论公共伦理制度建设的意义.doc

论公共伦理制度建设的意义及面临的问题松花江水污染事件引发了国家环保局局长解振华同志的辞职, 在社会上引起震动, 人们普遍叫好。有舆论在赞誉政府对百姓高度负责、对失职官员毫不留情的同时, 特别指出“ 这表明了负责政府自省责任的决心”和官员问责制度化和公共伦理制度化的趋势, 是我国政治建设和公共管理制度建设的进步, 体现了政府从严治政、依法行政的决心及向公共伦理制度化迈进的大趋势。公共伦理制度建设是指政府公共管理人员的伦理道德要通过制度资源和制度设计体现出来, 以制度的威力来规范公共管理人员履行自己的职责。公共管理中的公共伦理制度建设, 即公共伦理制度化, 是时代的大趋势, 是公共管理的历史性进步, 是公务员法实施的必然。党的十六届四中全会中通过的中共中央关于加强党的执政能力建设的决定中第一次指出“: 必须坚持科学执政、民主执政、依法执政, 不断完善党的领导方式和执政方式。”1这一论述对政府公共管理部门的公共伦理制度建设具有指导意义和价值, 这“ 三个执政”, 不仅是指中国共产党的执政, 而且也包括政府部门的公共管理。党的十六届五中全会也突出强调了推进行政体制改革、加强公共伦理制度建设。表明了我党建立民主、法治国家, 政府管理制度化、法制化、规范化的决心。长期以来, 我们党的执政是靠政策性管理, 这种管理实质上是“ 人治”而不是“ 法治”, 不是制度化的管理。进而, 使得对政府管理人员的规范和要求, 大都是伦理性、道德性的规范, 靠公共管理人员的主体自觉进行管理, 这样使得公共管理效率低下, 缺少制度性的安排, 同时容易出现公职人员的腐败, 影响经济、社会健康稳定地发展。如邓小平同志在20世纪80年代初所说“: 我们过去发生的各种错误, 固然与某些领导人的思想、作风有关, 但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行, 制度不好可以使好人无法充分做好事, 甚至会走向反面。”这充分说明了公共伦理制度建设的重要性和必要性, 任何一个进步和和谐的社会, 都应按照正义、公平、公正、效率的价值尺度来选择和安排制度, 构建制度伦理, 这样才能建设社会主义和谐社会。任何一种新的理念的提出都有坚定的理论为依据和基石。公共伦理制度建设是以英国著名的古典经济学家亚当斯密的“ 经济人”假说为理论依据。即不论社会性质和制度如何, 制度建设的根本在于其社会是“人治”社会还是 “法治”社会。但一个社会是“人治”还是“法治”, 从理论说,与对“人”的假设有关。“人治”把“人性善”作为前提, 这是我国奉行千年的孔子的管理理念, 笃信每个人经过教育可以克服自私之心和自利行为, 而不必要进行制度化的约束与管理。“ 法治”的前提则承认人并不善, 还藏有私欲, 用黑格尔的话说, 甚至是恶的。因此, 需要设计一种制度, 使人生活于制度环境中, 由于有了制度的约束和制约, 人就是有自利之心, 也会做出对整个社会有利之事。因此“经济人”假说为公共伦理制度的存在提供了理论依据。只有假定所有的人都是“经济人”, 并分析经济人之间的行为互动关系, 才能规定出适宜的法律限制, 从而把追求私利最大化的行为纳入互利的界限之内。在追求自身利益最大化的经济人面前, 制度的约束就是题中应有之义了, 公共伦理制度化建设是一种必须, 也是一种历史的进步和文明的结果。除此, 我们还必须看到, 在社会中个人的心理伦理和道德理性在市场经济道德体系下表现为有限性, 这也要求并决定公共伦理必须进行制度化建设。个人心性伦理侧重于从个体方面来解决社会公共管理中的伦理道德问题, 表现为通过伦理教育促使个体行为自律, 并在发生不道德问题时追究个体的责任。从公共管理的理论与实践角度看,也要承认个人心性伦理道德具有极其重要的自律约束和规范作用, 但必须看到, 个体的道德理性、意志和能力是有限度的, 它仅是一种软约束。因此, 在个人心性伦理之外还必须配之以制度伦理。中国社会道德实践的历史与现实都证明了这一点。在我国古代, 小农经济和自然经济长期占统治地位, 血缘宗法人情、同学亲友等关系弥漫于社会的各个角落乃至社会管理中, 与这种社会经济条件和低下的生产力水平相适应, 中国传统伦理始终突出个人的伦理修养问题。这也是我国社会公共管理不科学缺乏制度化的重要原因。随着社会历史的发展, 特别是27年的改革开放, 我国由小农经济向商品经济特别是市场经济的转变, 人与人之间的交往进一步扩展, 血缘宗法关系和地域狭隘性逐渐被打破, 人们的伦理道德获得新的形式、新的内容。特别是在市场经济的条件下, 由于其巨大的利益驱动和利益的引诱, 社会主体仅靠自身的自律及伦理道德规范已不起多大的作用。所以有些人为某种私利, 也铤而走险, 进而出现了官场的腐败。这样就需要建设和形成一种与市场经济内在要求相符合的公共伦理和制度伦理。以制度性的力量来建立和维系符合社会道德要求的公共秩序, 这是市场经济道德体系区别于自然经济和小农经济条件下道德体系的根本特征, 这是社会主义经济基础对上层建筑的内在要求。在“ 十一五”期间, 我国正处在社会转型、体制转轨、机制转换、政府职能转变的大变革阶段, 致使在体制上出现了许多空白点和体制的结合部的错位, 进而使得对公共权力及政府公共管理人员监控机制并不健全, 同时又因社会利益分配调节机制的乏力, 公务员体制不够健全, 制约机制不完善, 公务人员收入水平相对较低, 考核机制不完善,在发展社会主义市场经济的过程中, 政府行政行为受到市场“ 逐利原则”和“ 交易原则”的不良影响, 再加上客观存在的诸多因素。行政主体热衷于权力寻租、权钱交易、贪污受贿, 公共权力这时便异化为少数人谋取私利的工具和手段。公共伦理在少数行政主体身上失去应有的调控作用,致使公共权力偏离了权力运行的健康轨道。其表现形式多种多样, 从反面说明了公共伦理制度建设势在必行。一是公共行政成本高, 办事效率低下, 人浮于事, 官僚主义严重。据有关部门统计, 在我国由于体制和公务人员的素质原因, 行政不讲成本, 办事效率极低。有的学者研究, 如果在美国办事成本是一美元的话, 在中国则是1.25美元。办一件事要跑几十趟, 而且还门难进、脸难看, 许多事都是很简单的, 但确被一些公务人员给办复杂了、办糟了。这既影响了经济社会发展, 也阻碍了社会主义市场经济体制的建构和完善。二是干部人事体制上的委任制导致的官场腐败, 权力寻租现象严重。我国干部任用、提拔采用的是在前苏联搬过来的委任制, 缺乏西方国家的公务人员考核任用机制,致使在干部的选用过程往往是唯“ 钱”是举, 唯上所提, 任人唯亲, 而不是任人唯贤。由于缺乏必要的民主程序和公开监督, 一些人买官、要官、骗官; 部分领导干部为了个人私欲, 卖官鬻爵。用人的责任及公共伦理无以实施, 公务人员的权责意识淡化, 运用手中权力不是为人民谋利益, 而是出于自身利益最大化的目的, 攫取公共利益, 使公共利益“ 私有化”。三是少数公务人员道德败坏, 以权谋私。据中纪委统计, 2004年1- 8月, 被“ 双规”、隔离审查和移交司法机关处理的省部级干部多达36人, 可见问题的严重。国家公务人员道德败坏案件大幅度上升, 胡长清、成克杰、李嘉廷、丛福奎等省部级高级腐败不断出现, 这说明了部分公务人员的道德素质问题突出, 以权谋私严重, 不加强公共伦理制度建设已不能解决问题。四是公共权力腐败的主体越来越法人化、集团化、年轻化、团体化。如安徽省的阜阳市、辽宁省的沈阳市及黑龙江省的绥化市等, 其腐败大都是以群体的形式出现“, 窝案”、 “ 串案”和家庭性、夫妻性的案件, 一些腐败分子勾结在一起, 打着为群众谋利益的旗号, 或出自共同的非法利益关系, 互相勾结, 大肆进行违法犯罪活动。如绥化市的原市委书记马德, 在绥化市任市委书记22个月, 卖官260多人, 平均每月索贿受贿102万元, 这样的公职人员不可能为人民服务, 执政为民。总之, 以权谋私、行政不作为、乱作为、渎职犯罪等行为, 是行政运作过程中缺乏最基本的公共管理伦理规范和法制秩序的典型反映。以上诸种公共伦理失落的一个根本原因在于我国的公共伦理建设缺乏制度约束机制, 对公务人员管理失控, 制约不到位, 出现公共权力腐败, 是我国公共伦理制制度建设滞后的原因所造成的。近些年, 我国在政治建设中推进政府职能改变力度不够,