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选题报告(定稿) 可持续发展视角下的社会保险基金征管体制研究立足陕西着眼全国、以养老保险为重点兼顾其它险种 一、摘要建立健全和完善社会保险基金征管体制的重要性不言自喻并与时俱增。 生、老、病、伤和失业是每一个人都必须认真对待的问题。 作为治国之重器，社会保险在社会保障体系中属于支柱性制度安排，在中国建设有中国特色的社会主义和谐社会的伟大进程中的重要意义与日俱增。 本世纪上半叶，中国将进入人口老龄化速度最快的时期，而国家“未富先老”、区域发展不平衡、就业形式多样化的现实国情更使得我国社会保险制度建设面临着艰难的挑战。 近二十年我国社会保险体制改革成就与问题并存。 成绩是建立了社会统筹与个人账户相结合的社会保险体系，社会保险覆盖面不断扩大，社会保险种类逐步建立健全，社会保险基金收入持续快速增长，退休人员待遇水平不断提高，基金统筹层次有所提升。 突出的问题很多，本文将重点研究以下四个问题一是社会保险费税之争及社会保险基金征收形式与征收主体的科学选择；二是缴费主体的科学分类及合理费负；三是完善和提高基金统筹层次的步骤与配合制度；四是省级包括省级财政部门管理的社会保险基金的保值增值。 作者将借助多年从事社会保险基金征管工作实践的有利机会，结合在学校的理论深造，充分借鉴国内外社会保险体制的理论研究成果和改革实践经验，通过对全国社会保险基金征管体制的广泛调研，尤其是对陕西省社会保险基金征管实践和部分市、县及典型企业、缴费职工的样本抽查，采取理论联系实际、实证与规范相结合的研究方法，从理论到实践，从历史到现实，从国外到国内，以及国内发达省市与陕西省的比较，多角度审视我国社会保险资金征管体制征管改革中存在的问题，采用博弈论、交易费用理论、合适税率的税收理论和寻租理论等相关理论，多视角分析当前社会保险征管实践中存在的问题，深入研究我国的社会保险费与社会保险税争论的实质与根源；研究科学可行的缴费人分类方法和不同类型缴费人之间的转换衔接体制；研究统筹兼顾缴费人经济承受能力和社会保险支出需求的合理费负，得出统 一、规范、科学的缴费基数和费率；研究社会保险基金五个险种分别的统筹层次与各险种自身的管理需要之间的科学逻辑关系，对完善提高基金统筹层次提出合理化建议；研究省级以下包括省级统筹层次的社会保险基金的运营体制，探讨在当前的资本市情形下省级以下政府掌管的社会保险基金的保值增值渠道。 争取通过以上的研究，紧密联系当前的工作实践，积极探索出适合中国特色社会主义市场经济体制的社会保险基金征管体制，以期能为完善我国社会保险基金征管体制提供一点思路和建议。 二、研究依据 1、问题的提出人口老龄化的发展趋势对社会保险基金的筹措提出了严峻的考验。 据预测，2025年，全球老年人口的比例将达到14.96%，2050年将达到21.07%。 按照“60岁以上人口占总人口的比例超过10%、65岁以上人口超过总人口的7%即进入老年社会”的惯例，届时，全球将进入老龄化高峰。 预计本世纪中叶我国老龄人口将达到4亿，约占全国总人口的四分之一，将比世界平均水平高出7.6个百分点。 目前，陕西省60岁以上人口已超过365万，按照国际惯例，已进入老龄化社会。 据悉，陕西省老龄化的速度大大高于全国年均增长3.2%的速度，xx年60岁以上的老年人口达到10.5%，随着时间的推移，陕西省老龄化问题将变得更为严峻，2050年将上升到28以上。 一般情况下，发达地区是“先富后老”，而陕西是“未富先老”，人口老龄化对社会保障，特别是对基本养老保险和基本医疗保险的压力在迅速增大。 随着以人为本，执政为民成为全党的共识，社会保险体系在和谐社会建设中的重要性日益凸显。 与全社会对社会保险关注程度不断高涨形成鲜明对比的是，我国社会保险基金征管体制的乱象令人堪忧。 社会保险法已经出台，如何在打破既得利益体制的情况下，有效解决当前各种问题，制定与之配套的相关制度，是摆在我国政府面前一道改革难题。 2、研究的意义（一）研究的理论意义当前，关于我国社会保险基金的筹集方式的争论持续了十几年，从理论界到政府部门基本上分成了两大阵营主税派和主费派。 统账结合的社会保险体制模式下，缴费制与缴税制那一种更适合我国的国情是目前社会保险理论的重大分歧之一。 对我国现在实行的基金征管流程进行剖析，将其与国外的社保税和社保费具体比较研究一下，比单纯的争论更有意义。 作为重要的社会政策，公平和效率是社会保险基金征管制度的主要衡量指标。 对政府而言，当前的征管制度是否有效率，还有多大的改进空间，怎么改更有效率，是问题的重点。 对公众而言，现行的社会保险政策从缴费人的划分到不同的缴费制度的设计，同一企业工作的职工一部分人由企业为其办理社会保险，还有一部分人可能以灵活就业人员的身份参加社会保险，二者的缴费负担和享受待遇差距有多大；对于企业而言，社会保险政策的实际执行效果是否有利于公平竞争，这些都是关于社会关注的重点，怎么样改更有利于公正公平是社会关注的焦点。 国家从2000年开始要求养老保险基金实行省级统筹，至今十年过去，虽然多半省份基本已经实现，但问题很多，阻力很大。 提高统筹层次改革的阻力较小的省份是经济欠发达的省份，在全国而言对养老保险实行全国统筹积极性高的也是经济欠发达的省区。 因此完善提高基金统筹层次的改革的核心问题也涉及到地区之间公平的问题。 如何在兼顾不同人群、不同地区、不同企业之间的公平的前提下提高社会保险制度的效率，已经成为社会保险基金征管体制改革的基本问题，也是本文研究的主旨。 （二）研究的现实意义我国近二十年的养老保险制度改革，使计划经济条件下的企业养老保险体系正在向市场经济条件下的社会养老体系转变，国有企业养老的经济压力和社会事务负担正在逐步减轻，企业离退休人员的基本生活基本上得到保证。 然而，必须看到，我国的社会保障制度仍处在试点阶段，还存在许多发展进程中的问题。 过多的应急性措施和即期目标冲淡了长远目标，基本养老保险制度不统 一、企业负担过重、统筹层次低、管理制度不健全等问题普遍存在。 突出的问题有基金征管秩序混乱。 目前，全国有20个省、直辖市（包括计划单列市）由税务部门征收社保费，还有近一半的省市由劳动经办机构征收社保费，形成了两个部门共同征收的局面。 据我xx年调研，陕西省除养老保险、失业保险统一由地税征收之外，医疗保险费有53个县区由地税机关负责征收，有72个县区由劳动部门负责征收；工伤保险费有22个县区由地税部门负责，有78个县区由劳动负责；女工生育保险费有4个县区由地税部门负责，有32个县区由劳动部门负责。 同一地区内，政出多门的局面必将损害政策的严肃性和公平性，同时也成为管理上的漏洞。 基金收支缺口拉大。 资料显示（详见表11），陕西省1999年养老金收支缺口为9.1亿元，此后这一数字逐年增长，到xx年收支缺口翻了一番，达到18.2亿元。 近几年社会保险基金的收支缺口依然在扩大，由于中央财政转移支付的不断增加，加上挪用个人账户基金用于当期支付，才使得社会保险基金在财务上不可持续的严重问题还没有完全暴露。 由于挪用个人户资金，使得做实个人账户基金的进程无法进行，统账结合的制度成了“混账管理”，原有的改革目标并没有实现。 另外一个原因还在于陕西省的养老保险负担系数在不断上升。 xx年底，全省参加养老保险职工266万人，领取养老金的离退休人员为102.67万人，负担系数达39%，即2.59个参保的在职职工要负担一个离退休人员。 表111999年xx年陕西省养老保险基金收支统计表（单位亿元）年份项目19992000xxxxxxxx合计养老金征收31.635.739.643.350.461.5262.1养老金支出40.746.150.565.968.675.6347.4收支缺口-9.1-10.4-10.9-22.6-18.2-14.1-85.3中央财政转移补贴2.515.716.118.820.52194.6结余--9.3基金运营与监管问题严重。 近年来，社保资金不纳入专户管理、挤占挪用等问题仍频频见诸于各地审计公告中，且违纪违规问题资金数额巨大。 截止xx年，全国社保基金滚存结余已从2000年的1224亿元迅速扩大到1.41万亿元。 据6月14日法制日报报道，由全国政协委员、上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪担纲的xx年省级财政透明度的调查显示31个省(区、市)只有3个省公开了社保基金投资信息，其他省（市、区）逾万亿社保基金，究竟投向何处，已然成谜。 根据陕西省审计厅关于社会保险基金的审计报告显示，各级财政部门对五项基金结余的增值问题重视不够，全省财政专户、经办机构支出、收入户结存五项基金，多以活期存款方式沉淀在开户银行。 仅对xx年养老基金财政专户测算，如将活期存款转为一年期单位定期存款，可使基金增加利息近1亿元。 潜在的基金流失问题惊人，保值增值更无从谈起。 社会保险缴费政策不合理。 目前的缴费政策存在问题很多，普遍反映费负不均，费负过重。 以灵活就业人员为例，如果参加养老保险和医疗保险两项社会保险，根据陕西省关于灵活就业人员参加社会保险制度的政策规定，费负如下应缴费额=全省上年度在岗职工平均工资*28%xx年全省企业在岗职工平均工资34299元，那么应缴费额=34299*28%=9603.72元以我省的经济发展水平和工资水平，多数灵活就业人员都是进城务工人员和城市没有固定工作的人员，一年缴纳9000多元的社会保险费，相对于这些人的实际年均工资2万元，负担是很重的。 目前，全省参保缴费的灵活就业人员已达50多万人，这些人对当前缴费政策意见很大。 同时，由于企业职工的养老保险缴费率是企业20%，职工个人8%，综合费率28%，低于灵活就业人员养老保险缴费率20%，有的人事代理帮企业钻政策空子，整建制的为企业职工通过中介机构以灵活就业人员身份参保，少缴基金。 这些问题已严重阻碍了社会保险制度的健康运转。 3、研究的现状与评价 （1）国外的研究现状国外社会保险经过多年理论上的研究争论和实践中的不断发展，目前已经趋于成熟稳定和发展定型。 社会保险基金的筹集分三种具体方式缴税制、缴费制和强制储蓄制。 社会保险基金的管理运营分三种模式完全积累制、部分积累制和现收现付制。 虽然各国社会保险基金筹集管理制度各有不同，但其实质都是力求适应国情和社会经济发展实际。 面对世界性的经济和人口危机，人们围绕着如何重新调整社会保险制度的资金问题，展开了激烈的经济与社会政策大辩论。 法国的卡特琳米尔丝（Catherine Mills）在社会保障经济学一书中认为，社会保障制度的形成、发展、危机及转变是整个经济制度调节的一部分，对法国及其他国家（欧共体，甚至经合组织国家）社会保障制度的资金所面临的结构性危机，以及这些国家在危机中社会保障制度的新发展、新变化和实施的改革计划行了研究。 佛朗哥莫迪利亚尼和阿伦莫拉利达尔在其合著的养老金改革反思一书中，考察了拉丁美洲社会保障体系改革的缺点、改革的真实成本和影响这些成本的因素，指出了美国和西班牙社会保障制度改革的成功之处。 他认为关于养老金改革值得思考的问题有两个一是那种体系将要成为未来的选择；二是在给定的经济和政治条件下，如果未来的模型与现在的不同，我们将如何获得这个模型。 国外也有很多专家对于中国的社会保险体制改革进行了研究。 马丁费尔德斯坦在其中国的社会养老保障制度改革中认为，“中国通过立法已经产生了一种混合的社会养老保障制度，一部分是定额给付的现收现付部分，另一部分则是在投资基础上的定额缴费款制”，但是长远来看，中国仍面临两方面的重要问题一方面要对这种制度的设计和推广加以改进；另一方面则要将这种现存的非基金式的制度逐步过渡到一种新的安排。 布莱克本在养老基金和责任积累中国面临的选择中指出，中国在社会保险体制改革上取得暂时的成功，但除了必须处理好将来退休者的长期问题外，还必须处理好现在的退休者和那些即将到来的的退休者的问题。 约瑟夫斯蒂格利茨在设计适当的社会保障体系对中国继续取得成功至关重要中讲到，好的社会保障体制会维护社会稳定，实现社会安全，而一个设计不好的体制则会对工作和储蓄的经济激励机制产生负面影响，阻碍劳动力流动，减少总储蓄，还会成为财政预算资金流失的一个渠道，使资金不能被用于更紧迫的社会需要和经济增长。 他相信一个收益与缴费密切挂钩的个人账户式的完全积累制，有可能是一种最透明的制度，也是一种最不容易发生意外的负面激励或负面经济效应的制度。 除此以外，埃斯特勒詹姆斯在国有企业、金融市场改革与养老保险制度改革的互动效应-中国如何解决老年保障问题？一文中，也谈到了社会保险基金与资本市场的关系问题。 （2）国内的研究现状国务院发展研究中心社会保障课题组在分离体制转轨成本，建立可持续发展制度世纪之交的中国养老保障制度改革研究报告中，指出我国的养老保障体制如何维持自身财务上的平衡仍是需要认真研究和解决的问题，这不仅会对其他方面的改革产生影响，而且关系到我国经济发展和社会稳定的前景。 国家社会保障资金筹集与管理研究课题组在社会保障资金筹集与管理研究中，具体研究了社会保障资金在筹措、管理等方面存在的问题，以及这些问题对社会保障的可持续发展、经济社会的健康运行带来的重大影响。 朱青在中国社会保障制度完善与财政支出结构优化研究一书，重点研究了我国社会保障制度改革中的具体思路和做法，从优化财政支出的角度提出了些主张。 柯卉兵在分裂与整合社会保障地区差异与转移支付研究一书中，重点研究了社会保险的统筹层次及社会保险资金的转移支付问题。 国内对社会保险基金征管体制的研究主要集中在由谁征收、怎样征收两个方面。 关于这两个问题的争论从社会保障制度改革以来从未停止过，随着社会保险法（草案）的起草与征求意见更是达到了白热化程度。 中国社会科学院拉丁美洲研究所所长郑秉文认为社保基金与税收有相同之处更有明显区别，“税费之争”的背后实际还是“征缴主体之争”，而“征缴主体之争”则夹杂着浓厚的部门博弈因素和局部利益考虑，这才是“两个争论”的本质，并主张应坚持以费的形式由劳动部门负责征收更为有效。 中国人民大学劳动人事学院教授郑功成也对税务管理持反对意见，“为什么税务系统可以收到钱，社会保险经办机构收不到钱，证明大家尊重的不是这个制度，而是畏惧特殊部门的特殊权威。 中国社会科学院财政与贸易经济研究所副所长、教授、博士生导师高培勇则认为社保基金作为一种政府收入形式和一个政府支出项目，不论以何种方式出现，在公共财政的体系下与税收没有实质上区别；劳动部门和税务部门在理论上只有分工的区别，而没有实质性的不同；进而主张政府部门经费实行财政统一“供给制”，全部政府收支进预算，财政部门统揽政府收支。 中国人民大学教授、博士生导师朱青则主张社会保险计划应由多部门协同共管，实行“税务收、财政管、劳动支、审计查”的管理模式。 中山大学政治与公共事务管理学院行政管理研究中心教授社会保障与社会政策研究所所长、岳经纶博士则从广东省社会保险基金的管理实践出发，主张建立财政、税务、劳动三方征管机制，实行收支两条线，推动社保“费”改“税”，为建立城乡统筹的社会保障制度做好准备。 暨南大学公共管理系主任、博士生导师社会保障与商业保险研究所所长林毓铭教授则指出社保费应该实行“费的性质、税的运作”，避开税费理论上的争论，同时社保制度在规范管理与优化服务中应两手并重，更加强调劳动保障部门的基金发放服务与地税部门的规范征收管理。 3、文献综述及评价翻译出版的一些外国专著对社会保障进行了整体思考,社会保险和经济保障(乔治E雷吉达著)、当代世界社会福利等。 这些论著的出版奠定了我国社会保障制度的研究基础,社会保障适度与超度理论研究提出了保证社会保障体系良性运行及经济可持续发展的理念,具有重要的理论意义。 国内的理论研究近几年逐渐从偏重宏观研究转向实际问题的研究:专著有郑功成中国社会保障制度变迁与评估 (xx),尚晓援中国社会安全网的现状及对策选择 (xx),成思危的专著中国社会保障体系的改革与完善 (2000),李剑阁的专著我国社会保障制度改革的几个问题 (xx),以及最近更多的理论文章，丁元竹建立社会保障模式需要新思路 (xx)，高培勇社保费征缴权究竟该落谁家？（经济xx年第10期），朱青对我国社会保险基金管理体制的思考（经济要参xx年第76期）等。 学术界目前对社会保障问题的研究还存在如下的问题:注重宏观研究而忽视微观分析,热衷理论论证而轻视实践调查，定性研究多而定量研究少,立足局部多而系统分析少，单纯代表某部门利益说话多而从优化公共管理、有效提供公共物品的角度出发进行研究的少，从单一学科出发研究多而跨学科综合性研究少。 缺乏理论研究与实践调查的紧密结合，缺少对当前社会保险基金改革路径的选择更具指导性、更具操作性、更具说服力的事实论断与价值取向紧密结合的研究报告。 主要参考文献【1】龚汝富.浅议中国古代社会保障体系N.光明日报.xx-12-04.【2】陈冬红、王敏.社会保障学M.四川:西南财经大学出版社,1996.5.5-50.【3】郑功成.和谐社会的社会保障建设N.人民日报.xx年9月16日第九版.【4】许国云、李长富.完善社会保障资金筹措机制的实践与思考.安徽商贸职业技术学院学报J.xx, (1):23-29.【5】何军.劳动与社会保障M.大连:东北财经大学出版社,xx.3.192.【6】陕西老龄化速度远超全国N.华商报.xx/01/13.社保动态.【7】毛海峰.陕西省养老保险省级统筹面临尴尬局面.陕西内参J.xx, (23):12-15.【8】魏新武.社会保障世纪回眸M.北京:中国社会科学出版社,xx.4.96-120.【9】国际劳工局.社会保障新共识M.北京:中国劳动社会保障出版社.xx.81-83.【10】赵英顺.全面建设小康社会中的社会保障基金筹集问题研究D.大连:东北师范大学,xx.【11】项怀诚.中国财政管理M.北京:中国财政经济出版社,xx.9.197-199.【12】万红、张传灵.国外社会保障筹资模式的比较分析及启示.人文杂志J.xx, (1):113-114【13】姚晓东.社会保障筹资模式改革之我见.社会研究J.xx, (12):43-45.【14】陈共.财政学M.北京:中国人民大学出版社,xx.119.【15】Bonoli,Guiliano (1997),Classifying WelfareStates.A 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本文将结合博弈论、寻租理论、公共物品提供理论和相关的社会保障理论，立足对全国社会保险基金征管现状的调查，通过对征管费用、服务效率和征管实际效果的考察，力图从现实的角度揭示当前关于费税的争论、政府部门之间争夺社会保险基金征收职能等问题的根源与实质，厘清统筹城乡、利于不同类型缴费政策体系之间有效衔接和转换的社会保险体制设计思路，优化社会保险缴费制度，完善社会保险基金统筹层次，增强基金保值增值能力等方面提出自己的主张，希望能对今后的社会保险体制改革提供一些思路和帮助。 （二）研究的内容第一章绪论。 主要说明相关名词的概念界定、研究背景、研究目的和意义、研究架构、研究现状、研究的创新点及内容安排。 第二章文献回顾和评述。 介绍西方社会保险理论的产生、发展和演变和西方国家主要的社会保险基金征管模式和具体方式。 介绍世界社会保险制度改革的总趋势和几个主要国家的改革经验与教训。 介绍建国以来我国社会保险制度建立健全和改革的过程，以及理论界和政府对当前社会保险体制改革的不同主张。 第三章我国社会保险基金征收方式和征收主体研究。 应用公共物品理论、交易费用理论和寻租理论对我国社会保险基金由税务部门和劳动部门同时征收的问题进行分析。 选取县区，对企业和参保职式抽样调查，与相关政府协调，获得两个部门从事社会保险基金征收工作的征收成本、民众认可的缴费成本和服务效率指数。 通过建立模型，进行绩效评价，从提高效率和优化服务的角度探讨社会保险基金应该采用的征收形式。 第四章我国社会保险基金缴费主体分类和对应费负研究。 介绍我国现行的社会保险基金缴费人类别以及相应的缴费政策。 从现实问题出发研究现行政策的不足以及造成的影响，评述理论界和有关方面尤其是缴费人对现行政策的改革意见。 应用在商洛市进行的企业养老保险缴费评估调查数据和在全省进行的灵活就业人员参保现状调研情况，通过修正数据选用相关模型分析检验当前费率的高低，得出合适的缴费基数和费率。 在此基础上，提出完善现行缴费主体划分和修订缴费率的建议。 第五章改革我国社会保险基金统筹层次研究。 介绍我国社会保险基金统筹层次改革过程以及当前养老、失业、医疗、生育和工伤五种保险基金各自的统筹层次现状。 评述目前在社会保险基金统筹管理中存在的问题和主要的改革主张。 应用制度经济学，在分析我国现行财税体制和政府管理体制的基础上，结合五种社会保险基金各自特点和工作需要，提出提高和改革社会保险基金统筹层次的意见。 第六章增强社会保险基金的保值增值能力研究。 介绍国外社会保险基金运营的模式和经验以及我国社会保障基金的运营现状。 运用审计部门报告的数据，通过建立相关模型，对省级部门管理的基金节余进行投资演算，通过对比得出省级包括省级以下管理的社会保险基金在保值增值方面的重大失误，指出由于财政管理不透明导致的外界对基金保值增值现状不了解以及由此造成的重大损失，进而提出改革的建议。 第七章结论与不足。 总结全文，指出不足，展望未来。 本文的研究思路如下（三）拟解决的关键问题 （1）社会保险基金筹集的形式和部门； （2）企事业参保职工和灵活就业参保缴费人员的合理划分和不同类型缴费人之间的顺利转换； （3）兼顾缴费人经济承受能力、社保法缴费遵从度和政府基金收入最大化三者需求的，社会保险基金征收制度内相关的缴费基数、费率的合理优化；文献回顾与评述外国的社会保险制度我国的社会保险制度完善我国社会保险基金征管体制的主张结论及不足中外社会保险基金征管体制改革的比较与选择绪论国外社会保险体制改革的趋势我国现行社会保险基金征管体制的现状、问题及原因 （4）结合社会保险不同险种特点，提出适应我国财税管理体制的各基金对应的统筹层次； （5）对不同统筹层次的基金的保值增值问题提出有针对性的解决方法。 2、研究方法与技术路