我国法院企业化倾向之检讨.doc

我国法院企业化倾向之检讨作为行使国家审判权的司法机关，法院及其司法行为与企业及其行为之间存在区别是显而易见的。例如，法院是一种国家机关，其所行使的司法权是一种具有强制力保证的国家权力，而企业则不具有国家机关的性质，它不行使任何国家权力，但在进行各种活动时，它享有和行使法律所规定的权利。法院及其司法活动的功能和目的在于，通过诉讼案件的审判，保护当事人的合法权益，保证国家法律的正确实施，维护和实现社会公正，因而法院不应当具有任何自身利益的追求，否则便难以保证其公正和中立的面目;而企业及其活动的目的则在于实现经济效益的最大化，对自身利益的追求是企业参与各种民事活动和非民事活动的根本动力。法院的设施、设备等是由国家投资兴建的，其人员工资、福利等亦是由国家财政拨款来支付的;而企业是由特定的投资者投资兴建的，其职工工资是靠企业所赚取的经营所得来支付的。正因为法院与企业存在如此多的明显区别，所以法院在进行司法活动时，不应当像一个企业那样去追求自身利益的最大化，法院的组织和管理活动也不应当采取类似于企业的组织和管理。然而，在我国的司法实践中，法院及其司法行为在相当程度上却表现出企业化倾向，这种倾向不仅不利于当事人合法权益的保护、难以实现诉讼公正，而且极易导致司法腐败现象的发生，损害司法的威信，不认识到这一点并力求在实践中加以彻底革除，就不可能建立起科学、合理、法治化的现代法院制度。一、法院企业化倾向的主要表现(一)兴办实体，大搞创收实践中，很多法院及其工作人员不满足于“贫穷落后”的现状，想尽办法去兴办各种经济实体，参与各种商业性活动，利用职权大搞创收。在表现形式上，这些经济实体既有生产性的企业，也有流通型的商家，还有为他人提供特殊法律服务的“服务业”。在投资方式上，既有法院或其工作人员独资兴办的，也有与他人“合资”兴办，参股分配的。在经营问题上，既有只入“干股”而不直接参与管理、经营的，也有直接参与管理、经营的。尽管最高人民法院曾多次下发文件，严禁法院及其工作人员从事经商活动，但现实的情况却仍是有禁不止，法院经商办企业之商业化倾向在实践中并无多大收敛。这种经商办企业行为的泛滥，不仅严重扭曲了法院的性质和功能，而且极大地影响了司法公正的实现，并容易诱导司法腐败。特别是由于法院参与经商活动时，不可避免地也会与其他主体发生民商事纠纷，因而当这种纠纷诉至法院时，法院是很难做到公正司法的;即使法院能够做到依法裁判，没有偏袒，也很难消除当事人及广大社会公众对法院裁判之公正性所产生的疑虑。鉴于法院等机关从事商业性活动所产生的严重弊害，1998年7月28日，中共中央就“军队、武警部队和政法机关不再从事经商活动”问题作出了专门规定，为贯彻执行中央的决定，最高人民法院于同年7月30日再次就此问题下发了关于法院系统不再从事经商活动的通知，要求各级法院对经商活动进行清理，并彻底加以禁止。这些规定不可谓不明确、具体，但直至今日，仍有部分法院采取敷衍塞责的态度，或者表面上与所办实体“脱钩”，实则与其“貌离神合”、“藕断丝连”。(二)讼费征收，多多益善1982年的民事诉讼法(试行)与1991年的民事诉讼法均没有具体规定应当如何收取诉讼费用，而只是规定“收取诉讼费用的办法另行制定”，至于制定讼费征收规则究竟是最高人民法院的司法解释权，还是立法机关的立法权则未予明确。最高人民法院于1984年制定了民事诉讼收费办法(试行)、1989年又制定了人民法院诉讼收费办法(以下简称收费办法)取代前者，1991年民事诉讼法颁行后，该诉讼收费办法仍然在实践中适用。因此，最高人民法院显然是将制定讼费征收规则视为司法解释的权限范围。这里暂不考虑由最高人民法院制定征收诉讼费用的规定是否合理的问题，单就收费办法和最高人民法院以后所发布的相关司法解释中所规定的内容及各级法院的收费实践来看，在很多方面人民法院显然是将最大限度的收取诉讼费用作为司法权行使的一个“对价”，“经济效益”优先的价值取向在讼费征收制度上暴露无疑，主要表现在：其一，对于财产案件的受理费，根据收费办法第5条的规定，是按照当事人争议金额并依照一定的比例来收取的，而争议的金额一般表现为当事人诉讼请求的金额。因此案件受理费一般是根据原告(或反诉人、上诉人)的诉讼请求的大小来征收，而不是按照裁判金额的大小来征收，即使法院所裁判的赔偿金额远远低于原告的索赔金额，法院也“理所当然”地按照请求金额来收取大量的诉讼费用。尽管收费办法第7条规定：“财产案件中请求数额与实际不符的，案件受理费按人民法院核定的实际争议数额计算收取，”但从收费办法的“立法”旨意和最高人民法院及地方各级法院的收费实践来看，所有的法院都将这一规定理解为当请求金额低于实际数额时，法院即按照其核定的实际争议数额计算收取案件受理费，而当当事人的请求数额高于实际数额时，法院总是毫不犹豫地“依法”按照请求数额来计算收费。由于不能预知法院将要判决的赔偿金额的大小，因而当事人提出的较高的索赔金额并非不合乎情理，特别是从保护当事人的诉权和实体权利的角度出发，法律应当鼓励当事人按照其对法律的理解提出充分的诉讼请求，而不应当为其提出诉讼请求设置不必要的障碍。然而，依照现行收费制度，当事人的诉权是很难充分行使的，因为当事人的想法根本不可能与法院的想法完全一致，而当事人要想获得较充足的赔偿，就必须冒交纳和负担大笔诉讼费用的风险，在很多情况下，权利人虽然胜诉了，但其所付出的代价也是极大的(负担未得到法院认可的请求的诉讼费用是其主要代价之一)，甚至于所获得的赔偿还不足以弥补其所交纳和负担的案件受理费，这样的例子在实践中并不少见。在此过程中，法院往往却因为权利人对赔偿额的错误估计而获得了大笔诉讼费用，在此称之为“超额垄断利润”也并非过分。显然，对于一个案件，权利人虽然胜诉了，但因为交纳诉讼费用却得不到实质性赔偿，而法院却因为审理案件而得到相当可观的经济收入，这种追求经济效益的讼费征收制度不能不令人怀疑其合理性。其二，对上诉案件征收过高的案件受理费是法院追求经济效益的另一表现。依据收费办法的规定，第二审案件的受理费与第一审案件没有区别，都适用统一的标准和比例。而且，如果双方当事人都上诉，二审法院就分别向双方当事人收取诉讼费用;不仅如此，在实践中，即使一审法院判决的赔偿数额少于原告请求的金额，或者上诉人承认一审法院判决的部分债务，而只是就余额起诉，二审法院往往仍然是根据一审的争议金额收取案件受理费。其实，对于二审案件，仍然按照一审案件的收费标准来收取受理费，或者征收比一审案件还要高的受理费，这是很不合理的。因为，第二审程序与第一审程序针对的是相同当事人之间的同一民商事纠纷，在当事人为了寻求国家的司法救济而在第一审程序交纳了相当数量的案件受理费之后，当事人不服一审法院的裁判而提起上诉时，即表明该当事人不仅与对方当事人之间存在着民商事上的法律纠纷，而且表明他与行使司法权的一审法院之间也存在着公法上的法律纠纷。在此情况下，国家就有义务就其与当事人之间的公法纠纷作出合理而公正的解释和裁判，而这种义务的履行应当是无条件的、无偿的。因而，第二审程序的进行，原则上不应当收取案件受理费。退一步说，当国家考虑到财政状况、防止当事人滥用上诉权等政策性目标而对上诉案件征收受理费时，其数量也应当是较小的。然而，从我国的规定和实践来看，二审法院的受理费却高得惊人，一般情况下不仅等同于一审案件的受理费，而且在有些时候比一审案件的受理费还要高。二审案件征收过高的受理费，虽然客观上抑制了滥用上诉权的行为，但客观也阻滞了上诉权的正常行使，同时也暴露了法院追求诉讼费用这一本不应当追求的经济目的。其三，依据收费办法的规定，案件受理费由原告(或反诉人、上诉人)预交，并在原则上由败诉方负担。在原告胜诉的情况下，实践中法院的普遍做法是，要求被告补偿原告所预交的案件受理费，而不是由法院将预交的案件受理费退还给原告;被告拒不补偿时，原告可申请法院强制执行。这种做法看起来似乎合乎道理，但这种做法的背后却隐藏着法院只顾自己的讼费收入不至“泡汤”，而不顾胜诉当事人的合法权益能否实现的利己动机。进一步而言，如果败诉方拒不补偿胜诉方所预交的案件受理费，那么胜诉方就需要申请法院强制执行，这样一来，胜诉方就必须再额外地支出一笔强制执行费用;尤为严重的问题是，如果败诉方没有可供执行的财产，或者法院没有强制执行的能力，或者法院根本没有认真执行自己的判决，那么胜诉方获得讼费补偿的希望就会落空。由此看来，实践中不管何方当事人胜诉，法院永远是一个“赢家”。其四，关于申请执行费问题，收费办法仅仅规定，向人民法院申请执行仲裁机构的裁决、公证机关依法赋予强制执行效力的债权文书和行政机关的处理或处罚决定的，才交纳申请执行费，而对于判决、裁定等法院所制作的法律文书的执行，当事人只须交纳执行中实际支出的费用，并不需要交纳申请执行费。然而，最高人民法院似乎并不满足这种收费现状，故在1999年7月28日下发的人民法院诉讼收费办法补充规定中又规定，“当事人依法申请执行人民法院发生法律效力的判决、裁定、调解书和支付令的，按照人民法院诉讼收费办法第8条第1项规定的标准交纳申请执行费。”这样一来，法院的收入无疑会大幅度地提高，而当事人的诉讼成本也会大幅度地提高。(三)胡乱收费，自谋福利尽管收费办法和其他有关司法解释所规定的收费标准和收费方式对当事人已经极为严苛，但很多法院仍不满于此。实践中，超标准、超范围胡乱收费的现象层出不穷，法院及其工作人员利用所收取的各种合法及非法的“诉讼费用”为自己谋福利的行为时有发生，一些法院在很大程度上已俨然成为一个追求经济利益最大化的自收自支的自由“市场经济主体”。在乱收费方面，一些法院可谓是机关算尽、高招百出，主要表现为：一是超出收费办法等司法解释所规定的收费标准征收案件受理费。例如江西省奉新县法院自己即制定有一个有关诉讼收费的规定，其所规定的案件受理费比最高人民法院所规定的标准高百分之二十。二是巧设名目超范围收取各种“诉讼费用”。这一点在实践中可谓是“五彩缤纷”，例如，有的法院在开庭审理案件时收取所谓的“旁听费”;当事人及其诉讼代理人在查阅案卷时要收取阅卷费、摘抄费、服务费;除了收取正常的诉讼费用之外，还向当事人预先收取一定数额的附加费;等等。三是向当事人收取所谓的“赞助费”。这一现象在实践中也极为常见，但实际上所谓的“赞助费”，称为“敲诈勒索费”最为合适，因为绝大多数的“赞助费”都是在法院及其法官的强迫之下，当事人无可奈何而作出的痛苦抉择。四是诉讼费用搞“摊派”。即规定每年每个庭、室应当审理多少个案件，应当完成多少“诉讼费用”的收入，甚至于将完成收入的情况与个人的奖金、福利相挂钩。这些乱收费行为，不仅侵犯了当事人的合法权益，也是司法腐败的重要表现，因此早在1993年8月，最高人民法院就下发了关于纠正执法不严和乱收费等不正之风的通知，要求各级法院坚决禁止和取消各种形式的乱收费。但是上述通知在实践中却收效甚微，以至于到1998年，法院超标准、超范围乱收费行为再次成为整肃司法腐败的一个重要方面，据统计，全国法院总共清退超标准、超范围收费827万元，清退赞助费1103万元。但是，正如有学者所指出的，“究竟有多少超标准、超范围收费，这恐怕是一座永远不会露出水面的巨大冰山。因为，不是已经交费的当事人通过正当程序对讼费征收提出挑战，而是收费法院或者上级法院进行自查，自查又仅限于按照收费标准核查判决书载明的案件受理费。”(四)开发案源，从中渔利现代各国的法治理论认为，为了保证司法活动的中立性、公正性，法院对纠纷的处理应当采取消极主义的态度，而不应主动地去寻找纠纷。然而在我国的司法实践中，法院主动出击，开发案源的行为却比比皆是，在表现形式上也是多种多样的。例如，有些法院主动“深入”企业，帮助企业讨债;有些法院“上门揽案”，动员当事人起诉;有些法院受理一些根本不属于自己管辖的案件，或者相互之间争管辖;有些法院对于当事人依督促程序提出的支付令申请进行推托，但却寻找各种理由动员当事人依通常诉讼程序提起诉讼，特别是对于当事人的请求金额较大的案件更是如此。法院开发案源时，往往是在为经济建设“服务”，为某个时期的“中心任务”服务，为企业提供“司法保障”等幌子下进行的，用某些法院自己的话来说，他们是在为经济建设“保驾护航”。然而，以开发案源的方式来“保驾护航”却是有失公正的，也是与司法权的性质根本相违的。而且，深入分析的话，所谓“保驾护航”，其实并不是法院开发案源的真正动机。法院之所以乐于开发案源，主动服务，其最主要的动机在于：一是出于诉讼“效益”的考虑，即它可以为法院带来数量相当可观的诉讼费用和其他利益;二是通过此种主动性的措施，法院可以为本地当事人提供特殊的“法律保护”。二、法院企业化倾向的成因分析(一)“经济效益”的好坏与法院及其工作人员的自身利益紧密相关我国自20世纪80年代开始，包括法院在内的国家机构及其工作人员的数量不断扩张乃至于膨胀，其速度大大超过了财政预算的承受能力。预算的不足反射性地激发了机构为生存而寻找预算外收入的巨大冲动。因此，默许甚至鼓励机构自谋生路、寻找预算外收入，就成为不可阻挡的大趋势。在此背景下，法院也像很多政府机构一样自然而然地加入到创收的大军之中，从而在相当程度上变成一个兼有行使审判权和追求商业利益的混合体。由于法院需要利用自己所创的收入来补贴开销和弥补财政预算的不足，“经济效益”的好坏就与法院及其工作人员的切身利益紧密相关。为了改善法院的办公设施和办公条件，为了使法院的工作人员能够获得更多的奖金、福利，甚至为了使法院变得更为豪华和奢侈，很多法院及其工作人员不遗余力地在提高“经济效益”方面大显身手，经商办实体、违法搞创收等行为如雨后春笋般地滋长出来，就连本来应当具有国家规费性质的案件受理费，也在很大程度上变异为法院的一种商业化“利润”。对于诉讼费用的收取和使用，无论从过去的“自收自支”之规定还是从现在的“收支两条线”之规定来看，它都是用于法院业务经费的支出，因此，法院收取的诉讼费越多，它可以支配和使用的经费就越多，这对法院追求诉讼费用的最大化无疑就构成了一个内在的动力。在1996年以前，依据财政部、最高人民法院于1989年9月18日下发的关于加强诉讼费用管理的暂行规定，“法院依法收取的诉讼费用暂不上交财政，以弥补法院业务经费的不足。”这是一种“自收自支”的讼费制度，在这种制度下，征收的诉讼费用的多寡与法院及其工作人员之间的利害关系是不言自明的。1996年1月16日财政部、最高人民法院下发的人民法院诉讼费用暂行管理办法废除了上述规定，并规定对诉讼费用实行“收支两条线管理”，但1996年的新规定实际上并不排除法院在一定范围内自行支配诉讼费用，而且新规定没有改变诉讼费用与法院业务经费相挂钩的惯常做法。因此，法院尽量多收诉讼费用以便获取更多的业务经费的内在动力仍然存在，追求更好的“经济效益”以便改善法院及其工作人员的各种待遇、装备仍然是法院收取诉讼费用的主旋律。(二)司法工作人员的待遇较低与心理失衡对于法官等法院工作人员的待遇问题，如果单纯从国家所规定的薪金标准来看，总体上是比较低的。与一些经商的人员乃至于个体户相比，司法人员的工资和福利待遇未免菲薄，这种经济收入上的较大差别必然使一些司法人员在心理上失去平衡。在金钱的诱惑和利益的驱使下，法院及其工作人员便会想尽办法去大搞创收，而在创收的过程中，法院之司法机关的性质就会部分地变异为企业化的“商主体”。(三)乱收费行为缺乏制约法院追求“经济效益”的企业化倾向，有些是依据收费办法等司法解释的规定所进行的合法“追求”，但更多的是违法的乱收费行为和经商行为。而这些乱收费行为和经商行为之所以能够长期在实践中畅行无阻，一个重要的原因就在于缺乏明确、具体而有效的制约手段和处罚措施。最高人民法院的有关通知及会议精神和领导人讲话虽然也经常使用“禁止”、“取消”、“不得从事”等字眼，但这些要求往往只是沦为一种政策性的口号或道德性要求，在实践中常常只有“三分钟的热度”。热度过后，很多法院又依然如故地去追求其“经济效益”。三、法院企业化倾向的法理学批判(一)国家机关之性质拒斥法院的企业化倾向在现代社会中，国家机关一般分为立法、司法和行政三个部分，它们分别行使国家的立法权、司法权和行政权，这些权利都属于国家权力的组成部分。为了保证国家权力合法而公正地行使、保护有关当事人的合法权益、维护社会公共利益，在设置这些国家机构并赋予其国家权力时，应当使其与企业化的经济利益之间保持一条隔离带，也就是说，这些行使国家公权力的国家机关，其宗旨在于为广大的社会公众提供服务，而不应当有自身经济利益的追求。否则，如果允许其有自身经济利益的追求，那么必然会造成国家机关在追求自身经济利益的过程中利用其所掌握的公权力向他人“寻租”的现象发生，国家机关的性质因之就会发生扭曲和变异。就法院来讲，更应尽量消除其对自身经济利益的追求，因为法院拥有一系列以国家强制力来予以保障的强制手段和权力，如果允许其追求经济利益，法院就会在有意或无意之中动用国家强制力来为其追求经济利益“服务”，上述法院在利益驱使下所进行的经商办企业、向当事人乱征各种费用、主动开发案源等各种行为，无不与其所享有的司法权的“保障”有着千丝万缕的联系。但也正是这种对自身经济利益的“保障”，使得法院及其所享有的司法权的性质部分地发生了异化。即使就收取案件受理费而言，如果这种规费的收取与法院自身的利益相挂钩，就难免法院依仗其享有的司法权而去谋求更多的讼费收入的企业化倾向，从而也会使法院及其司法权的性质发生扭曲。另一方面，法院作为国家的裁判机关，在公众心目中，它应当是法律权威和社会正义的象征，如果说法院有其自身利益之追求的话，那么这种利益追求就是法院要时时刻刻地去努力维护其权威性和正义性的社会形象，而不是去追求自身经济利益的最大化。(二)社会角色之定位与法院的企业化倾向相排斥法院的社会角色是充当纠纷的解决机关，这种纠纷既可能是平等主体之间的民事争议，也可能是个人与作为行政管理者的行政机构之间的行政争议，还可能是个人与国家之间的刑事争议(表现于代表国家的公诉机关与犯罪嫌疑人、被告人之间)。但无论是哪种性质的争议，法院所要解决的事项都是他人之间的纠纷，法院本身并不陷入当事人之间的利益之争，而只是作为旁观的、中立的第三者来对案件作出裁判。因此，更为准确地讲，法院的社会角色是充当公正的裁判者。这就要求，关于法院的设立、司法权的赋予、司法活动的进行等诸多方面，应当以裁判权之中立性为核心，尽量体现出对争议双方的公正性。在整个诉讼活动中，法院不应当偏向任何一方，不仅不应当发生有偏向性的行为，而且不应当有使一方当事人足以怀疑其有偏向另一方的可能性。这种公正性和中立性进一步要求，法院及其法官与所解决的纠纷应当没有任何利害关系，所作出的裁判结果也不应当掺杂其个人利益;应当平等地对待双方当事人，对双方的主张、意见和证据应当平等地、充分地予以重视;等等。显然，法院的这种社会角色之定位与企业化倾向是根本排斥的，如果法院具有自身“经济利益”的追求，就必然难以保证裁判权的公正性和中立性。在法院上门揽案、开发案源，或向当事人收取赞助费及其他利益和好处，或因自己参与经商活动而充当争议的一方当事人的情况下，很难想象它能够保持公正和中立的面目。事实上，只要法院具有这种自身经济利益的企业化追求，就难以消除人们对其公正性的怀疑。(三)司法权的功能和目的与法院的企业化倾向难以相容司法权的功能和目的在于，一方面，通过司法程序的运作，使受到损害的一方当事