电子政务总体战略与规划

电子政务总体战略与规划 电子政务总体战略与规划，是一个国家、地区或部门发展电子政务的行动指南。严格地说，电子政务总体规划与总体战略的涵义有一些细微的差别。相比较而言，战略更为粗略、更具方向性，而规划则是在战略的基础上，进一步地加以细化和深化得来的。但是，由于电子政务总体规划与总体战略的内容基本相同，更重要的是，无论在世界范围内，还是我国的各个地区，电子政务总体战略与电子政务总体规划有混用的趋势，某些地方叫电子政务总体战略，而另一些地方则称为电子政务总体规划，所以在本文里，我们不加以区分，将其视为同一概念，通称为电子政务总体战略与规划。 电子政务本质上讲，属于管理信息系统范畴，20世纪七八十年代提出的管理信息系统规划方法论，例如，W.R.King的战略集转移法（SST，Strategy Set Transformation），在信息技术突飞猛进的今天，对其进行认真深入的分析，依然可以起到温故知新的作用。King认为，组织属性是信息系统战略集的有机组成部分，信息系统战略集是唯一的源于组织的战略集，或者说是组织战略集的映射结果。这一映射称为信息系统战略规划过程。按照这一思想，电子政务总体战略与规划的形成分为两个步骤：识别组织的战略集（略）和将组织的战略集转化成电子政务的战略集。 组织的战略集使命，目标，战略，其他战略性组织属性。 电子政务的战略集=系统目标，环境约束，发展战略，总体结构，业务应用系统。 一、系统目标 系统目标主要由组织的使命和目标转化而来，它的任务是简要地阐述系统建设的目的、服务对象和系统边界，对信息系统作出定性的描述。我国电子政务总体目标是：到2010年，覆盖全国的统一电子政务网络基本建成，目录体系与交换体系、信息安全基础设施初步建立，重点应用系统实现互联互通，政务信息资源公开和共享机制初步建立，法律法规体系初步形成，标准化体系基本满足业务发展需求，管理体制进一步完善，政府门户网站成为政府信息公开的重要渠道，50%以上的行政许可项目能够实现在线处理，电子政务公众认知度和公众满意度进一步提高，有效降低行政成本，提高监管能力和公共服务水平。 在电子政务建设与发展中，实现政府各部门之间的互联互通、信息共享、业务协同和安全管理是一项艰巨的任务。改善业务流程是实现这一任务的重点和难点之一，它包含两方面内容：一是解决办公效率问题，即：面向相对稳定的政府业务流程，完成技术的现代化改造；二是解决决策的协调问题，也就是基于计算机网络的飞速发展，通过政府信息机制的调整，提高各部门对决策信息的快速集中和共享能力，实现不同部门在关联决策上的协调一致。以此促进信息结构的集中化和共享化，适应决策权结构的分散化，推动传统组织的金字塔结构向网络化、扁平化过渡。 决策过程包括：“决策权的分配（决策结构），向决策者提供使他们能够作出合理决策的信息（信息结构），以及决策者借以实现决策的机制（动力结构）”。利用现代信息技术实现政府管理创新，换句话说，也就是电子政务建设需要决策、信息、动力这三种机制（结构）的改革协调同步进行才有可能取得成功。从决策的角度研究电子政务的建设与发展，关键是解决好集权和分权的问题。这里讲的权力主要是决策权力。权力有纵向和横行之分。从现行的政府体制看，纵向的决策权比较完善，具有很强的决策协调能力，而横向的决策权还很不健全。亟待建立统一的信息管理部门，推进政府主要业务网络化、信息交换规范化和信息公开制度化。 二、系统环境约束 电子政务建设面临着部门利益协调难和信息共享程度低的问题，存在着各自为阵、条块分隔的现象，直接影响到政府决策能力和信息能力的提高。从系统环境约束条件分析，决策的协调、信息标准化是两个不容忽视的因素。 在经济全球化和信息化的时代背景下，互联互通、信息共享是作出正确决策、减少不确定因素的前提。决策的协调“是一个过程，通过这个过程，每个决策者取得其他当事人在行动上、结果上或效用上同他自己的决策相互依存的决策的信息”，以保持在决策上的协同一致。协调包括部门之间的协调和利益平衡问题以及人际关系的协调。为了实现决策协调的有效性，政府的信息服务机构（例如，政府机构的信息中心），必须具有一定的层次，必须是一个综合部门，必须有一定的行政权力，有各种各样的手段和工具来保证其协调职能的实施，特别是协调各部门的利益冲突。 数据获取和整合是政务信息化的核心，也是电子政务建设的约束条件之一。鉴于各业务信息系统建设通常是分散进行的，各单位各自建设，同一单位内不同部门也各自建各自的业务信息系统。这样有可能造成不同系统之间对同一个对象的描述和实现不同，造成数据相同的不能共享，数据不同的搞不清其差别何在。因此，必须把数据获取和整合作为一项重要工作来抓。 三、系统发展战略 电子政务建设是一个复杂的社会系统工程，涉及到政府职能转变和体制改革的诸多方面，电子政务工程要按照统一的总体战略与规划，有步骤、分阶段地科学组织和实施，防止出现“刮风”和“形象工程”的风险，克服“重电子、轻政务”的通病。电子政务建设要在巩固已有的信息系统功能和服务的基础上，持续开发新的功能和服务，这就是信息系统分析与设计的原型法。原型法（Prototyping Approach）的基本思想是，首先建立起系统的基本结构，实现基本功能；然后，在使用过程中，加以改进和完善，使信息技术的利用能不断适应情况多变的决策需求。如此反复迭代，不断优化。这种反复迭代的过程也称之为“适应性设计”过程。原型法在电子政务建设进程中的内在机理是，通过实践中典型与全局的对话、相互调整和改造逐步实现预期目标试点工程对实现全局的预期目标，具有积极的推动性，其阶段性成果推进了全局、调动了各方积极性，进而通过扩展取得新的阶段性成果，再次推进全局，如此反复迭代，在互动中趋于成功。 进一步讲，电子政务建设进程中，在尚不具备实现总体战略与规划全部目标的条件下，就要通过原型试点、自下而上地探索成功路径。也就是自组织思路，即：在进程中优化资源的思路。具体讲就是，首先发掘需求动力，确立试点的初始系统形态，并将试点置于开放的环境下吐故纳新，通过实践的积累实现由小到大、由弱到强、由点到面、由局部到全局的自组织进程。自组织（SO，SelfOrganizing）的概念是，“组织中的每一个可以分辨的单位都是由更基本的单位构成的，同时又是更大的组织单位的组成部分。操作单元，即组成部分，需要具有自我成型、协同工作、自行负责的能力，同时又是在更大的背景条件下进行的，这种背景条件是必须被遵守的”。换言之，是一种“自治”和“协调”的组织体系。它具有适应性、抗干扰性、保持弹性、敏捷性、协调性和自主决策等特点。“网络既是模型也是过程”。网络化的组织结构是在“不断地建立、延伸，修改和变形”的过程中得到优化。“在网络中，权利更加容易进行再分配，也比较容易不断重新定义整个组织。这个网络包含了组织外部的资源，而且由于内部和外部都容易发生相互影响，成为一个持续学习的模式”。 四、系统总体结构 系统总体结构为，建立“集中-分布”式的政务信息系统结构。具体讲就是将以往各自独立的平行结构，整合成按功能层次划分的有机的统一体。即将各部门与应用相关的OA系统与公共的综合处理功能按层次分离，将共性需求与个性化的需求按层次分离，从而确定总体对局部、发展对现状的控制。通过建立统一的信息交换平台和集中的指挥体系，自顶向下地理顺结构，有步骤地解决系统建设进程中的各种关联性问题。 “集中”的含义是指建立统一的指挥中心，立足共性需求，面向综合管理业务，通过统一的信息交换平台，集中管理数据中心、交换中心、网管中心、安全认证中心和备份中心，并在此基础上建立统一管理的指挥体系，对各部门外部信息流的横向交换，进行统一协调。这种协调主要体现为，统一设置网上部门间信息交换的标准（含技术和信息标准）；统一确立信息交换的动力机制，通过行政的、经济的、法律的各种手段，强化横向的信息集中和共享，打破部门间相互隔离和封闭的局面。 “分布”系指在统一标准、统一运行体系的约束下，各部门依照各自的个性化需求，建设与应用业务相关的OA系统，即与各部门管理职能相联接的内部信息流程由各部门自行管理，从总体结构上看是“分布”的。 五、业务应用系统 从提高工作效率、监管能力和公共服务水平以及降低行政成本出发，应优先支持办公、财政管理、税收管理、金融监管、进出口管理、涉农管理与服务、食品药品安全监管、信用监管、资源管理、环境保护、公共安全管理、社会保障、司法保障等业务。这些业务是支持政府提供多样化服务的重要基础，也是规划应用系统建设的重要依据。 应用系统是电子政务建设的主要内容。到目前为止，国家已建、在建和拟建的电子政务应用系统包括办公、宏观经济、财政、税务、金融、海关、公共安全、社会保障、农业、质量监督、检验检疫、防汛指挥、国土资源、人事人才、新闻出版、环境保护、城市管理、国有资产管理、企业信用监管、药品监管等，为党委、人大、政府、政协、法院、检察院提供了电子政务技术支持。“十一五”期间，要围绕优先支持的业务，以政务信息资源开发利用为主线，以政务信息资源目录体系与交