编办事业单位登记管理局关于评估报告

关于事业单位登记管理暂行条例执行情况评估报告一、条例执行情况（一）条例执行的基本情况兴平市党政领导高度重视，对事业单位登记管理事业的认识逐步深化，全社会对以依法行政、政事分开为目标的事业单位登记管理体制改革一致支持并加深理解。在兴平市编办领导与监督下，兴平市事业单位登记管理局着力加大条例贯彻执行力度，积极争取党委政府的支持与信任，灵活运用广播电视及互联网等媒介扩大条例宣传范围，同时通过上门宣传，加强与主管部门和事业单位的沟通，努力提高其对事业单位法人登记年检重要性的认识，本市各事业单位经过近年来的登记、备案工作极大的理解了条例的赋权性质与公示公信制度，对于各事业单位积极合法地参与社会主义市场经济奠定了坚实的基础。本市的现发放事业单位法人证书 份，登记事业单位 家，备案事业单位 家，本市的事业单位登记管理事业基本进入良性发展轨道，事业单位登记管理工作逐步推向高潮。但是，必须认识到由于认识程度的问题、人员配备的问题、体制衔接与体制改革的问题以及社会对事业单位登记管理工作的新期望、新需求问题造成了条例的执行中还存在诸如登记率有待提高、事业单位登记备案积极性不高以及对违反登记备案的违法行为缺乏有效的惩罚与激励机制、措施等等问题。（二）兴平市事业单位登记管理现状2011年初，我市共有 家事业单位，应参加2011年度年检 家，已参加年检 家，暂缓年检 家，年检率 %。变更事业单位 家，注销事业单位 家。虽然这几年我县的事业单位登记管理工作越来越规范，登记率和年检率逐年提高，但也发现在本市事业单位登记管理工作中还存在一些不容忽视的问题，还需要进一步解决和完善。1、相当部分事业单位虽然设立，但是财务尚未与举办单位分离，并没有开设银行帐户，不独立开展社会活动。特别是一些有执法权利、能够转为参照公务员管理的事业单位，不能办理事业单位法人证书。2、部分事业单位对登记年检工作认识不够，对年检工作抱有应付态度和厌倦情绪，认为年检登记仅是一个走过场的“虚”工作，搞不搞无所谓，主要表现有:(1)设立登记不主动。新设立的事业单位对登记管理工作的必要性缺乏足够的认识，总感到登记不登记没什么两样，不会影响自己开展业务活动，所以有的单位尽管过了规定的一个月的登记期限，仍然没能来办理登记手续。要等到有些工作必须出具事业单位法人证书时，才急急忙忙到登记管理部门来登记。(2)年检不积极。虽然每年年检的时候，县登记管理部门发了通知，公布了年检的时间和地点，但是到了该年检的时间，仍然有些事业单位不按时年检，一拖再拖。(3)法人变更不及时。有些单位法人、开办资金、办公场所等变更不及时，特别是办公场所的变更，老是拖拖拉拉，需要县登记管理部门多次催促才进行变更。(4)注销不及时。有些事业单位因为合并等原因，单位已经不存在了，认为无需到登记管理部门办理注销登记，导致年检的时候照样把那些事业单位列入年检。几年来发现较多的是乡镇的一些小学并入中心小学后，未能及时办理注销登记。(5)事业单位法人证书保管不当，丢失现象时有发生。主要是有些事业单位认为证书正本放入镜框，等年检时又拿出来不方便，所以未能把证书悬挂起来，随意丢放证书，且没有专人进行管理，证书经常丢失找不到，需要补办;还有的事业单位证书丢失后发现不及时，等发现了到相关媒体声明作废也不够主动。3、虽然每年年检工作安排一个月时间，但是年检表格除单位人事干部外，还需要财务人员参与，加盖本单位、举办单位公章，同时附本单位收入支出表和资产负债表。现单位财务由财政会计核算中心统一管理，所以还需要到财政会计核算中心拿取报表，所以业务生疏的新接手人员，有的要来回跑二、三趟，嫌手续繁琐。（三）、执行条例所取得的经济效益和社会效益 1、条例适应社会主义市场经济发展的要求，平应对待市场经济各种主体，促使党政机构下属的事业单位回归本位需要，切实执行“政事分开”杜绝党政机关与民争利的现象发生，符合以人为本的科学发展观基本要求，在根本上为建立全国性统一大市场奠定了坚实基础。2、条例按照中央对于我国行政管理体制改革要求，有力推进了“政事分开、管办分离”的中国特色社会主义行政管理体制改革，打破事业单位挂靠政府机关的依赖感，增强社会有机体自我治理的内在能力，符合社会主义政治文明建设的要求。3条例是社会主义法律体系中行政法部门的重要组成部分，事业单位作为行政相对人被赋与相应的权利并作为独立的法律人格主体履行其义务，理顺了行政管理机关与事业单位之间的法律关系，体现了国家依法行政的良性制度安排。 二、条例执行情况总体评估（一）重要性。条例是中国特色社会主义市场经济体制发展到一定阶段反映经济社会发展实际需求的自然产物，是坚持改革开放和依法治国基本方略的必然要求。2004年，国务院颁布事业单位登记管理暂行条例，2005年，国家事业单位登记管理局出台事业单位登记管理暂行条例实施细则，依法界定了事业单位登记管理的权限、范围、条件和程序，建立事业单位登记管理制度，依法贯彻执行事业单位登记的职权规定是依法行政贯彻依法治国基本方略的基本要求。（二）必要性。1、事业单位登记管理工作作为党和政府的一项重要职能工作，必须以服务和服从党和政府工作的全局，以实现人民的全面发展为目标，以转变政府职能、搞活事业单位运行机制来调动干部、职工工作积极性，增强内在活力。2、市场经济就是法治经济，法治经济对事业单位参与市场竞争的基本要求就是平等参与市场运作、公示主体法律地位（平等性、透明性要求）。3、加强与创新社会管理体制要求进一步改进事业单位登记管理工作体制与机制，坚持党委领带、政府负责前提下对事业单位立足服务、加强监督、创新管理，以服务于社会管理创新的总体要求，应对新形势下社会管理工作的新问题、新要求。（三）存在的主要问题监管手段不全面且缺乏力度。事业单位登记管理暂行条例明确了登记管理机关的职能就是对事业单位进行登记和管理，对违反暂行条例的单位要进行处罚：但是这些处罚的制裁力度有限，法律指引性弱。例如，对没有参加年审的事业单位，可以停办一切机构编制有关事项、吊销法人证书、没收印盖、撤消机构、冻结银行帐户，同时对法定代表人进行相应处罚。但该规定缺乏操作性，因为大部分事业单位都承担着社会服务和公益事业的职能，编制管理机构对其制裁的客观条件不具备。对法人代表进行处罚也难做到，因为登记管理机构缺乏对法定代表人进行处罚的职责权限。三、对条例具体内容和规定的评价各项制度设计和程序规定的合法性、适用性、合理性、可操作性评价。具体规定未达到预期的效果应分析具体原因。1、适用范围和管理体制一般而言，适用范围包括条例在时间、空间、主体、客体四个方面的适用。在时间上，条例于“附则”部分的第22、23条予以规定，即原则上条例自发布之日起生效（这符合行政法规作为“准立法”规范性文件效率性优先的时间效力原则），同时依23条规定条例具有溯及力（行政法规一般不应具有溯及力以彰显国家尊重和保障人权的庄严承诺，但因本条例具有限制公权力行使的性质故赋予其溯及力显示国家推进行政管理体制改革的决心与愿望）。在空间上，对中华人民共和国领域内（指我国国境以内的全部区域，具体包括：领陆，即国境线以内的陆地及陆地下的地层；领水，即内水、领海及其以下的地层；领空，即领陆和领水之上的空间）一切事业单位登记管理行为均具有约束力。在主体上，条例第2条第1款从正面规定事业单位的内涵与外延，条例在该条第2款从反面将“营利性”组织排除出事业单位范围（从而确立“事企分开”国家行政管理体制基本原则）。在客体上，在条例第3条规定“登记或者备案”的具体行政行为为客体（事业单位登记管理是行政许可法第12条第5款所规定的行政许可事项，是依照条例进行的行政执法行为。），以及事业单位登记管理机构对事业单位登记的行政监督行为。管理体制是事业单位登记管理机构设置、权限划分、职责设定等制度的总和。1、登记管理机关。条例第五条规定:“国务院机构编制管理机关和县级以上各级人民政府机构编制管理机关是本级人民政府的事业单位登记管理机关”。根据这一规定，事业单位登记管理机关是各级政府的机构编制管理机关。国务院机构编制管理机关承担事业单位登记管理职能的机构是国家事业单位登记管理局。2、登记管理机关的职责。登记管理机关的职责即登记管理机关在事业单位登记管理中的权利和义务，由条例和有关法律、法规和规章加以确定。3、登记管理机关之间的职责划分。事业单位登记管理机关由不同层级和不同行政区域的一系列机关所组成。明确各级事业单位登记管理机关的职责任务，划清权限，对做好事业单位登记管理工作，提高行政效率，保护事业单位的合法权益，具有重要意义。根据条例关于“事业单位实行分级登记管理，分级登记管理的具体办法由国务院机构编制管理机关制定”的规定，登记管理机关之间的职责划分，由国务院机构编制管理机关即国务院事业单位登记管理机关制定的有关办法加以规定。2、登记管理机关职责条例没有集中规定事业单位登记机关的职责范围，而是分散在各个条文中要求当事人设立登记、变更登记事项及注销登记时必须根据法律的规定到事业单位登记管理机构办理有关登记，同时赋予事业单位登记管理机构对登记行政相对人登记违法行为进行处罚的权力。3、管辖范围事业单位登记管理机关的登记管理管辖范围也即条例对何种主题予以适用的范围：结合兴平市行政管理体制现状包含 1市直属事业单位； 2市国家机关各部门举办的事业单位； 3经市有关部门登记的其他组织利用国有资产举办的事业单位；4上述事业单位举办的事业单位；5依照法律法规或者相关规定，应当由市事业单位登记管理机关登记管理的其他事业单位。4、登记事项条例第8条第2款以列举方式明确登记事项包括：名称、住所、宗旨和业务范围、法定代表人、经费来源（开办资金）等情况。5、登记制度包括登记条件、登记程序条例第6、7条及第8条第1款明确规定登记的条件与程序，6、年检制度单位法人年检工作是登记管理机关对法人事业单位实施监督的最重要的途径。通过年检对法人事业单位在每年度运行情况进行全面了解。一是通过检查业务活动，掌握单位年度履行职责的情况；二是通过检查有关登记事项，掌握单位名称、住所、法定代表人、经费来源及开办资金的变动情况；三是通过检查经费收支情况，了解单位年度经费收支及结余；四是通过检查受奖惩和有关评估情况来了解单位的工作业绩；五是通过检查接受捐赠资助及其使用情况来了解单位资金来源与支出是否合规合法；六是通过检查人员编制掌握单位遵守机构编制纪律情况。7、监督管理制度事业单位法人年检工作是登记管理机关对法人事业单位实施监督的最重要的途径。凡核准登记的事业单位法人，都必须在每年3月31日前，严格按照条例和有关具体规定向登记管理机关报送年度报告。对申请设立、变更、注销登记的事业单位及年检中有疑问的事业单位，登记管理机关还有权去申请单位进行实地核查。核查内容应包括单位名称、业务宗旨、住所、法定代表人、经费来源、开办资金、从业人员、变更事项、单位撤并后的债权债务处理情况等。对事业单位法人代表进行监管，也是对事业单位监督管理的有效手段之一。事业单位法定代表人发生变更时，要求其主管部门对原法定代表人进行任期内经济责任审计，内容包括在任几年来的工作情况，取得的成绩，是否存在经济问题，是否遵纪守法等。登记管理机关主动与纪检、司法、计划生育等部门联系，了解事业单位法定代表人遵纪守法情况，对于违法违纪的法定代表人，及时与其主管部门沟通，建议变更法定代表人。四、对条例修改的意见建议（一）、修改应当把握的原则1、程序法定原则。一方面，要通过立法的形式明确规定登记（备案）过程中各项的法律程序；另一方面，要确立严格依照行政程序办理登记的的保障机制，依法定行政程序行政。 2、登记权利与义务相统一原则。作为独立法律人格主体，事业单位应当严格依法申请办理相关登记事宜并承担因此产生的相关法律责任。3、强化监督原则。建立定期监督与日常监督相结合、经济处罚与非经济处罚相结合、形式审查监督与实质审查监督相结合的监督原则，以监督强化登记管理，是违法行政行为得到及时有效扼纠正。（二）、是否需要完善和增加以下几个方面的规定并加以论证1民间举办的公益组织纳入事业单位登记管理范围问题西方的社会组织基本分为政府、企业公司、非政府机构三大类。民间举办的公益组织即属于非政府机构（NGO），而我国社会组织分为政府、企业、事业单位和社会团体四大类，现在学术界对于民间举办的公益组织的法律属性至今仍是研究中的问题，究竟应当由社会团体登记相关法律规范管辖还是由事业单位登记管理相关法律规范管辖疑义颇多，依据立法的审慎性原则应当在条件成熟后在做可行性研究以界定是否纳入登记范围。2不具备法人条件的事业单位纳入登记管理的问题对非法人事业单位因其不具备法人资格被条例排除在登记（备案）之外，但从监督管理事业单位运行的角度看急需将非法人事业单位纳入登记范围，因为非法人事业单位在现实中仍大量存在，如果排除在登记之外不利于监管。同时，在我国民商事立法中明确规定了非法人企业并由相关部门依法登记以便监管，而事业单位登记却将非法人事业单位登记排除在外不符合我国现有立法体系的完成性要求。3其他组织利用国有资产举办的事业单位的登记问题（举办单位的资格条件、登记的层级限制、数量限制、法定代表人的限制规定、开办资金）其他组织主要是指国有企业了，因为除了国家机关举办的事业单位之外，其他组织没有什么国有资产，更谈不上其利用国有资产来举办公益类事业单位。对国有企业利用国有资产举办的事业单位应一视同仁规定其设立条件，在登记层级上依该国有企业主管层级属地管辖，其法定代表人明确不得有国有企业领导兼职，在开办资金上明确规定最低限额以之作为该法人的责任财产。4事业单位法人开办资金问题（开办资金的定义是否调整、开办资金是否设立底线及多少、开办资金的具体范围如何明确、开办资金增加或者减少时的处理）事业单位法人开办资金从法律上确认事业单位法人占有、使用、支配的财产和自有财产数额，而且还为事业单位法人登记管理机关审查登记事业单位法人业务范围提供重要依据；更重要的是，开办资金的审查和确认将事业单位法人承担经济责任的数额，确定在国家有关法律、法规的规范之内，防止由国家连带承担无限经济责任，有利于政事分开，有利于事业单位的改革与发展。根据中央编办发200515号印发的事业单位登记管理暂行条例实施细则（以下简称实施细则）第33条规定：事业单位开办资金是事业单位被核准登记时可用于承担民事责任的全部财产的货币体现。事业单位开办资金包括举办单位或者出资人授予事业单位法人自主支配的财产和事业单位法人的自有财产。事业单位开办资金不包括下列资产：代为管理的公共基础设施和资源性资产；关系国家秘密、公共安全、公共保障，不能进入流通领域的资产；借贷款、合同预收款、合同应付款；职工福利费、保险金、住房公积金等专用基金；规定了使用方向，不能用于民事赔偿的他人资助的资产；按照法律、法规规定不能用于民事赔偿的其他资产。因此修改条例应当明确开办资金的性质在于事业单位法人承担民事责任的责任资产限额，应当明确开办资金的底线为10万元，开办资金的具体范围应当包括：（1）必须是举办单位授予的可以自出处置的财产或者事业单位法人的自有财产；（2）是登记时事业单位法人的全部财产；（3）以人民币表示。开办资金包括事业单位法人实有的固定资金、流动资金。其他资金包括已经转化为货币形式的专用技术、专利技术、商标等产权。而不应包括下列资产：（1）物权法规定属于国家或者集体所有的财产；（2） 关系国家秘密、公共安全、公共保障，不能进入流通流域的资产；（3） 职工福利费、保险金、住房公积金等专用基金；（4） 按照法律、法规规定不能用于民事赔偿的其他资产。此外，修改条例应规定开办资金比原登记的开办资金数额增加或者减少超过20%的，应当申请变更登记。事业单位的开办资金应与实有资金相一致。）5事业单位法定代表人问题是否限制国籍年龄等事业单位法人具有：1服务性（主要分布在教、科、文、卫等领域，是保障国家政治、经济、文化生活正常进行的社会服务支持系统。） 2公益性。（在社会主义市场经济条件下，市场对资源配置起基础性作用，但在一些领域，某些产品或服务，如教育、卫生、基础研究、市政管理等，不能或无法由市场来提供，但为了保证社会生活的正常进行，就要由政府组织、管理或者委托社会公共服务机构从事社会公共产品的生产，以满足社会发展和公众的需求。事业单位所追求的首先是社会效益，同时，有些事业单位在保证社会效益的前提下，为实现事业单位的健康发展和社会服务系统的良性循环，根据国家规定向接受服务的单位或个人收取一定的服务费用。）3知识密集性。（绝大多数事业单位是以脑力劳动为主体的知识密集性组织，专业人才是事业单位的主要人员构成，利用科技文化知识为社会各方面提供服务是事业单位的主要手段。虽然事业单位主要不从事物质产品的生产，但由于其在科技文化领域的地位，对社会进步起着重要的推动作用，是社会生产力的重要组成部分，在国家科技创新体系中，居于核心地位。）因此，事业单位法人的法定代表人作为事业单位的负责人应当是所在领域的专业技术型人才，而国籍和年龄对于专业技术人才而言一般不宜予以强制性规定，原则上应该因能举人、以事统人。6事业单位分支机构（是否要登记）事业单位法人分支机构是事业单位法人的组成部分,具有从属性、区域性、职能性三个特征。为保障事业单位法人顺利开展各项社会活动，同时对事业单位法人形成有效监督，故修改条例后，应当赋予法人分支机构有限性法人主体资格，即在社会活动中先由分支机构承担法律责任;当分支机构的财产不足承担时,再由所属事业单位法人承担补充责任。因此，事业单位法人分支机构也应该在事业单位登记管理部门办理相应的登记手续。7事业单位法人注销登记（撤销后不主动注销如何处理、事业单位转制、合并或者分立的清算程序以及事业单位不主动如何处理）注销登记是事业单位登记管理机关对被终止的事业单位主体，收缴其事业单位法人证、公章、撤销其注册登记号，取消其事业单位法人资