4行政法基本原则.doc

行政法与行政诉讼法任课教师：曲阜师范大学法学院 李继刚 副教授E-mail：第三章 行政法的基本原则第一节 行政法基本原则概述 一、行政法基本原则的概念 行政法的基本原则，是指贯穿于行政法始终、指导行政法的制定和实施的基本准则或原理。行政法基本原则是行政法精神实质的体现，是行政法律规范或规则存在的基础。 二、行政法基本原则的功能 行政法基本原则的功能，是指行政法基本原则所具有的实际作用。它具体表现在以下几个方面： 1.引导行政法的发展。 2.指导行政法的制定。 3.指导行政法的实施。 此外，行政法基本原则还有助于对行政法规范的解释。第二节 保障公民权利与自由原则 一、保障公民权利与自由原则的含义 保障公民权利与自由原则，是指行政法规范及行政法律制度应以保障公民等一方即自然人、法人和其他组织合法权利和自由为出发点和归宿点，确认并保证公民等一方合法权益得以实现。 二、保障公民权利与自由原则的内容 保障公民权利与自由原则的内容，应包括以下几个方面： 1.行政法律制度的建立以保障公民一方合法权利和自由为主导。 2.行政法不得随意限制和剥夺公民一方的合法权利和自由。 3.对因行政活动而受到侵害的公民等应提供有效的法律救济。三、行政信赖保护原则（一）行政信赖保护的理念所谓信赖利益，是指行政相对人因基于对行政机关先行行为而受有利益，行政相对人得基于对行政机关之信赖而保有该利益，或者当该利益受到损害时，获得相应的补偿。案例：2001年，兰溪市游埠镇滕某，为响应政府关于旧城改造的号召，拆掉了自家的房子。政府在原址为其安置了143.79平方米的国有土地。受让时，拆迁人答应他只管交钱，所有土地出让手续和建房手续，均由拆迁人替他办好。但当他按照市城建局规划设计的图纸进行建设时，突然被告知是违章建筑，并被强行敲掉了阳台。此后，厄运就一直伴随着他家。别的拆迁户土地出让合同都已签订，而他要求签订时，却被告知有纠纷不能办。就这样被拖着，一拖就是四年多。第三节 依法行政原则 一、依法行政原则的含义 依法行政原则，是指行政机关行使行政权力、管理行政事务，必须依法进行。强调法律是行政机关权力活动的依据和标准。 依法行政原则不同于保障公民自由与权利原则。 依法行政原则主要是针对行政机关等行政主体而言的，强调对行政主体的规范；而保障公民自由与权利原则则对国家的立法机关、行政机关等行政主体以及司法机关都有指导意义。 依法行政原则主要是制度层面的原则，尤其在法律适用方面发挥作用，而保障公民自由与权利原则则不仅是制度层面的原则，而且是价值层面的原则。 二、依法行政原则的内容 依法行政的内容应当涵盖行政管理的各个环节、各个方面。具体应为： (一)行政组织法定 这里指行政组织的权限、中央和地方行政权的划分、行政机关的设置、职能以及行政编制等都要由法律设定，其他任何组织和个人都无权规定。通常，法律设定行政组织的形式有两种： 通过制定行政组织法对行政组织的权限、结构、规模以及行政机关的设置、职权等进行规定。如国务院组织法第二条：国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成。 、地方组织法第五十六条：省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府分别由省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长和秘书长、厅长、局长、委员会主任等组成。 县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府分别由县长、副县长，市长、副市长，区长、副区长和局长、科长等组成。 乡、民族乡的人民政府设乡长、副乡长。民族乡的乡长由建立民族乡的少数民族公民担任。镇人民政府设镇长、副镇长 。 在单行的法律、法规中规定行政组织的有关问题。如行政处罚法对行政处罚权的设定以及行政处罚的实施机关作了明确规定。 (二)法律保留与法律优位 法律保留强调的是，在立法上，对于重要的事项如涉及公民的基本自由和权利的事项、国家的基本制度或重要制度的设定等，都只能由法律来规定。其他规范不得越位规定，法律也不得将应由自己规定的事项授权其他机关规定。例如：行政处罚法第条：“ 法律可以设定各种行政处罚。 限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。” 法律优位强调的是在宪法之下，法律具有最重要的地位。在法律规范的效力层级方面，除宪法外，法律的效力高于其他法律规范。在已有法律规定的情况下，其他法律规范都不得与法律相抵触，凡有抵触，以法律为准。在没有法律规定的情况下，其他法律规范可在法定权限或授权的范围内就某事项作出规定，而一旦法律就同一事项作出规定时，以法律规定为准。案情:2003年1月25日，河南省洛阳市中级人民法院开庭审理了伊川县种子公司委托汝阳县种子公司代为繁殖“农大108”玉米杂交种子的纠纷，此案的审判长为30岁的女法官李慧娟。在案件事实认定上双方没有分歧，而在赔偿问题上，根据河南种子条例第三十六条规定，“种子的收购和销售必须严格执行省内统一价格，不得随意提价。”而根据中华人民共和国种子法的立法精神，种子价格应由市场决定。法规之间的冲突使两者的赔偿相差了几十万元。此案经过法院、市人大等有关单位的协调，法院根据上位法做出了判决。然而，判决书中的一段话却引出了大问题“种子法实施后，玉米种子的价格已由市场调节，河南省农作物种子管理条例作为法律阶位较低的地方性法规，其与种子法相冲突的条文(原文如此)自然无效.”此案的判决书在当地人大和法院系统引起了很大的反响。为此，河南省高级人民法院在关于此事的通报上指出，人民法院依法行使审判权，无权对人大及其常委会通过的地方性法规的效力进行评判。在河南省人大和省高级人民法院的直接要求下，洛阳中院已初步拟定撤销李慧娟审判长职务，并免去助理审判员的处理决定。问题:李惠娟法官是否有权宣布河南省农作物种子管理条例无效. 根据宪法和立法法等相关法律规定，在我国，法官在办案时发现地方性法规或行政法规与国家法律相冲突时，应中止案件审理，报告所在法院，由所在法院报告最高人民法院，由最高人民法院根据立法法向全国人大常委会提出审查要求，再由全国人大常委会进行审查和做出决定（或由全国人大法律委员会和有关专门委员会审查，向法规制定机关提出审查意见，法规制定机关据此对相应法规进行修改），最后，法院根据全国人大常委会的决定或经法规制定机关作出修改后的法规，恢复对案件审理和做出判决。 联系到本案，基层法院和中高级法院只应有权选择适用相应规范，而不宜由它们直接和最终对法规、规章确认违法或宣布无效.思考: 本案件引发之问题实际上远不是谁对谁错的争论,而是一系列的深层次上的制度合理性问题的思考。问题之一，法官在第一线判案，而制度上没有给法官充分的解释法律和适用法律的权力。 问题之二，这一问题再次提出了法官是国家的法官还是地方的法官的问题。 问题之三，随着人大的地位提高和作用的加强，人大行使权力的合法性和规范性问题将更突出。 最高院答复种子案落定3月30日，最高人民法院对河南省高院就“河南省汝阳县种子公司（下称汝阳公司）与河南省伊川县种子公司（下称伊川公司）玉米种子代繁合同纠纷”一案的请示做出答复（【2004】民二他字第6号）。最高院答复道中华人民共和国立法法第79条规定：法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章；最高人民法院关于适用中华人民共和国合同法若干问题的解释（一）第4条规定：合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。根据上述规定，人民法院在审理案件过程中，认为地方性法规与法律、行政法规的规定不一致的，应当适用法律、行政法规的相关规定。 (三)符合法律规定 这里是指行政机关等行政主体行使行政权、实施管理活动要以法律为依据。符合法律规定，主要包括三层含义： 1.形式合法。即行政主体的管理活动应当符合法律的规定。 行政主体进行管理时不得超越法定职权。 行政主体的管理活动不仅要遵守实体法的规定，还要遵守程序法的规定。 行政授权和行政委托都必须具有法律依据，具备法定条件。 2.实质合法。即行政主体的管理活动应当符合法律规定的内在精神和要求。具体包括： 行政活动要符合法律的目的。任何法律的制定都有特定的目的，行政活动不能与法律的目的相背离。 行政主体在作出具体决定时要考虑相关因素。凡是法律要求考虑的因素必须考虑，不相干的因素不得考虑。 符合公正法则。这是实质合法最一般的要求。所谓公正，是指合乎理性。 Eg：治安管理处罚法第六十六条：卖淫、嫖娼的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处五千元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。在公共场所拉客招嫖的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。 3.违法的行为无效，行政主体要对此承担法律责任。违法的行为不仅应被确认为无效，予以撤销，给公民造成实际损失的还应依法给予赔偿。 (四)法律面前平等 这里包括两层内容： 法律必须平等地对待行政主体和公民。 法律必须平等地对待每个公民。第四节 正当程序原则 一、正当程序原则的含义 正当程序原则是指行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为必须遵循正当的法律程序，采取包括告知、说明理由、听取意见等方式，通过规范行政行为从而保障行政相对人的合法权益。【判决理由之一】田永在补考时虽然携带写有与考试有关内容的纸条，但是没有证据证明其偷看过纸条，其行为尚未达到考试作弊的程度，应属于违反考场纪律。北京科技大学可以根据本校的规定对田永违反考场纪律的行为进行处理，但是这种处理应当符合法律、法规、规章规定的精神，至少不得重于法律、法规、规章的规定。国家教育委员会1990年1月20日发布的普通高等学校学生管理规定第十二条规定：“凡擅自缺考或考试作弊者，该课程成绩以零分计，不准正常补考，如确实有悔改表现的，经教务部门批准，在毕业前可给一次补考机会。考试作弊的，应予以纪律处分。”第二十九条规定应予退学的十种情形中，没有不遵守考场纪律或者考试作弊应予退学的规定。北京科技大学的“068号通知”，不仅扩大了认定“考试作弊”的范围，而且对“考试作弊”的处理方法明显重于普通高等学校学生管理规定第十二条的规定，也与第二十九条规定的退学条件相抵触，应属无效。 【判决理由之二】 按退学处理，涉及到被处理者的受教育权利，从充分保障当事人权益的原则出发，作出处理决定的单位应当将该处理决定直接向被处理者本人宣布、送达，允许被处理者本人提出申辩意见。北京科技大学没有照此原则办理，忽视当事人的申辩权利，这样的行政管理行为不具有合法性。 【判决理由之三】 北京科技大学实际上从未给田永办理过注销学籍，迁移户籍、档案等手续。特别是田永丢失学生证以后，该校又在1996年9月为其补办了学生证并注册，这一事实应视为该校自动撤销了原对田永作出的按退学处理的决定。此后发生的田永在该校修满四年学业，还参加了该校安排的考核、实习、毕业设计，其论文答辩也获得通过等事实，均证明按退学处理的决定在法律上从未发生过应有的效力，田永仍具有北京科技大学的学籍。北京科技大学辩称，田永能够继续在校学习，是校内某些部门及部分教师的行为，不能代表本校意志。鉴于这些部门及部分教师的行为，都是北京科技大学的职务行为，北京科技大学应当对该职务行为产生的后果承担法律责任。 乔占祥诉铁道部年春运价格上浮案 一、基本案情国家计委依据铁道部报送的关于报批部分旅客列车政府指导价实施方案的函（铁财函2000253号），于2000年11月下发了关于部分旅客列车实行政府指导价有关问题的批复（计价格20001960号）以下简称“批复”，批准对铁路部分旅客列车运价实行政府指导价，允许客流较大线路和春运、暑运、“五一”、“十一”等主要节假日期间，客运繁忙线路的铁路旅客列车票价适当上浮；允许部分与高速公路平行、竞争激烈及其他客流较少线路列车票价常年下浮，对团体购票旅客、提前购票旅客等实行下浮，同时规定了浮动幅度、审批权限等。并在2000年12月同意由铁道部颁发铁路旅客票价表，作为旅客列车实行浮动票价的中准价（计办价格2000931号）。 铁道部依据国家计委批复，发出关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知（以下简称“铁道部通知”），规定：节前（1月13日至22日）自广州（集团）公司、北京、上海铁路局始发、节后（1月26日至2月17日）为成都、郑州、南昌、上海铁路局始发的部分直通客车票价上浮，其中新型空调列车上浮20，其他列车上浮30。除夕、正月初一、初二不上浮。儿童、学生、现役军人、革命伤残军人票价不上浮。乔占祥购买了2001年1月17日2069次从石家庄到磁县的车票，2001年1月22日2069次从石家庄到邯郸的车票。第一张车票比涨价前多支出了5元票价，第二张车票比涨价前多支出了4元票价。据此，乔占祥认为铁道部关于涨价的通知侵害了其合法权益，于2001年1月18日就不服铁道部通知向铁道部申请行政复议，1尔后，在铁道部作出维持的复议决定后，并向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼，该法院已受理此案。相关法条：铁路法第25条规定：“国家铁路的旅客票价率和货物、包裹、行李的运价率由国务院铁路主管部门拟订，报国务院批准。” 价格法第23条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”第五节 行政效益原则 一、行政效益原则的含义 行政法的效益原则，又称效率原则，是指行政法律制度要以较小的经济耗费获取最大的社会效果。 国家对行政活动、行政立法活动以及行政救济活动的资源投入是有限的，如果不贯彻效