三个方面的含义：其一，公共管理精神衰落，导致公共管理原则的缺失。其二，公共管理规范失效，导致社会法治目标的破坏。其三，公共管理运作缺位、错位、越位，导致社会公平难以实现。当前我国公共管理失范常见的表现主要集中在：一是懒政怠政。本负有应当作为的义务但在程序上却没有作为，无所事事，“做一天和尚撞一天钟”；上有政策不落实，下有情况不解决，遇事推诿拖延，应付哄骗，“无过便是功”。如在一些地方政府主要领导的人事变动中，“新官不认旧账”，利益受损的群众只有“自认倒霉”，而政府信用却在其中“断链”。二是渎职失责。对自己应当履行的职责敷衍塞责、玩忽职守，徒有虚名、实有其利、唯独不尽其责，使国家和人民的利益遭受损失。如一些地方政府决策随意性大，考虑出政绩多、一人说了算的多、决策事项执行不了的多、达不到预定目标的多、执行后群众不满意的多。三是权钱交易。“不给好处不办事，给了好处乱办事”，以权谋私，贪污腐化，官商勾结，大肆寻租。如一些政府部门不当干预经济生活，或者以资金为企业担保，或者举债建“政绩”工程，间接导致政府成了企业“三角债”中的一链，诱发法院强制执行令失效。四是两面行政。公共管理人员双重人格异化，台上一套台下一套，对上一套对下一套。如有的地方政府对中央的政策阳奉阴违，欺上瞒下，施行地方保护主义，默许甚至纵容盗版走私、制假贩假、骗税套汇等违法违规行为；个别领导干部腐化堕落，当面是人、背后是鬼，口是心非、言行不一。2 公共管理失范导致社会信任危机公共管理是一种以公共组织身份，向公众提供公共产品和服务的活动，因其“对公民负责” 美特里L库珀：行政化理学：实现行政责任的途径，71页，北京：中国人民大学出版社，2001。的客观责任和角色，使人们更容易相信而敢于托付。公共管理失范将诱发或加剧社会信任危机的连锁反应。首先，公共管理失范直接导致公共信誉危机。公共信誉是公共管理的信用和名誉，公共信誉危机主要包括公共设施信誉危机、公共服务信誉危机和公共政策信誉危机。公共设施信誉危机主要来自对产品质量的怀疑，当前群众反映最为强烈是的路桥、堤坝、楼宇建设上的“豆腐渣工程”。公共服务信誉危机主要来自对服务效率、服务态度及其公正性的不满，集中反映在德能不称、效率不高的官僚主义和乱摊派乱罚款、给了好处才办事的行业腐败上。公共政策信誉危机主要来自政策失位和政策失公上，制定政策搞本位主义和地方保护主义，执行政策搞上有政策下有对策，徇情枉政，徇情枉法。其次，公共信誉危机纵容商业信用危机愈演愈烈。当前，我国的市场经济还未完全成熟，规范市场主要靠“无形的手”去指挥。但当市场发现政府这只“无形的手”指挥失范时，以营利为目的的商业活动便开始流于失控，引发商业信誉危机，这主要表现为商品信誉危机、服务信誉危机和契约信用危机。商品信誉危机突出地表现在假冒伪劣商品的泛滥上，甚至一些大型国有企业、“老字号”企业、“龙头”企业也加入制假、售假行列，国家免检产品也频频出事。服务信誉危机主要表现在大量的“消费陷阱”、“霸王条款”上，承诺于前、失信于后已成为商业服务中的痼疾。契约信用危机主要表现在合同欺诈、债务纠纷、恶意逃废债务上，本来是适应现代市场经济体系的环环相扣的“契约链”却变成了解不开的“债务链”，人们对预期交易产生了恐惧。第三，公共信誉危机和商业信用危机，加剧了人际信任危机。公共信誉危机和商业信用危机冲击着政府和市场，和谐社会变得紧张，绿色人际关系开始褪色，人际信任水准不断“滑坡”。第四，对政府的公共信誉危机、对市场的商业信用危机和对个体的人际信任危机的扩散，将会导致社会价值信仰危机，使人们对特定社会价值的认同发生混乱或动摇，这是最为深层也最为致命的社会信任危机。 本节写作受冯仕政信任危机与社会安全一文启发较多，并有所发展。参见郑杭生主编：中国人民大学中国社会发展研究报告2004走向更加安全的社会，303-308页，北京：中国人民大学出版社，20043 公共管理失范导致社会信任危机的部分案例案例1 南丹矿难事件 2001年7月，新华社广西分社接到一个电话称，南丹发生了矿山事故，死了200多人。记者前往调查，工厂主管李家西（音译）否认了这起事故。7月31日，地方政府向国家安全生产监督局发了一个简短的声明：南丹事故是一个谣言。8月2日，广西自治区经贸委和安全生产局向国家安全生产监督局发传真说“没有地下水泄漏的严重事故发生”。联合工作组进驻调查，当事故地区的水被排出后，发现了80多具尸体。在问及当地政府为什么会帮助隐瞒事故时，国家安全生产监督局副局长及法规司司长黄毅说：一些地方政府领导人不了解中央政府的安全生产法规。除了地方保护主义之外，他们抵制外部的监督。当然，也不排除一些地方官员在那些非法经营的煤矿中有利益。因此成为了他们的保护伞，使这些非法经营合法化。如果他们敢隐瞒如此大的严重事故，他们肯定毫不犹豫地隐瞒较小的事故。一些地方极大地依赖采矿业（或其他高危行业），70%-80%的财政收入来自这些产业。如果把它们关闭，税收就会受到影响。（资料来源：南方周末，2001年8月10日）案例2 阜阳劣质奶粉事件2004年上半年，在安徽阜阳市农村，由于被喂食几乎完全没有营养的劣质奶粉，13名婴儿夭折，近200名婴儿患上严重营养不良。在随后的全国大检查中，各地陆续发现不合格奶粉伤害儿童的个案，而不合格奶粉中不乏“国家免检产品”、“中国食品安全放心品牌”。一场几乎蔓延全国的劣质奶粉事件让我国食品安全监管领域的问题再次凸现。此后不久公布的中国居民奶品消费调查报告显示，在质量信任度方面，有44%的消费者已经不相信奶品生产商对奶品质量的承诺，45%的消费者不相信奶品生产商对原料奶来源有很好的控制。目前，我国涉及食品安全监管职责的有工商、质监、卫生、农业、药监、商务等10多个部门，多头执法使很大一部分力量在相互依赖、推诿中消耗掉。（资料来源：人民网、新华网2004年4-8月）案例3嘉禾拆迁事件2003年7月，占地189亩的嘉禾珠泉商贸城项目拆迁建设启动。这本是一项商业性建设，作为县重点招商引资项目，嘉禾县政府积极出手相助，在无项目规划、无拆迁计划方案、无拆迁补偿安置资金足额到位证明和无按规定程序举行听证等要件的情况下，为拆迁人发放房屋拆迁许可证，对11户被拆迁人下达强制拆迁执行书。在项目实施过程中，县委、县政府滥用行政权力强制推进房屋拆迁，不仅打出了“谁影响嘉禾一阵子，我就影响他一辈子”的横幅，还联合发文提出“四包两停”政策，要求工职人员必须保证亲属在限期内完成拆迁补偿评估、签好补偿协议、腾出房屋并交付各种证件，甚至还要保证不集体上访和联名告状，否则，将被暂停工作、停发工资，甚至开除或下放到边远地区工作。先后有160多名公职人员受到牵连，11名干部被撤职或调离原工作岗位，甚至在因媒体曝光此事县里负责人在电视上作悔过的同时，对3名不配合的拆迁户进行粗暴拘捕。据悉，对此事负主要责任而被撤职的县委书记周余武是一位民意基础十分好的县委书记，“对己特别苛刻、对有过失的官员下手毫不手软、对普通民众亲躬关注这三大特点，使周将自己与官场的浑噩示以鲜明的区别”。（资料来源： CCTV.com,2004年6月9日;新华文摘,2004年第17期）案例1表明一些地方官员如何与地方商人老板勾结，为保护所谓的地方利益，无视中央的政策，欺上瞒下，即使代表政府与正义的声明、报告也毫无真实性可言；藐视民众权利，草菅人命，而且还有腐败参与其中。案例2显示了由于众多公共组织在社会管理中，对市场流通领域监管不力，导致伪劣产品泛滥，危害群众生命，在信息不对称的情况下，广大群众对日常生活用品质量的信任无所适从甚至产生恐慌心理。案例3说明了一名被群众公认为“最好”的官员，如何滥用行政权力、违法违规、损害群众利益，重视民意的人陷入了民意危机，民间供奉的爱民如己的父母官的神话遭到破灭。4 我国公共管理失范原因分析 在转型期间，社会经受着一系列的激荡，“旧的道德和法律”遭到冲击与怀疑，“新的道德和法律秩序”未能迅速确立和完善。在价值观念和集体意识衰落，社会结构失调和功能紊的情况下，公共管理领域出现一种“去道德化”和“去制度化”的反常现象是难以避免的。4.1 传统“重人治、轻法治”的行政心理根深蒂固在经历了2000多年以儒家文化为基本伦理规范的封建统治后，广大群众视政府的权力为必然，而难以觉醒质疑其合法性，政府也视自己的权力为必然，而没有时刻警醒其权力真正来源于法律制度以及制定这些法律制度的公民。尽管我国从形式上已经建立了类似科层制的行政体制，但是规则与制度还没有完全取代组织成员尤其是中高层决策者的个人偏好和经验，组织成员随意超越和歪曲制度。当规则与制度于己有利或于己无关时，它就成为照章办事的神圣理由，当规则与制度于己不利时，它又被置之可有可无之地，相当一部分规则与制度并没有成为行动的真正准则。反而，规则和制度成了弱势者的独木桥，权贵们的康庄路。4.2 公共权力的行使与监督不规范在我国，行政权力的行使在很大程度上仍表现为单向线条，下级的权力完全来自上级的赐予而无法回溯到所有公民，所以下级唯上级是从，而不是唯制度是从，上级随意干涉、歪曲甚至超越下级行使权力。因为权力的来源在上层遇到阻梗，相互监督、相互制约的权力闭合回路还未形成，公民行使宪法赋予自己神圣权力的成本极高。这样，在信息不对称的环境中，立法者和选民缺少足够的必要信息来有效地监督公共机构及其官员的活动，而官员却比监督者拥有更多的关于公共物品及公共服务的成本、价格方面的信息，因此可能实施某些虽损害公共利益却有利于自身利益的公共管理行为。 本节（一）（二）写作较多得益于王冰、顾远飞公共管理的三种范式：对中国公共管理现状的一个分析一文，参见张梦中、马克霍哲主编：中国公共管理评论（CPAR）：全球经济一体化与中国公共行政对策，51-52页，广州：中山大学出版社，20034.3 政绩评估不科学与官员激励晋升不公正自上世纪80年代初以来，地方官员的选拔和提升的标准由过去的纯政治指标变成经济绩效指标，但是政绩评估本身的复杂性与评估体系的不完善，尤其是官员由上级任命和实行任期制的制度中，使得地方官员在政治晋升的零和博弈中，只对上负责不对下负责，只看眼前利益无视长远利益，只是本位主义不计大局利益，在政治锦标赛中以践踏伦理规范、牺牲群众利益来实现个人的经济收益与政治晋升。4.4 行政机构设置不够合理在我国，部分公共管理职能定位模糊，相互之间界限不够清晰，部门之间存在职权和职责的错位、重合、分离等现象。公共组织不以利润最大化为目标和机构及人员规模最大的实质，使得公共部门趋利动机膨胀，对于某些存在较大利益的公共事务竞相伸手，对于一些成本高、见效慢的事务则相互推诿，甚至是分内的工作也不能及时高效地完成。此外，部门的职权与职责不相匹配，要么职权过大造成大面积腐败，要么职权过小无法顺利完成公共事务。5 克服公共管理失范，走向更加信任安全的社会如何克服公共管理失范状态，促进社会的良性运行与协调发展？结合我国的实际情况，笔者认为，从下面五个方面努力，应该是有助于克服公共管理失范，从而实现走向更加信任、安全与发展的社会的。5.1 培育公共管理精神公共管理精神一个公共组织所体现出来的生命力、创造力和凝聚力的整体精神面貌，反映着“公共行政官员的行为及引导其行为的价值观、行为规范和信念”，也反映了“公共组织的行为操守，包括公共组织是为谁服务的以及它们提供服务的效果如何”，意味着“对于公共服务的召唤以及有效管理公共组织的一种深厚、持久的承诺” 美乔治弗雷德里克森，公共行政的精神，2页，北京：中国人民大学出版社，2003。当前，我们急需培育和构筑的公共管理精神主要包括效率、经济、公正、责任与创新。效率是指尽可能利用已有的资源实现最大的公共利益；经济指尽可能少地使用纳税人的金钱去实现某一公共目标；公正是指通过对社会资源的合理分配或行政自由裁量权的正义行使促进社会公平；责任是指服务于公共利益的义务与对公共负责的态度；创新则指用与时俱进的办法解决发展中出现的新问题。公共管理精神通过自我教育、组织强化、社会舆论、道德评价等方式激励个体的行为自觉，克服行为失范现象，发挥价值整合和凝聚作用，使公共组织和公共管理人员形成共同的价值信仰和目标。5.2 构建政府信用体系消除社会信任危机，需要构建社会信用体系。对一个社会而言，信用体系是一个复杂的包括多个层面的子系统。在转型期，我国要构建一个良好的社会信用体系，必须也只有从政府信用体系开始，着力打造取信于民的公共信用体系，才能逐步建立并不断推进国家现代化赖以依存的全社会信用体系。重视抓好政府信用制度规范的建设，同时要注重信用信念与之协调互补，开展政府自律、行业自律。政府要“以民为本”，制定和执行政策要符合公理、公益、公利、公德，进而为社会公众所接受、认同和自觉维护。要科学行政、民主行政、依法行政，政策法则的实施不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。要不断完善公共管理和服务方式，提高公共管理效率，降低公共管理成本，整合公共管理资源，真正亲民、为民、便民、利民。坚持信息公开和行政透明，建立工作责任追究制度，健全纠错改正机制，政府要敢于承担因失信失误而导致的公共责任。5.3 落实依法行政规范依法行政是公共管理的职业规范，是形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的公共管理体制的必要途径。全面推进依法行政实施纲要确立了我国未来10年推进依法行政、建立法治政府的行动纲领，打通了依法行政的各个环节，启动了整个依法行政的机制，最大限度地发挥现行依法行政体系的整体活力。当前依法行政工作关键是抓好“一个根本”、“三个环节”。“一个根本”是指依法行政最根本的是依宪行政，增强宪法意识，推进依法行政，建设法治政府。“三个环节”：一是加强政府立法，着力提高政府立法质量。在完善经济调节、市场监管方面立法的同时，更加重视社会管理和公共服务方面的立法。二是加强行政执法。重点解决有法不依、执法不严、违法不究和多头执法、交叉执法等问题。三是加强执法监督。重视人民群众通过行政复议、行政诉讼等法定渠道对行政行为的监督，实行执法责任制和执法过错追究制。5.4 优化公共管理决策一般来说，社会风险与社会信任危机成正比，社会风险越多越大，公众的社会信任越飘摇不定。稳妥的决策可能降低风险发生的概率或减轻风险发生后的损失，而冒险的决策可能加大风险发生的概率或加重风险发生后造成的危害。优化公共管理决策可以从以下三个方面考虑：一是优化决策机制。在作出关乎国计民生或大多数群众利益的重大决策之前，要广泛体察民情，尽量听取不同声音，拓宽决策视野，在充分获取充分信息的基础上，实行集体决策；要重视聚集民众的智慧，发挥专家在决策中的作用，建立多种形式的决策咨询机制和信息支持系统，确保科学决策，降低决策风险。二是重视运用预防原则。任何决策的后果都面临着不确定性，因此要重视决策的评估，对于决策行动可能带来的风险是明确可控的，要充分估计后果，积极搞好预案应对；对于预期决策可能造成不可预知风险的，应当尽量延缓决策。三是建立健全当事人参与决策的机制。在社会转型期，价值观念如此的多样化，以至于很难形成某种一致的价值观。有很多决策可能在促进某些人的利益、为某些人赞同的同时，却伤害了另外许多人的利益，并遭到反对。因此，要建立机制确保决策利益相关者合法参与，使各种利益和要求得到充分表达，这样将有助于最广泛最充分地调动一切积极因素，减少对决策项目的抵制，妥善处理各种利益关系和社会矛盾，切实维护社会稳定发展。 本节（四）写作较大得益于郑杭生、洪大用总论：走向更加安全的社会一文，参见郑