公共管理中的“委托—代理”

精品文档 1欢迎下载 公共管理中的公共管理中的 委托委托 代理代理 以亳州市谯城区 为民服务全程代理 为例 2011 11 14 16 18 30 来源 人民论坛学术前沿 总第 343 期 作者 蒋 鲲 摘要 市场经济的快速发展以及社会转型的逐步深化 使政府管理体制面临诸多挑 战 职能转变与流程再造 是完善公共治理的重要举措 谯城区 为民服务全程代理 项 目 以委托代理理论为基础 通过合约制的引入与应用 以流程再造的形式 转变了政策 执行的模式 为政府改革提供了新的思路和方法 促进了政府职能的实现 关键词 公共管理 委托代理 合约制 流程再造 改善和提升公共管理职能 促进行政效率 增进社会福利 是政府管理研究的永恒主 题 特别是随着公共管理运动的兴起 政府的管理模式更趋多元化 复杂化 企业管理 社会管理的经验和知识 在公共管理中得到借鉴和应用 委托 代理理论是制度经济学契 约理论的主要内容之一 委托代理的理论分析与制度架构 曾主要应用于私人管理领域 但是随着公共管理运动的兴起 委托代理理论被广泛运用于政府管理活动 并催生出许多 新的 极富价值的公共管理模式 安徽省亳州市谯城区的 为民服务全程代理 项目 正 是这种理论在现实社会中的应用 并取得了重要的经验和价值 代理理论简述代理理论简述 委托代理理论是制度经济学契约理论的主要内容之一 代理 其法律含义是指以他人 的名义 在授权范围内进行对被代理人直接发生法律效力的法律行为 委托代理关系 是 指一个或多个行为主体根据一种明示或隐含的契约 指定 雇佣另一些行为主体为其服务 同时授予后者一定的决策权利 并根据后者提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬 授权者就是委托人 被授权者就是代理人 委托代理行为是人类常见的分工合作行为 但是委托代理关系的大量出现 以及在法 律效力上的确认 则是以现代社会的规模生产与分工细化为基础 随着生产力水平的大力 发展 现代化的规模化大生产成为现代生产关系的主要表现形式 规模化的生产模式 必 然要求不同部门 不同环节进行分工合作 进而形成社会的专业分工 不同专业分工之间 又需要进行协调与合作 以达成统一的目标 社会专业之间的分工与合作 通过一系列合 约关系形成 其中最主要的合约关系之一 就是委托代理关系 委托代理关系的建立 对现代社会生产关系 至少具有两个方面的意义 一 弥合专 业差异 促进专业合作 随着社会分工的细化 任何社会个体与群体都面临复杂的社会关 系 而且这种差异性 复杂性 随着社会分工的细化 也在不断增加 这种社会分工的复 杂性 已经超越任何个体或群体的能力 人们不可能同时掌握所有的专业知识 更不可能 只依靠个体的力量 解决所有的社会问题 通过建立委托代理关系 委托人可以依靠代理 精品文档 2欢迎下载 人的专业知识与信息资源 解决委托人所面临的社会问题 实现委托人的利益 二 促进 专业分工 提高生产效率 提升社会效益 委托代理关系的确立 可以促进社会分工的专 业化与精细化 而社会分工的细化 可以促进专业技术水平的提升以及促进生产的集约化 与精细化 从而提高生产效率 促进社会生产力的进步与发展 公共管理中的委托公共管理中的委托 代理问题 适用与实用代理问题 适用与实用 20 世纪 80 年代以来 随着传统官僚制弊端的日益暴露 西方各发达国家掀起了声势 浩大的新公共管理运动 在世界范围内形成政府改革的浪潮 新公共管理运动的重要内容 是借鉴企业管理 私人管理的理念与方法 打破传统官僚制模式下以控制 监管为主要手 段的公共管理模式 采取更为灵活 多元的管理模式 委托 代理关系 作为市场经济模 式下最重要的合约制度之一 也被广泛借鉴于政府管理活动当中 成为公共管理运动最主 要的改革内容之一 正如休斯等人的概括 在许多国家中 合约行为早已超出提供有限 的商品和服务的范围 而覆盖了公共服务的所有设计和方式 政府在这些领域表现得越来 越像个合同转包商 合约制是新公共管理运动的重要内容 如 胡德认为把所有事务都诉诸合约是新公共 管理模式的一部分 戴维斯把新合约主义模式看作是新公共管理的进一步发展 欧文 休斯 认为新合约主义 只不过是管理主义或新公共管理的比较极端化的表现而已 而陈振 明等人则直接提出 合约制是新公共管理的核心 他们在研究新公共管理运动中合 约制的影响时 概括阐释道 随着在新公共管理运动中合约主义理论对传统的政治控制 理论的替代 一种更为高超的管理和控制模式逐渐形成 即以委托代理关系为基本框架 以合约制为治理机制 以提高公共产品和服务供给效率为主要目标的合约制政府模式 新公共管理运动中的委托代理理论的运用 主要体现在两个方面 一是政府作为委托方的委托 代理关系 在这种代理关系中 政府是委托方 政府通 过委托 代理模式 对社会提供公共产品和公共服务 传统的官僚制模式下 政府既是公 共服务的生产者 也是公共产品的购买者 社会所需要的公共产品和公共服务 由政府直 接生产 并提供给社会和民众 但是这种公共产品供给模式在社会化大分工的模式下 日 益显示出弊端 一是社会发展的多元化 导致公共产品需求的多样化 复杂化 单纯依靠 政府部门本身 很难满足社会日益广泛而多元的公共产品需求 二是政府同时作为公共产 品的生产者和购买者 因为缺乏激励与监督机制 导致公共产品的供给质量低下 供给效 率不高 在这种情况下 可以借鉴市场经济中的私人管理模式 特别是委托代理模式 政 府不再直接生产公共产品 而是通过委托代理模式 将公共产品的生产任务交给社会 通 过竞争招标等模式 从社会生产者手中购买公共产品和服务 这有利于改善政府管理模式 提升公共服务的质量和效率 二是政府作为代理人的委托 代理关系 政府作为代理人 又可以分为两种模式 第 一种模式是政治学意义上的委托 代理关系 这种模式是现代民主政治的基本内容 现代 精品文档 3欢迎下载 民主是间接民主 公共权力的所有者与行使者相互分离 人民虽然享有终极意义上的公共 权力 但并不直接行使公共权力 而是通过委托代理关系 将公共权力赋予权力机关 政 府部门行使 人民享有公共权力的剩余索取权 并保留对公共权力行使者的选择权与监督 权 政治学意义上的委托代理理论 随着制度经济学的兴起和博弈论的发展 受到学术界 越来越多的关注 20 世纪 90 年代中后期之后 在西方国家 委托代理理论被广泛应用于 政治分析 包括政党政治 议会民主 公共政策 公共财政 公共服务提供 中央与地方 关系和欧共体政治等领域 第二种模式是行政学意义上 或者公共管理意义上的委托 代 理关系 在这种关系模式中 政府既是公共产品的提供者 也是公共产品的购买者 公共 产品在供给和实现过程中 常常会存在许多中间环节 因此 政府虽然提供了公共产品和 公共服务 但是因为中间环节的信息不对称 或者实现成本过高 导致公民并不能真正享 受到相应的公共产品 或者享受公共产品的代价过高 在这种情况下 政府通过公共产品 的供给方式 供给路径的设计 可以减少中间环节 避免由于信息不对称或实现成本过高 导致的困境 促进公共产品的有效供给 公共产品供给模式改进有多种方式和路径 其中 之一是将政府作为公民代理人 代理公民购买或获取公共产品 从而减少信息阻隔 或者 降低公民获得公共产品的成本 委托代理理论在谯城委托代理理论在谯城 为民服务全程代理为民服务全程代理 中的应用及意义中的应用及意义 应用分析 安徽省亳州谯城区 为民服务全程代理 项目 是政府作为代理人在公共 管理意义上的委托 代理关系 在这种模式中 公民是最终的公共产品获取者 但是公民 获得公共产品存在一些困难 或者经济成本过高 在这种情况下 谯城区政府通过政府内 部的流程设计 改善公共产品的供给模式 通过在政府与公民之间建立委托 代理关系 由政府代表公民购买或者获取公共产品 从而保障并促进公共产品的供给与分配 谯城区 为民服务全程代理 项目 是指各级代理机构以无偿代理的形式 通过内部 高效 协调运作 依法全程为申办人办理申办事项的一种新的工作制度与办事方式 通俗 地讲 就是群众要批什么证件 办什么护照等事项 只要 服务手册 中有的 不需要申 办人亲自到场即可办理的 按 服务手册 要求所需的材料交村 居 委会 社区全程代理 接收点 由干部帮助代办 申办人不需出村 办好后直接送到申办人家中 具体而言 为民服务全程代理 项目的委托 代理关系及其应用价值 主要体现在以下几个方面 一 公民是公共产品的最终获取者或实际申办者 但其购买或申办公共产品的过程存 在障碍 政府所提供的公共产品 如户籍登记 生育证明等各类证照的办理 五保户供养 涉农补贴发放等各类公共产品的供给 以及技术咨询 法律答疑等等各类公共产品和公共 服务 其购买或申办过程都需要经过一定的程序 公民为完成这些程序 常常需要付出高 昂的成本 从而阻碍或者影响了公共产品的供给效率 降低了社会公共福利 二 政府是公民代理人 是公共产品的间接获取者 或者代理申办者 公民在购买或 申办公共产品时 原先要经过许多程序 而谯城区 为民服务全程代理 项目通过委托 精品文档 4欢迎下载 代理制度的设计 将中间程序全部由政府包办 民众在购买或申办公共产品的时候 不再 需要经历中间环节 而可以直接从基层政府获得相关的公共产品或公共服务 而公共产品 供给的中间程序 全部在政府内部消化 即地方政府作为公民代理人 完成了中间环节的 购买与申办过程 并将相关的公共产品或公共服务直接交给民众 三 本质是政府内部流程的重构 原来的公共产品供给模式是多元的 分散的 多环 节的 公民要获得公共产品 必须独自面对多元的 分散的公共产品供给主体 以及多环 节的公共产品供给程序 参见图 1 谯城区的 为民服务全程代理 项目 将这些多元的 分散的主体 整合为单一的主体 即他们购买或申办公共产品只需向村委会提出申请 谯 城区 为民服务全程代理 项目的本质 是政府内部的流程重构 是公共产品供给模式 供给路径的创新 参见图 2 意义与启示 谯城区 为民服务全程代理 项目 以委托 代理理论为基础 通过合 约制的引入与应用 为政府改革提供了新的思路和方法 一 将委托 代理理论应用于政府内部的流程再造 探索出政府改革的新思路 新方 法 通过流程再造 理顺层级关系 顺畅信息传输 促进政策执行 是公共管理运动的重 要内容 但是政府内部的流程再造 是一项复杂的工程 不仅涉及到公共权力的分工界定 也涉及到政策的传达与执行 谯城区的 为民服务全程代理 项目 通过在原有的制度基 础上引入委托代理关系 既保持了原有制度体系的稳定性和连续性 又改善了政策传输与 执行的模式 进而促进政策效率 提升社会福利 二 以明确的制度规范 保障政府职能的有效履行 委托 代理关系在公共管理运用 中面临的一个特殊困境 是委托人和代理人之间的信息不对称 因此 委托人需要借助一 定的制度设计和政策安排 鼓励或者督促代理人依据委托人的意愿行事 促进并实现委托 人的利益 谯城区的 为民服务全程代理 项目 通过一系列明确的制度规范 保障政府 职能的有效履行 如在办理时间上 谯城区政府明确规定了三级代理程序必须在 28 个工作 日内完成 二级代理程序必须在 19 个工作日内完成 此外 在代理事项 所需材料 办理 事项的法律法规依据 办事程序 收费标准及依据 责任单位等方面 都做了明确具体的 规定 避免或减少了信息不明确 政府部门拖延推诿等现象 保障并促进了政府职能的切 实履行 三 以无偿代理方式 保障政府职能的公共性和服务性 任何制度或政策的执行 都 必然要付出相应的经济成本 谯城区的 为民服务全程代理 项目 作为一种新的制度安 排 在执行过程中也必然要付出一定的资源或成本 谯城区政府在制度设计过程中 通过 政府内部的流程再造 挖掘既有的制度潜力 整合政府资源 实现成本的内部消化 而没 有将这一成本转嫁给社会民众 在公共管理的委托 代理关系中 代理人常常会借助信息 不对称的优势 侵占或者损害委托人的利益 而在谯城区的 为民服务全程代理 项目中 精品文档 5欢迎下载 谯城区政府明确规定了无偿代理的方式 进而限制或减少了代理人侵占委托人利益的情况 保障了政府职能的公共性和服务性 综上所述 谯城区 为民服务全程代理 项目 是以委托 代理理论为基础的一项新 的制度安排 这项制度以流程再造的形式 转变了政策执行的模式 促进政府职能的实现 该政策在为普通民众提供便利的同时 也提升了政府的执政水平