治理范式的信息结构、交易费用和学习机制-精选资料

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内容提要治理范式的兴起表明了统治范式所面临的失败和困境，也意味着一整套有关合作治理、制度安排和集体行动的概念框架。与过去的统治范式不同，治理范式具有截然不同的信息结构和信息过程，从而导致交易结构和交易费用上的显著差异，并提出了组织学习的内在需要。治理范式的结构性特征，为我们深入理解治理理论提供了有益的启示。 作者韩志明，法学博士，浙江大学法学院政治与行政管理学系师资博士后，浙江大学理论经济学博士后。（杭州） 随着政府单一中心的公共管理所经历的普遍失败，当代市场经济社会面临着越来越严重的公共治理困境。如果说政府单一中心的公共管理模式可以用“统治范式”来统摄的话，那么反思和批判后的一套理论成果就是当前时髦的“治理范式”。自1989年世界银行在讨论非洲发展问题时提出“治理危机”概念以来，“治理”概念正被改造成一套话语体系，解构着传统的政府统治话语，并日渐发展成为政治学和行政学领域中的一个替代性范式，为当代社会的治理危机提供了新的知识传统、价值标准和政策主张。政治理论和行政理论也不断发展出新的理论观念，形成一整套指导公共治理的实践原则和行动主张。 一、治理范式的信息结构特征 信息及其结构对于任何制度安排都具有至关重要的意义。信息是行动的前提，是合作与协调的基础，所以任何一套行动体系的效率，根本上说都取决信息机制的效率。因此，治理机制的效率与其搜集、传递、储存、处理和利用信息的能力密切相关。相比与政府单一权威主体的统治范式，治理范式下多元化行动者之间的互动合作关系，形成了截然不同的信息结构。 在制度结构上，统治范式的信息结构与传统官僚制的金字塔式结构同构，信息呈现出层级分布、等级控制的特征，信息按照与权力等级或组织层级结构相对应的层级分布，信息的边界明确，信息存储的每一个节点也都是明确的，信息控制和信息扩散的路径和边界，经由法律法规和组织的规章制度明文规定，具有相当程度的确定性。治理范式的信息结构与多元合作的、多中心的行动者格局同构，信息呈现出多元的、分散化、多中心化的特点，不同行动者所掌握的信息是高度分散的，因此也可以说是非常私人化和地方化的，信息的边界非常模糊，信息存储的节点通常难以精确判断。换言之，在官僚制统治下，如果想要获得某些信息，可以根据组织体制的职能结构比较准确地寻找到信息节点，但在治理范式中，治理主体的多元化使得确定信息的所有者变得非常困难。 统治范式的信息结构与官僚制信息保密的倾向性内在一致，高度吻合。秘密性或神秘性是官僚制重要的精神气质之一。官僚机构倾向于通过信息封锁和信息保密来增加自己的权威，同时，“暗箱操作”也增加了权力滥用和权力腐败的风险。此外，在官僚机构中，信息利用（或不利用）、如何利用及信息利用的效率取决于官僚制的结构和功能需要，以及官僚个人对问题和情景的判断。治理范式的多元主体本身，就内在决定了治理结构中信息的丰富性、多样性和复杂性，这同时也形成了开放的信息结构。对于合作治理的需要而言，开放的信息结构是建构伙伴关系的基础。进言之，在治理范式中，信息应当是开放的，而且必须是开放的，因为只有形成开放的信息结构，才能发展出良好的互动合作网络，才能形成有意义的集体行动。 在统治范式下，信息存储或利用的首要价值是权威和控制，维护政府官僚制度的权威，保持对社会生活的精确控制，维持社会的稳定和秩序，是指导官僚制行动的核心价值观，信息存储和利用的功能或作用自然也首先体现在这些方面。因此，在官僚制统治的逻辑中，信息利用和运用具有自我服务的性质。治理范式的信息逻辑则是便利和效用，为了形成治理的合作范式，政府的政务公开，开放信息，不但是其展示诚意的必要方式，而且对于其他行动者也具有激励和引导作用。公共信息的开放因此可以促进社会行动者的自发协调和自我控制，最终促进社会治理的发展。特别是，不同行动者掌握信息的私有性质和分散化分布的特征，允许不同的行动者为追逐自身效用的最大化而积极利用信息资源，信息利用的便利和效率便成为一项基本价值。 统治范式的信息利用最明显的效应是形成权威，以及基于权威之上的命令与服从、支配与被支配的关系。因为信息就是权力，而且是一种高度技术化的权力，官僚制通过信息来影响和支配社会生活，形成可欲的社会秩序，是官僚制实施社会控制的一个基本方法。官僚制通过信息控制和信息的有技巧的运用，为社会和公众准备了一幅应该如何生活的蓝图，这种途径所形成的社会秩序通常具有僵化、刻板和形式化的特征。治理范式的信息利用的主体是多元化的，行动者之间的互动合作带来广泛的信息交流和互换，并促进资源和技术的有效利用，在此基础上，社会的技术创新、制度创新和知识创新，能够带来一个生机勃勃的社会局面。虽然这种社会状态似乎具有某种自发、混乱和零碎的特征，但它更意味着社会的多元化和行动者的意思自治，也带给社会生活以别具一格的活力和积极性。 在信息运动的方向上，统治范式中的信息运动受制于官僚制的等级结构和层级控制，信息流动的方式是线性的，且以信息的自上而下流动为主，以自下而上的流动为辅，信息扭曲或信息干扰与上下级政府及其官员之间的博弈规则相关，也与政府结构中的控制性结构有关，比如层次过多、传输链条过长等，并很大程度上为政府官员的个人利益所指导，信息运动的具体形式包括有法规、规章、命令、指示、汇报、请示等。在治理范式中，多元化的行动者形成了多中心的信息中心，换言之，每一个行动者实质上就是一个信息聚合体，合作治理的框架推动了行动者之间信息的平行流动，进而在多元行动者之间形成网络化的信息流动机制和交换机制，不同行动者根据自身资源和对自身效用最大化的理解来处理和利用信息，博弈策略和利益驱动决定着信息的使用方式，不同行动者主要通过对话、谈判、讨价还价、协商和妥协等方式来交换信息。 在统治范式中，信息主要被控制在各级官僚手中，不仅导致信息在社会中的不平衡分布，也使得官僚通过信息的策略性使用来支配社会和公众变得可能。更为严重的是，信息优势与官僚制的权力优势、资源优势的结合及其相互补充，互相强化，造成了官僚们广泛的优越感，以及与社会公众的疏远和距离，这种现象通常被描述为高高在上、狂妄自大、目中无人等。同时，由于信息就是一种重要的社会资源，所以信息的不平衡分布，实际上也在某种程度强化和固化了社会的不平等。相对而言，治理范式中的信息结构则具有更多平等化的特征，在合作治理的概念框架中，行动者之间合作治理要求行动者之间起码的平等和尊重，最关键的是，行动者之间的权力依赖和信息依赖，为行动者形成平等、合作和互相尊重的关系准备了条件。这样，合作规则指导下的治理发展将促进信息的平等利用，毕竟合作所需要的多元行动者之间的谈判、协商、妥协与支持等，而不是简单地命令与服从，支配与被支配。 总之，就信息的角度而言，对应于单一的权力或权威中心，统治范式的典型特征是单一的信息中心，封闭的信息结构，单向度的信息流动方式，信息保密的取向；治理范式的特征主要是多元化的信息中心，开放的信息结构，网络状的信息流动方式，并有助于信息的效率和效用等。在这些典型区别的基础上，又各自形成在权力行使方式和行动方式上的诸多差异。 二、治理框架的交易结构及交易费用 交易费用或交易成本，是制度经济学的重要概念之一。在制度经济学家们看来，经济活动包含两个层面的内容：一是人与自然之间的单纯的技术关系，表现为人们的劳动作用于自然物质和自然过程并获得资源的生产性活动；二是人与人之间的复杂的社会关系，表现为人们在与他人的交往中获取资源的非生产性活动。交易活动是人与人之间的活动单位，是制度分析的基本单位。交易存在于两个或两个以上的行动者之间，受到一定的自然环境和社会背景的制约。制度规则约束着行动者的选择和行动，行动者在制度所设定的规范和机会中理性地追求自己的利益，这就引发了制度运作的成本。不同的制度体系及其运作方式，不仅意味着不同的交易结构，也存在着不同的交易费用。 著名经济学家科斯认为，交易费用是获得准确的市场信息所需要付出的费用，以及谈判和经常性契约的费用。威廉姆森则认为，交易费用主要分为两部分，即事先的交易费用和签订契约后，为改变契约本身所存在的问题，从改变条款到退出契约所花费的费用。迪屈奇则把交易费用定义为三个因素：调查和信息成本、谈判和决策成本，以及制定和实施政策的成本。阿罗认为交易费用是经济制度的运行费用。虽然不同研究者对交易费用的界定并不完全一致，但由于所有的交易都依赖于行动者掌握和利用的信息，因此由制度结构决定的信息就构成了交易费用的主要部分。对交易费用的分析，很大程度上就是对制度结构所决定的信息成本的分析。既然制度安排的关键差异主要与制度利用和处理信息的能力有关，那么统治范式和治理范式的信息结构和信息机制的不同，自然也造成了交易费用上的巨大差异。 在统治范式中，公共政策过程本质上是一个政府行动的问题，政府过程主要是政府体制中不同层级和不同部门以及政府官员之间的交互行动。在严格的标准看来，统治范式只有一个行动者，那就是政府组织。在官僚制的层级结构过程中，主要依据理性化的规则体系来指挥或协调不同社会组织及个人的具体行动，行动所需要的信息也是在一套预先设计的理性规则下运行的，权力流和信息流都是单向度的。根据统治范式的逻辑，政府是合法的行动者，以高度精巧、制度化、并具有暴力性质的权力为后盾，来履行统治功能和社会管理功能。于是在面对面的行动关系中，形成了截然对立的两方营垒，即以政府行动者为一方，以统治对象或社会管理对象为一方，两者之间的关系是一种统治与被统治的关系，管理与被管理的关系。统治和管理活动的形态基本上是一方是主动的施动者，另一方是被动的接受者，相关的制度法规也通过形成特定的权力与责任、权利与义务结构来支持这种二元化的行动关系。相应地，由于只存在着一对简单的行动者范畴，即“官”与“民”，因此政府管理所引发的问题和矛盾也具有某种截然对立、壁垒森严的性质，并被概念化为“官民对立”的关系。 在足够强有力的官僚体系下，政府的统治实践具有理性、准确和确定性的特点。官僚制的理性规则虽然不能保证每一项行动及行动细节都完全控制在制度规则的限度内，但总的来说，强有力的官僚制体系以既有的制度规则为准则，能够逻辑一贯地对社会进行有效的支配和控制，从而体现出较大的确定性和稳定性。在这一逻辑中，预期与结果、目的与手段、行动与效果的关系结构比较单一，能够对行动结果进行有效的推理和思考，甚至能根据对目标的选择和对结果的需要来合理地操作手段、安排行动，意外事件即便不是说完全没有，但至少也是非常少的。总之，由于信息本身是确定的，制度规则是确定的，官僚制结构依据理性规则协调行动，单一的行动者依据确定的信息进行理性选择，行动与结果之间的联系是因果关系的，也是单一结构的。 但在治理范式的框架中，行动者的数量增加了，不仅包括政府，也包括了市场组织、第三部门和公民个人等，并形成行动者之间网络化的关系结构，行动者之间的交互行动产生了非常复杂的关系网络，行动者的选择彼此依赖，相互建构，根据实际情况随时调整策略。在连续博弈的条件下，信息和资源发生频繁的交换和碰撞，行动者将根据目标随时调整决策标准、参考因素和其他影响因子，因此对策略的选择也就时刻在发生调整。此外，特定行动者不确定信息和不完全信息的信息条件，也增加了不确定结果或意外事件发生的概率。当信息高度复杂化且具有流动性的时候，由于利用信息的成本升高，影响选择和行动的因素多样化了，人们不得不根据不断改进的信息边界和信息条件来调整自己的行为，并最终导致整个行动结构的相应调整。相应地，行动或选择的结果既然是不同行动者博弈的结果，是不同行动者之间谈判、妥协、竞争或合作的结果，那么具体事态的后果责任也就分散化，特定行动者的行动责任事实上就变得非常模糊不清了。应当看到的是，在调整过程中，行动者的偏好结构是比较稳定的，但行动者的目标选择则相对充满了较大的不确定性，影响行动选择的关键因素是行动者能否掌握足够的信息，以及处理信息的能力等，那么信息的可获得性、收集和处理信息的成本等就成为交易成本的关键，并从根本上制约着行动体系的效率和能力。 因此，统治范式的交易结构等同于政府体制，交易费用的边界大致就是政府体制的边界，交易费用主要是维持政府机关运行、制定和实施公共政策等一般费用。政府过程的交互行动，构成了交易费用的主体。从信息角度说，这些费用主要包括信息的搜索、收集、储存、传输和利用等。但在治理范式中，随着交易结构发生的根本变化，交易费用呈现出迅猛增长的趋势。 首先，公共治理行动者的多元化，形成了不同的信息中心，合作治理的交互行动使得交易结构变得错综复杂。如果说统治范式的交易结构限定于政府体制，治理范式的交易结构则扩大到包括政府机构、私营企业和公民社会等在内的社会体系。既然治理的行动结构是以政府、市场、第三部门和公民个人所构成的合作互动网络，那么在行动者的合作互动过程中，必然产生复杂的信息交流和互动：最明显的就是信息量的激增，更多的信息涌现到治理结构中来；信息结构的网状化，行动者之间的交往合作和权力依赖，形成网络化的信息结构；以及行动者对信息的策略性使用，不同行动者有策略地利用各自掌握和获得的信息，以期获得最大化的效用。这样，组织行动者和个人行动者都将面临着一个如何应对并利用信息膨胀的问题。 其次，治理范式主张的合作行动并不意味着所有的互动都会产生合作博弈，竞争性博弈和非合作博弈也是治理进程的一部分，特别是在制度规则不健全的条件下，这更加难以避免。即便最终可以达成行动者之间的某种合作，但合作本身只能是行动者之间竞争和博弈的结果，而且，即便是在合作行动的过程中，也会继续存在着不同程度的竞争性博弈。那么，在这个角度上，原来由政府一手决定并单独执行的政策过程和政府过程已经被行动者之间的合作互动所取代。在制定和执行合作规则并采取集体行动的过程当中，防止道德风险和逆向选择等机会主义行动的需要，以及防范错误行为和权力监督的需要，增加了治理框架的交易费用。 再次，治理合作的本质问题实质上也是一个参与问题。“社会的变迁、治理模式的变革及其带来的其他规范性价值的转化，意味着公共管理者以及政府组织内外的领导者都必须面对一个不断强化的、必须履行的责任，那就是，在所有类型的公共决策过程中，必须让公民参与进来。”参与既是现代公民权利伸张的内在要求，更是治理进程的结构性部分，因为没有权利，就谈不上参与。但对于所有的行动者而言，参与需要巨大的成本。以政府组织为例，保证公共参与所不可缺少的公开和透明，需要更多的电脑、信息、文件、档案等资源支持。参与增加政府官员的压力和挑战，因为他们必须将更多的时间和精力用于协调冲突和矛盾，应付来自不同参与者的要求和主张。对于原来习惯于我行我素、内部协商、自行拍板的政府官员而言，参与不是一件轻松愉快的事情。而且，公共参与要求所隐含的对政府官员的不信任和敌视，也会让他们多少觉得有些心理上的不适应。总之、伴随公共参与而来的谈判、协商和合作，增加了政府过程的时间成本、决策成本、执行成本和心理成本等。对其他社会组织和公民个人，也存在着类似的成本问题。 三、公共治理格局的学习机制 在治理的行动框架中，行动者赖以行动的信息和知识是完全不同的，行动者行动的方式、技术及其配置资源的行动机制是完全不同的：政府体制依赖于等级控制、权威机制和合法化机制等来维持秩序，并进行社会资源的再分配；市场体制依靠平等交换机制、自由竞争机制、价格机制和利润来引导社会的资源配置；第三部门组织和公民个人则通过道德、志愿、慈善、发言权和集体行动来参与公共治理。“哪里存在制度差异，哪里就存在从中学习”。更为关键的是，“不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样性问题所需要的全部知识与信息，也没有一个个体行动者有充足的知识和能力去应用所有有效的工具。”对单一的行动者而言，制度差异和信息不完全不但是合作治理的前提，也构成了学习的充分理由。 因此，在治理结构中，合作互动的需要，信息的频繁交流，知识的展示和利用等，必然导致行动者之间的相互学习过程。甚至可以说，合作治理的逻辑延伸，实际上就是一个相互学习的过程。在充满复杂性、风险和不确定性的社会中，行动者通过诸如对话、谈判和学习，进行持续的学习，积累经验，克服有限理性的局限，改进行为模式，改善权威的行使方式，从而不断发展各自的行动能力，并最终有助于提高合作治理的整体效能，有助于实现行动者的个别利益和社会的公共利益。 总之，在治理的视角下，不管是政府这样的权威行动者，还是第三部门组织以及个人行动者，不仅需要盘活自己的“知识存量”，也有着发展“知识增量”的需求。学习机制从这里开始起步。不仅组织行动者需要借鉴和学习不同的组织技术、管理技巧、合作技能，个人参与者也需要在不断的互动中学习做好事情、提高自身效用的实践技能。不同的行动者共享合作治理所形成的学习过程，但各自学习的侧重点又是截然不同的，并体现着截然不同的利益要求和行为逻辑。 对于一种新的治理方式，需要每一个行动者都形成和建立良好的学习机制。有效的公共治理过程就是一个持续学习的动态过程。首先，行动者必须改变观念，学习接受治理的理念和主张，发展有关治理的共识，形成相互承认并彼此接纳合作的意识，建立健全的适应合作治理结构的心智模式；其次，行动者必须努力学习合作的规则，提高参与和博弈的技巧与能力，发展合作治理的伙伴关系，形构彼此谅解、竞争合作的和谐关系和集体行动；最后，不同行动者之间应互相尊重，相互学习，共谋发展，切实改善公共治理的技术和能力，为公共利益而发展良好的公共治理。具体说来，行动者的学习也各有侧重点。 （1）政府机关：政府是合作治理框架中的最重要、权威的推动者和倡议者，在某种意义上也是最大的受益者。从统治范式到治理范式的转型，政府的作用是决定性的、基础性的。政府不仅应当学习建立一套有效率的合作规则，更重要的是学习在与不同行动者的博弈中发展平等、理性而有秩序的合作制度和集体行动。政府学习的重点在于尽快实现从“划桨”到“掌舵”的角色转变，改善行使法定权威的方法，从市场组织和第三部门组织的管理技术中借鉴经验，发展新的治理工具，发展有效率的内部管理和公共管理。如果政府不能在这些方面取得进步，治理就会流于形式和空谈，走向失败。 （2）市场组织：现代市场经济伦理观念的发展，已经要求市场组织承担越来越多的社会责任，做一个良好的企业公民。市场组织参与公共治理，并承担社会责任的观念已经越来越成为企业获得良好社会形象的手段。参与公共治理，为公共利益贡献力量，企业并不是免费付出，这也与企业的利润逻辑并不矛盾。市场组织的学习重点主要在于增进公共参与的技能，发展有效地介入公共领域的方法，形成与政府及其职能部门之间的良性互动关系，在充分维护自身权益和谋求市场利润的基础上，树立良好的企业形象，特别是树立起社会责任承担者的积极形象。 （3）第三部门组织：相对来说，在公民社会不够强大、第三部门发展滞后的条件下，治理所提供给第三部门的机会和空间是非常重要的。第三部门组织必须在合作治理所提供的机会结构中，努力争取自己的合法性地位，争取政府和公众对自己的技术、资源和能力的认可，通过参与公共治理的积极效能为自己赢得生存和发展的空间。同时，第三部门组织必须学习获得资源并有效利用资源的技巧和能力，提高参与公共治理并充分发挥自身潜能的能力。因此，值得第三部门学习的方面是非常多的。 （4）公民个人：公民权利是治理理论的一个基本立足点，参与治理的权利本身就是一项重要的公民权利。其最重要的意义在于，将公民的个人偏好反映到公共治理过程中来，能够改善公共政策的公共性，切实塑造和强化公民的自我意识，增进他们对公共事务的认知，发展公民维护和争取自己正当权益的能力，并且，成功的治理经验可以事实上提高公民的敏感度和参与效能感。这种能力和认识，正是一个强大的公民社会的基本意识，孕育着良好治理发展的最肥沃的土壤。在现代国家中，公民个人的行动对其本人而言都是一个学习过程。在民主治理还不发达的条件下，公民的学习更加任重道远。 四、一点小结 治理理论不仅是一套反思性的知识理论和话语体系，也是一种审视政府与社会、政府与市场以及政府与公民关系的一种逻辑、立场和视角，更关键的是，这提供给我们解决当前社会问题，特别是克服政府单一主体治理危机的可能性行动准则和实践策略。社会需要治理，更需要良好的治理，政府有责任努力去发展一套更好的治理结构和行动体系。但治理并不简单，治理范式的发展带来了复杂的信息问题，使交易结构复杂化了，增加了交易费用，并使得治理责任分散化。同时，治理范式所提出的学习需要，将带给现代组织和个人以持续的学习压力。 在这个意义上，我们注意到治理框架的信息机制，并将其同传统的统治格局的信息机制进行对比，是为了更好地理顺治理主张的内在脉络和深层机制，从而努力发掘其制度性质和结构性特征，并有助于普及治理理念，推动治理主张的广泛实践。值得注意的是，信息机制的效率是一系列变量的函数，其中最关键的就是基本的制度结构，特别是关于政府与市场、国家与市民社会、政府与公民之间的宪政安排。这些因素与一个社会的文化传统也是密切相关的。因此，认识到信息机制的问题和改进的策略固然有意义，但更需要从公民社会发展的根基入手进行制度创新，改进公民社会发展的制度条件，改善行动者之间的权力结构和关系性质，如此才能从根本上推动公共治理的进步和发展。 注释： 参见程恩富等：新制度经济学，经济日报出版社2005年版，第7071页。 参见卢现祥：西方制度经济学（修订版），中国发展出版社2003年版，第45页。 美约翰克莱顿托马斯：公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略，孙伯瑛等译，中国人民大学出版社2005年版，第5页。 美A艾伦斯密德：财产、权力和公