美国公共住房政策

美国公共住房政策美国是一个市场经济比较发达的国家，政府对经济的直接干预少，在住房问题上也不例外。在美国，联邦政府主要负责解决低收入者的公共住房问题。一、美国公共住房政策的特点（一）房源多样化 美国公共住房的来源很多，概括起来，主要有政府直接建房和政府补贴开发商建房两种。 从20世纪30年代开始，联邦住宅管理局就利用贷款和补助金补助地方营建公共住房，供应低收入家庭。地方政府获得建造、拥有和经营公共住房的权利。到1982年，此类公共住房约占住房总量的1%，联邦住宅管理局拥有其中的130万套。 从20世纪70年代开始，美国政府减少了直接建房的做法，转而支持私人机构开发建设廉价住房，向低收入家庭供应。对于开发商按政府标准兴建、经营廉价住房，政府减免有关税费，提供贴息贷款，提供低价公有土地，用于降低成本。例如，1986 年联邦减免税的优惠待遇规定，开发商在为低收入家庭建房后的10年内可以享受住房建造成本70%的减免税待遇。 另外，近年来，美国经济迅速发展，居住收入大幅度提高，越来越多的富裕居民搬进了高级、豪华的住房，他们原来的住房就由较富裕的租住或购买。而这些较富裕者原有的住房又成为了低收入家庭租用或购买的目标，如此一环接一环，形成了一根淘汰式的链条。这种淘汰制解决了部分低收入家庭的住房问题，但是，淘汰制本身并不能改善低收入居民的居住条件。（二）控租与补贴并重控租是通过立法对公共住房的租金加以限制。美国的控租主要由地方政府以立法形式作出规定，并通过投票方式进行表决。如多数票认为租金太高时，地方议会将倾向于控租，尤其在通货膨胀时期，住房消费作为从属于地方政府控制的重要消费领域，更加显得地位突出，控租也就格外受到关注。在控租政策作用下，美国公共住房的租金长期以来只占低收入家庭收入的25%，其绝对数额比最低市价租金海底20%。但是，随着限租法规的取消，目前，公共住房的房租已占低收入家庭收入的30%。美国对低收入家庭的租金补贴先后运用了以下四种形式：（1）砖头补贴。它于1965年开始实施，由联邦政府直接拨款补贴给建房者，补贴额为租户收入的25%与市价租金的差额。（2）房东补贴。尼克松执政时期，联邦政府向房东提供补贴，补贴额为市价租金与贫穷家庭收入一定比例的差额。（3）住房券。住房券于1975年扎起四个城市实施，现在几乎遍及美国每个城市。这种住房券是政府发给低收入者用于领取住房补贴的凭证。持券人可以根据自己职业的特点，自由选者居住地，只须缴纳不超过自己收入30%的房租，不足部分由政府负责支付。住房券只能用来支付房租，个人不能以住房券向政府兑取现金。这种补贴方式使受补贴者有选择住房余地的同时，也提高了人口的流动性。（4）现金补贴。里根政府上台后，联邦政府对低收入家庭直接提供现金补贴，补贴额为市价租金的70%。（三）鼓励低收入家庭购房联邦政府鼓励居民家庭包括低收入家庭拥有自己的住房。为此，联邦政府提供以下两项优惠政策：（1）税收减免。联邦政府对第一次购房者实行个人所得税减免，即第一次购房的贷款利息（包括首期付款及每年抵押贷款的偿还额）可以从个人所得税的税基中扣除。同时，地方政府对第一次购房者减免不动产税若干年。（2）抵押贷款。美国拥有世界上最为发达、完整的房地产金融体系。金融机构对第一次购房者提供低息贷款或抵押贷款担保。联邦住宅管理局对住房贷款进行担保，最高担保额为9.7万美元（美国中等水平的住房售价为7万10万美元）。购房者向联邦住宅管理局支付相当于担保额3.8%的手续费。购房者经过担保后，首期付款只需售价的5%，贷款额可达房价的80%96%，还款期则长达2030年，利率一般只有6%8%，低于其他长期贷款利率。（四）防止贫民窟出现美国政府在实施公共住房政策的过程中发现，在某一地区兴建公共住房只能在一定程度上改善低收入者的居住条件，而不能从根本上使该地区发展滞后的问题得到彻底的解决，为此，必须进行综合治理。在1966年住宅法中，联邦政府提出“样板城市”计划，试图对住房及城市化所带来的一系列问题从教育、就业、保障、娱乐、治安、社区服务等多方面同时努力，进行系统整理，克服过去各自为政的分散状态。20世纪60年代末美国150个城市的居民骚乱及80年代的洛杉矶黑人暴动，更加坚定了美国政府推行这一计划的决心。但是，尽管如此，包括居住条件差距在内的美国贫富差距有进一步扩大的趋势，目前，居住在贫民窟的居民占全国总人口的比例达8%。二、美国公共住房财政政策 美国公共住房财政政策是指美国政府为了实现住房政策目标，选择和运用各种财政政策工具，刺激公共住房的建造和消费，以解决中低收入家庭的住房问题。 （一）增加公共住房供应的财政政策1、财政投资建造公共住房美国的住房市场能够如此发达，与政府的支持密不可分。在大危机后的1934你啊温暖，美国政府成立了联邦住宅管理局（Federal Housing Administration），并从20世纪70年代起，为居民的住房抵押贷款提供担保，从而大大刺激了住房市场的发展。1965年，美国又成立了联邦住房与城市发展部，利用财政资金支持公共住房建设。联邦住房与城市发展部每年编制150亿美元的住房发展计划（约占联邦预算的1.6%），用于向400万户低收入家庭提供住房补贴和资助建设4400套住房。为了更好的贯彻住房政策，联邦政府提供专项拨款用于建造公共住房。地方设立财政归中央管辖的住房局，负责具体落实联邦政府拨款的使用，同时监督公共住房的建造，并保证将住房费赔给符合条件的低收入家庭。据估计，联邦政府每年可向全国拨款180亿美元，作为公共住房建设的专项基金。但是，由于政府财力毕竟有限，公共住房建设和联邦财政拨款都逐年减少，这种趋势在20世纪7080年代表现得尤其明显。同时，政府也制定了鼓励私人投资建造低收入住房政策，这也在减轻政府财力负担的同时，还可以增加住房建设资金的投入。具体做法是：对于建造廉价住房的开发商，政府提供一对一的免税优惠。建成后的房屋归开发商经营，但要求所提供的的廉价住房不得少于总开发面积的20%，同时，租期不得少于15年。美国公共住房百年的开工量变化可参见表3-1 。表3-1 美国公共住房年的开工量变化 单位：千套年度公共住房开工量公共和私有住房开工总量比例（%）年度公共住房开工量公共和私有住房开工总量比例（%）197714.62001.70.7319839.41712.50.55197815.82036.10.7819846.31755.80.36197914.817600.8419853.117450.18198020.41312.61.5519861.71807.10.09198116.11100.31.4619872.21622.70.1419829.810720.91资料来源：田东海：住房政策：国际经验借鉴和中国现实选择，清华大学出版社1998年版，第51页。2、财政补贴住房建设住房补贴以及住房政策的总体目标是确保人人拥有适当的居住标准，并使居住费用保持在一个合理的水平上。在美国，家庭收入为所在地区家庭平均收入的80%以下者，均可申请住房补贴。补贴方式通常有两种：一种是直接对低收入家庭提供低租金的公共住房（一般低于市场价的20%50%），这种补贴主要提供给家庭收入占美国家庭平均收入的37%，比ingshenqing居住公共住房的最低收入家庭；另一种是向低收入家庭补贴房屋租金，享受这种补贴的低收入家庭必须租住符合政府规定要求的住房，同时拿出家庭收入的25%支付租金，超过部分则由政府补给。从支持住房建设的角度看，美国政府的公共住房补贴主要包括地方政府建设的公共住房补补贴和私有营利或非营利机构建设的低收入者住房补贴。对地方政府建设的公共住房补贴包括四种方式：第一种是建设资金补贴，即公共住房建设资金来自免税的联邦政府债券，当联邦政府付清这些债券后，公共住房就由地方政府所有。第二种是对公共住房的运行进行补贴。从理论上说，地方政府应按成本价收取租金，以维持公共住房的使用与运行，但实际上，由于租户收入的减少和住房运行费用的提高，公共住房的运行仍需补贴。在20世纪60年代，联邦政府对公共住房运行的补贴曾高达房租收入的25%；1981年，又提高到30%；1984年，公共住房运行成本的40%由联邦政府补贴（总计为16亿美元）。对地方政府建设的公共住房进行补贴的第三种方式是现代化补贴，即联邦政府为旧公共住房的更新和维修提供补贴，该项补贴在1984年为14亿美元。最后一项补贴是租户选择，即由联邦政府制定公共住房租户的申请标准，只有家庭收入在地区平均收入水平80%以下的家庭才有资格申请公共住房。对私有建房机构出租公共住房进行的供应补贴，第一种方式是政府与建设低收入者住房的私有机构签订合同，由政府每年向私有机构支付房租和建房及运行成本之间的差额。住户支付的房租取住户收入的30%和基本房租两者中的较高者。基本房租是按1%的利率计息的建房贷款计算的成本租金。第二种方式是由建设低收入者住房的私有建房机构和地方政府建房机构向联邦政府住房与城市发展部申请住房补贴。当联邦政府住房与城市发展部同意后，就与私有或地方政府建房机构签订20年的合同，由其负责支付合理市场房租和低收入住户实际支付租金之间的差额，即补贴=合理市场租金 家庭收入的30%。（二）支持公共住房消费的财政政策美国政府向住房需求方提供财政补贴最常用的手段，一是现金补贴，二是减免税收。住房现金补贴通常是以现金方式来补贴租房者，故而又称为房租补贴;而减免税收通常用来补贴购买自有住房者。1、支持公共住房消费的财政补贴政策 联邦政府认为，住房支出相当于家庭收入30%时，是“可承受的”；在超过30%时，则属于过度的消费负担。为了提高低收入家庭对住房的消费能力，联邦政府对房租进行补贴。作为一种政策选择，房租补贴有三个显著特点：一是避免了政府对住房市场的直接干预，不会给市场运行带来障碍或产生降低市场效率的副作用。二是这种收入在分配形式，更是国民平等的住房权利得到较为公正的实现；三是对不同收入者区别对待，更能体现倾斜政策，并能适当减少财政支出。20世纪70年代，美国住房短缺已不再成为主要矛盾，贫困者所面临的最普遍的问题是房租支出占其收入的比重过大。也就是说，市场上住房的供给是充分的，而住户只需要在房租支付上得到帮助。所以，根据1968年美国住房和城市发展法的规定，家庭收入水平高于公共住房申请标准不超过35%的家庭，有资格申请联邦住宅管理局担保的贷款购买住房。根据这一规定，大多数家庭只需支付200美元首付款，实际还款额以家庭收入的20%为限，即只支付本金加1%的利息，其余部分扣除担保费和税金后，由联邦政府向投资者支付。这显然是一种由联邦政府提供利差补贴，购房者只需按1%的利率偿还抵押贷款利息，并正对购买自有住房的计划。这一条款在20世纪70年代初成为当时美国最大的单项补贴计划。为了支持公共住房的消费，该法规还规定，对那些非营利机构、住房合作社和营利性开发商的投资回报率限定为6%，租方家庭所付房租至少为收入的25%，凡房租标准由了联邦住宅管理局确定。1974粘的住房和社区发展法在租金补贴方面完全改变了1968年住房和城市发展法的规定，把联邦政府的住房补贴从住房供应者转向需求者。这也是美国政策在20世纪70年代的一项战略性选择。里根政府时代又进一步改革了房租补贴政策，将申请住房补贴的家庭收入标准从20世纪70年代应低于当地平均收入的80%的标准，降为50%，并提出了住房券计划。补贴的计算公式为：补贴 = 实际租金 家庭收入的30%住房券的补贴公式为：住房券面值 = 合理市场租金 家庭收入的30%2、支持公共住房消费的税收政策为了刺激房地产业和经济的发展，让低收入者拥有住房，美国政府在税收上采取了一系列的鼓励措施。据估算，仅1999年就因减免税等措施而减少税源1020亿美元左右，大约是联邦预算为解决住房问题而支出数额的5倍。因此，美国住宅能够取得今天的成就，税收政策功不可没。美国对土地和房屋直接征收的房地产税，亦称不动产税，归在财产税项下，税基是房地产评估值的一定比例，具体比例各州规定不一，从20%100%不等。目前，美国50个州都开征这一税种，且大多由地方政府征收。财产税是地方政府财政收入的主要来源，同时也是平衡地方财政预算的重要手段，大约占30%。扣除联邦和州政府的转移支付收入，仅就地方政府自身的收入来看，大约占近一半。其他有关的税种主要是根据房地产交易、继承与赠与以及所得，分别归在交易税、遗产赠与税以及所得税项下。其中，交易税的税率约为2%，在房地产买卖时缴纳。所得税包括个人所得税、资本所得税和企业所得税。个人所得税采用超额累进税率，最低为15%,最高为39.9%，房地产租售收入是用此税；资本所得税依据房地产出售所获得的差价收入征收；公司所得税实行超额累进税率，税率分别为15%、25%、34%、35%四档，税基为房地产公司的净利润。而遗产赠与税，只有在房地产作为遗产和被赠予时才征收，但同时规定，对超过价值60万美元的遗产和每次赠送价值超100万美元的物品才征税。由于美国房地产的价格不高，旧房经过折旧后价值更低，因而实际上很少征收遗产赠与税。为了保证不动产税的足额征收，各地方政府都拥有房地产估价部门和大量的专业人员。评估办法主要有资本还原法、重置成本评估法和公平市场价格法。一般个人住房仅采取第三种方法。如果业主对股价有异议，可以分级上诉，首先是地方政府的估价办公室，其次是州的仲裁委员会，最后是联邦的税务法院。在税收征收以及管理方面，地方税务部门有一些有效的管理办法。例如，巴尔的摩市规定，从每年7月开始征收，并规定最后的缴纳日，提前上缴的可获得适当减免（0.5%1%），逾期缴纳的要罚款；超过规定时间不缴税的，由税务部门没收房地产，进行拍卖。另外美国政府实行税收减免政策，鼓励中低收入阶层购买住房。购买自用住房户一般可以得到三方面的优惠待遇，包括免交贷款利息税、免交所得税和减少财产税。但是对出租户的优惠政策对自用住房的优惠政策（见表3-2）。表 自住户与出租户纳税情况对照表 单位：美元税别项目自住户出租户所得税义务 年工资收入3000030000房租收入01000总收入3000031000所得税减免个人所得税（四口之家减1000美元）40004000财产税12000贷款利息（50000*10%）50000其他减免30003000应纳税收入1680024000应纳税额35005000资料来源：王薇：住房制度改革，中国人民大学出版社1999年版，第9页。为了促进住房市场的发展，让更多的人拥有自己的住房，美国在购买、建造和租售住房方面实行了许多税收鼓励措施，并针对低收入者的实际困难采取了更加优惠的政策。首先，对利用抵押贷款购买、建造和大修自己房屋的家庭，在征收个人所得税时减免抵押贷款的利息支出。这也是最大的一项税收减免措施，1999年约减少税收的530亿美元。由于在1986年以前税法规定所有抵押贷款的利息支出都可以减免，而1986年以后只允许住房抵押贷款可以减免 ，因此相对于购买其他耐用消费品而言，人们更倾向于购买、建造和大修住房。其次，对各州发行的支持居民购房的抵押债券利息不征收投资者的个人所得税。该政策使得可以较低的利率发行，从而降低了居民特别是中低收入者购房的资金成本。1995年，各州共发行了58亿美元抵押债券。对使用这类资金的房主，规定的条件是：（1）第一次购买房屋。（2）收入低于后等于当地平均收入的80%；（3）购房的房价低于后等于当地平均房价的90%；（4）在环境不好的地方购房，收入和房价的限制可以放宽。第三，对拥有自己住房的家庭，还可减免所得税、财产税等。1998年修正的税法规定，拥有自己住房的家庭可在上缴个人所得税时作睡前收入扣除。按照规定，每人可扣除的收入为2750美元；如果是四口之家，则税前可扣除11000美元。除此之外，还有以下两项税前扣除供选择：一是按照规定可扣除收入最多达7200美元；二是分项申报扣除，内容包括所得税、捐赠、住房抵押贷款利息和已上缴的财产税。对富人而言，第二种方法更为有利。由于这一政策对购房者有利，而租方却得不到相应的优惠，因此，客观上鼓励居民拥有自己的住房。第四，对出租房屋的家庭实行税收减免政策。1981年，出租房屋的家庭不仅可以从出租收入中扣除正常经营开支、所得税、地方财产税和住房抵押贷款利息，而且可在15年内对房屋加速提取折旧，抵消出租获得的收入，有的折旧甚至超出了出租收入，从而降低了个人所得税的计征税基。为了改变出租收入税收减免过多的状况，1986年对税法进行了修改，将折旧从15年延长到27.5年，并且把加速折旧改为直线折旧。同时，规定房屋出租的收入和各项损耗不再与计征个人所得税的税基合并计算，而是单独列入不动产项目进行征税，如果出租出现亏损，则可以结转到下一年抵扣。第五，对出租自用住房收益的所得税进行减免。按照现行税法，一套自己住满2年以上的住房出售，如是单身，购销差价不超过25万美元，就可免税；如是已婚家庭，差价收入不超过50万美元，也可免税。事实上，由于美国房地产的价格一直比较平稳，房屋出售的差价收益很难超过这一限额，这意味着住房的出售几乎都是免去所得税的。最后，对低收入者购房和租房的税收进行优惠。为了使低收入者能够买得起和租得起住房，国会在1986年通过了关于低收入者购房和租房税收抵扣的法案，并在1993年成为永久性的法令。根据这项法令，联邦政府每年给各州分配税收抵扣的最高限额（即每人1.25美元乘以各州的人口），房屋的业主可在10年内每年接受个人所得税的直接抵扣，近年来的税收抵扣比例大约为8.6%。需要购房的低收入者可向州和地方政府申请抵押信贷证书（每年各州按联邦规定的限额分配），拥有这一证书的低收入者由于获得了税收抵扣，从而提高了归还贷款的能力，并因此能够取得更多的住房抵押贷款，在一定程度上缓解了低收入者购房的困难。根据这项法令，对为低收入着开发租售住房的私人开发商实行税收抵扣，即投资者建造合格的低收入住房，可以在10年内享受联邦所得税的抵扣。通过这一办法，私人开发商在19871996年之间大约建造了60万套低收入住房，这些住房的租金约为当地市场价格的40%60%，从而使更多的低收入者能够租得起住房。总的来看，美国住房的税收优惠政策主要集中在个人所得税的减免或抵扣政策中，这与美国的税制是相对应的。由于美国是以直接税为主的国家，各人所得税占全部财政收入的40%以上，而且税率较高，因此，运用个人所得税的杠杆刺激公共住房的建设和消费也就容易见效。三、美国公共住房金融政策美国公共住房金融政策是指美国政府通过对货币信用的调控，运用各种金融工具，刺激公共住房的建造，促进公共住房的消费，以解决中低收入家庭的住房问题。（一） 公共住房建造的金融政策美国政府鼓励个人活私人开发商参与中低收入家庭“住得起”住房的开发建设，以及公共住房或私人住房的翻建。比如，政府向私房私房拥有者提供低息贷款和“税收信贷”，鼓励他们扩建、改建自有房屋，建成后则要求他们按照政府事先规定的房租给中低收入家庭。建成后房屋的不动产税仍按为改建前的房屋价值征收，保持若干年不变。因此，在这若干年内免交的由于房地产价值增加而发生的不动产税增加额，就相当于政府提供给房产主的一笔税收信贷；同时，政府提供低息贷款，鼓励公共住房承租者修复，改建现有公共住房，房屋改建、翻新并偿还贷款以后，参与旧公房改建的原来的租户作为一个整体共享改建后房屋的所有权，这样，原归政府所有的公房就转变为集体所有的公房。此外，政府通过放宽一些地段的建筑容积率、建筑高度和密度的规划控制，以换取房地产所有者或开发商在其开发范围内为中低收入者建造一定比例（一般为1035）的住房。同时，美国政府还鼓励私人资本注入公共住房建设，进行公私合作，建立多种形式的伙伴关系。比如，向建房工程贷款，原来主要由专业化保险公司承担，私人银行作为联邦家庭住房贷款银行的会员也可以参与此项活动。同时，值得一提的是低收入家庭税收信用计划。该计划的创新之处是充分发挥了联邦政府与私人资本的伙伴关系，该计划实施于1986年，是唯一不受美国联邦政府住房与城市发展部管理的项目。它由联邦政府财政部和税务局直接管理，具体内容是鼓励私人银行向低收入家庭的住房工程贷款，作为回报，银行可以得到联邦所得税的税收信用优惠。联邦政府财政部按各州人口数，每年向各州分配税收信用额度。具体计算是没人每年1.25美元，10年为一期。各银行可以向联邦政府财政部购买税收信用额度，并用于低收入家庭住房的建设工程，再将所购买的税收信用额度抵税。银行购买财政部税收信用额度时，并不是1美元兑1美元，而是低于面值。5年前，1美元的额度只需付50至55美分。现在，由于该项目非常流行，竞争激烈，投资商购买1美元的信用额度需要80至85美分。而在私人银行用这些信用额度来抵消应付所得税款时，则按其票面价值即1美元抵扣，从而赚取差额。但是，私人银行必须将所购得的税收信用额度贷给私人房地产开发商，用于建设低收入家庭住房。每年，私人银行还要向联邦政府财政部报告投资情况，不动产管理公司经理向政府报告低收入家庭的入住情况，使符合条件的家庭住进能够负担得起的住房。在居民不满意或抱怨所入住住房的住房条件时，投资者将失去税收优惠，并重新支付优惠部分。（二）公共住房消费的金融政策1、住房抵押贷款一级市场（1）住房抵押贷款模式美国的住房抵押市场基本上代表了市场经济条件下住房金融市场的发展方向，其成功的政府调节方式、市场模式、运作机制和金融工具等为许多国家和发展中国家所效仿。目前，美国住房金融市场已发展成为市场体系相对独立和完善的、政府调节的、多种住房信用工具交织的、世界上规模最大的住房金融市场。 所谓“住房抵押贷款”，就是以往住房这种不动产作为偿还债务的担保获得贷款的信贷行为。这种融资安排并不改变抵押人（借款人）对抵押的所有权，只有当借款人无力偿还债务时，受押人（贷款人）才有权依据抵押契约的规定，取消借款人对抵押物的赎回权，并通过变卖住房抵押物来补偿贷款的损失。购买住房时，买方使用自有资金支付房价的一部分，称为首期付款，通常占房价的20；而价款的大部分即余下的80运用债务资金（即贷款）解决。这种抵押贷款属于分期偿还的长期贷款，还款期有15年、20年、30年、40年不等，以15年和30年最为常见。住房抵押贷款按照有无保险保证，可分为普通抵押和保险抵押两种。普通抵押就是没有贷款的保险保证，这种贷款都要求高额度的首期付款，即购房者首次必须支付住房售价的20以上。保险抵押贷款是在住房抵押之外，再由国家或民间机构提供保险充当保证人，这种贷款的首期付款比普通抵押贷款低，一般为房价的20以下，并在利率和还款期限方面有更多的优惠。 美国住房抵押贷款的常见形式有固定偿还抵押贷款、累进偿还抵押贷款、固定利率住房抵押贷款以及可调整利率抵押贷款等。 固定偿还抵押贷款是每月偿还金额均等的一种抵押贷款，每次偿还份额由不断增长的本金和不断减少的利息所构成，直到抵押贷款全部偿还为止。 累进偿还抵押贷款是美国年轻人最普遍采用的方式。这类贷款可以采用调节利率，也可以采用固定利率，但偿还是累进计算的，购房者起初偿还额较少，以后逐年增多，这与年轻人预期未来收入逐年增加是相适应的。 固定利率住房抵押贷款是一种自偿还期第一天起25年至30年利率不变的传统住房抵押贷款。美国目前约有1兆亿美元的住房抵押贷款属于此种类型。其特点是：归还本息稳定，购房者知道每月偿还的本金及利息；但是，其利率比一些新式种类的贷款高，借款人的收入要求也高于浮动利率借款人。同时，固定利率都附加较高的提前偿还贷款的罚款及手续费。20世纪70年代以来，美国利率变动频繁，使一些按固定利率发放贷款的住房金融机构遭受损失。所以，对住房抵押的利率采用了可调整的方法，即可调整利率抵押贷款，这样就可以分散利率变动的风险，并转移给借款人。其实质是把长期抵押贷款转化为短期抵押贷款。不过，为了保护借款人的利益，法律原则上规定了还款可以变动的次数以及增加的幅度。（2）政府和私营机构参与的抵押保险担保机制在住房抵押市场上，通常有两种抵押贷款的信用风险比较大：一种是中低收入家庭的购房贷款。这类贷款因借款人的金融资产积累较少，就业、收入、健康和婚姻等方面某些微小的变化就会使他们丧失还贷能力，而给银行带来风险。另一种则是贷款与不动产比例过高使银行很难在借款人无力还贷时，通过抵押品的处置来清偿债务而蒙受损失。 针对抵押贷款信用风险的上述特点，美国建立了一套别具特色的抵押保险机制。其特点之一，时为住房抵押信贷设立了专项的住房抵押保险。实际上，这是一种以信用关系为保险标的的保险，即由保险人对信用关系的一方（借款人）因某种原因未能履行合同使信用关系另一方（贷款人）蒙受的经济损失提供经济赔偿。这种抵押保险既有履约的担保功能，又有信用的保险功能，从而有效地保护了银行债权人地利益。特点之二，是美国的住房抵押保险是典型的政府机构（公营）与私营保险机构相结合的混合模式。 美国政府的住房抵押担保机构是在20世纪30年代经济大萧条时期开始建立的。当时，经济衰退、失业率剧升，曾使200多万户家庭因无力偿还抵押贷款而丧失房产权，金融机构的抵押贷款呆账、坏账急剧增加。由于此时美国还没有建立完善的保险机制，致使1600多家银行和储蓄信贷协会因无法收回贷款而破产。一时间，住房金融方面所出现的问题，成为危及美国社会稳定和银行业安全的恶心事件。为此，1934年，罗斯福政府依据联邦住房法成立了联邦住房管理局，专门致力于为普通居民住房提供抵押贷款担保。1944年，又成立了退伍军人管理局，为军方提供有关官兵住房的抵押贷款担保。由于政府机构直接参与初级抵押担保市场，恢复了各金融机构的信心，大大推动了住房投资的增长。 为了实现“人人都有良好住房”的政策目标，联邦住房管理局为中低收入家庭的抵押贷款提供100的保险。也就是说，当借款人无力偿还债务时，联邦政府将承担未清偿的债务，保证及时向金融机构支付本息。通常，只有购房债务支出占家庭收入比例为2941的中低收入家庭，才有资格获得这种抵押贷款。而联邦住房管理局保险的贷款多为常规抵押贷款，即利率固定、期限长达1530年、贷款与房产价值比为70左右，并必须符合一定的贷款保险上限。抵押贷款保险上限的数额，每年由联邦住房与城市发展部依据全国住房市场的价格变化和居民家庭收入水平等因素来确定。例如，1997年，美国住房市场的平均价格为12.5万美元，公营抵押保险的上限则为16万20万美元。另外，公营抵押保险金额还依据各州的房价特点而有所差别。这种做法既体现了政府积极执行向中低收入家庭倾斜和扶持弱小阶层的政策取向，也防止了人们利用政府保险的抵押贷款来过于奢侈的住房的倾向。同时，在获得由联邦住房管理局承担的抵押款时，需要缴纳一定数额的抵押保险费，目前这一费率为2.25。此笔费用可由开发商以现金形式一次性支付，也可由购房者承担。如果是购房者承担，还可以进行融资。除此之外，购房者还需缴纳费率为0.5的年保险费，可按月支付。联邦德国一、联邦德国的公共住房政策概况联邦德国的住房建设主要分为私人开发商建房和居民自建住房，其中私人开发商也曾是公共住房的主要供给者。私人开发商主要建造有市场调节的一般商品房，但联邦德国政府为了解决中低收入者的住房问题，对私人开发商进行大量补贴，建造了相当数量的“福利住房”。在联邦德国从1949年以来建造的1800万套新房中，750套属于“福利住房”。这种住房的房租不受市场价格波动的影响，房租只能按政府规定的标准确定，一般要比市场房租（约占家庭收入的30%）低1/3 甚至1/2。这类住房的租赁对象为低收入者、多子女家庭、残废人及老年人。随着住房供求关系的基本平衡，联邦德国的住房政策开始由“福利住房”转变为鼓励私人自建住房。一般来说，私人自建住房大致经历了住房储蓄和筹划建房两个步骤。第一步是参加住房储蓄，即有意自建住房的家庭都要参加住房储蓄集资。参加建筑储蓄银行存款的客户每月定期缴纳储蓄金，从500马克到1000马克、5000马克不等，只储不取，年利率为8.5%。只有存期在5年以上者，建房是方有资格向建筑储蓄银行按比例申请贷款，还款期限为1030年，年利率不超过7%，低于商业银行的贷款利率。申请贷款者必须有固定收入，身体健康，专款专用，并由担保人。第二步是筹划修建新房，先选择地盘，然后向房地产登记处申请购买建筑用地。卖方要自聘公证人，并支付2000马克作为佣金。成交时，买主尚需缴纳2%的购地税，并在房地产登记处办理过户手续。同时，建房人须向当地城建局报告详情，经批准后才可开始设计、施工。联邦德国政府认为住房关系到居民的切身利益，直接影响社会的稳定，一定要保证每户家庭包括低收入者都有一个较为均等的居住机会。因此政府对住房建设的态度不是放任自流，而是积极干预。除了前面所提到的补贴私人开发商建造“福利住房”外，政府的干预还表现在以下几个方面：1、发放房租补贴根据家庭成员多少、收入高低、房租负担等情况，低收入者可申请房租补贴，但单人住房面积不得超过48平方米，双人不超过62平方米，以后每增加1人，面积增加12平方米。1986年，联邦德国共有170万户（约占总住户数的6%）领取共计33.8亿马克的房租补贴。2、发放无息或低息贷款，鼓励个人建房凡中低收入者为自建住房而参加住房储蓄，均可得到政府补贴。当住房储蓄额超过某一界限时，储户可得到储蓄额14%的住房储蓄奖励。李国外，自建住房家庭的每个子女也可得到住房建设投资额2%的补贴。移民、青年、多子女家庭以及残疾人申请建房贷款时，还可以得到额外的优惠。3、给自建房者以免税优惠从1987年开始，自用的私人房屋不再征税。8年内，新建房屋主每年可有相当于建房总费用5%的收入免缴所得税。4、加强对私人建房的管理地方城建局对私人自建住房所提交的详情进行审查。按照规定，凡单门独院的住所一定要临近公路，连接地下排水管道，又室内节能装置，有保温、绝缘、防止污染、有利于生态等设备。只有符合规定，城建局才批准建房者的申请。此外，建筑部定期组织设计竞赛，出版各种刊物、小册子等，旨在为私人建房提供信息服务，帮助居民利用尽可能少的资金建造私人住房。在住房供求基本平衡后，继续提高住房质量、改善居住环境并发扬各地建筑风格，是联邦德国住房政策的目标。二、德国公共住房政策的根本特点与其它国家相比，德国的公共住房政策有许多特点，但其最根本的特点体现在两个方面：一是全面而完善的公共住房政策体系，而是用法律形式规范公共住房的建设和消费。（一）、全面而完善的公共住房政策体系德国的公共住房政策体系包括制度性手段和效益性手段，前者主要通过立法的方式来规范住房市场的运行，明确划分各级政府在解决中低收入阶层特别是低收入家庭居住问题中的责任和义务，保障困难群体的居住权利。效益性手段则包括通过税收优惠对公共住房建设和消费所采取的间接促进措施，以及对客体和主体的直接促进措施。对客体的促进措施，无论是对于存量公共住房的修缮和改、扩建，还是公共住房的新建，也无论是政府直接投资兴建公共住房，还是通过各种方式促进公共住房的建设，都是为了增加公共住房的供应。而对主体的促进措施，则直接针对中低收入家庭，其目的是提高这些家庭的住房消费能力。从德国公共住房政策体系的内容来看，注意有财政政策和金融政策构成。这一部分内容，我们将在本章第三节、第四节中进行分析。德国公共住房政策体系的构成内容参见图4-1。 住房政策手段效益性手段制度性手段直接控制间接控制/税收优惠客体促进存量措施新建租赁方主体促进新建自用房住房补贴低息建房贷款利息补贴无息贷款保本经营贷款与利息补助与利息补助政府直接建房住房储蓄促进住房金房租补助所得税土地税财产税遗产税城市建设法租赁法土地法住房法 图4-1德国公共住房政策一览（二）用法律形式规范公共住房的建设和消费为了解决第二次世界大战之后出现的房荒问题，联邦德国政府在1950年就颁布了第一个住宅建设法案，规定以建设大众住宅为主，采用多种方式建房，包括联邦政府投资以及联邦政府提供部分援助并给予减免税优惠等方式鼓励地方政府和私人建房。1956年，联邦政府公布第二个住房建设法案，进一步提倡私人投资建房，并减少全部由政府出资建造公共住房的数量，形成政府、民间、个人共同解决住房问题的格局。1960年，联邦政府颁布联邦建设法，从生态学观点直接限制各种建筑，对住宅、交通、绿化等方面都做出了一些规定，以规范开放住宅投资市场后各投资主体的投资建房活动。1973年，联邦政府又颁布了城市建设法，作为联邦建设法的补充，规定各城市必须全面负责完成旧住宅的改建工作，进一步促进城市综合开发。由于城市建设法针对整个城市的建筑物而制定，故又称为城市建筑促进法。此外联邦政府还颁布了住宅改善法，1987年又通过了新的建设法典。此外，联邦德国也有许多法律条款对房客的利益加以保护，如房主不能随便辞退房客、不能任意提高房租等。民主德国在解决住房问题的过程中，也颁布了一系列法规，但大多局限于规定、条例形式，如1985年的关于住房控制的规定和同时发布的关于住房控制的规定的实施条例，目的在于整顿政府对于住房的控制工作，内容包括对住房的管理、维护、修缮与翻新，以及获得住房或以充分利用住房为目的的改建、扩建等方面的工作。 三、德国公共住房财政政策德国在解决中低收入家庭住房问题的过程中，财政政策起到了举足轻重的作用。在具体分析财政政策对公共住房供应和需求的影响之前，我们先给出一个表格（见表4-2），这个表格可以大致体现德国财政政策在解决住房问题方面的作用。表 联邦德国住宅建筑补贴情况补贴金额（亿马克）各类补贴所占比重（%）1965年1970年1975年1980年1965年1970年1975年1980年刺激建筑储蓄16.125.233.926.222.526.427.314.3税收优惠14.219.233.154.219.920.12329.6直接建设公共住房28.340.541.858.853.542.429.132.1旧房现代化和节能改造0.61.72.612.10.81.81.86.6改善城市建设0.82.910.713.31.137.47.3房租补贴1.6616.418.62.26.311.410.1总计61.695.5138.5183.2100100100100资料来源：（联邦德国）西柏林国经济研究所：1980年度产业结构报告，第203页。通过上述措施，一方面大大调动了私人企业建房的积极性；另一方面，改善了住房供应，使住房质量得到很大的提高。从第二次世界大战后初期到1979年底，联邦德国共建造1600多万套住宅，其中40%作为公共住宅由政府资助建设，其他新建住宅业在不同程度上得到政府补贴。（一）增加公共住房供应的财政政策1、政府直接投资建设公共住房在德国，公共住房也是为了解决中、低收入阶层的居住问题，由联邦政府给予补贴，并由地方政府建造具有一定质量水平（即必须符合政府制定的最低住房标准）的低租金或低价格住房。在19491982年的33年中，联邦德国政府平均每年对住房的投资约占国民生产总值的8%左右。20世纪50年代所建造的住宅中，70%是由政府投资建造的，平均每年政府建造住宅50万70万套，即使在20世纪80年代住房问题已基本解决的情况下，政府每年建房的数量仍然保持在35万套左右。2、对开发商建设公共住房进行补助与其他国家一样，在德国，从事公共住房建设的开发商有盈利性和非营利性之分。非营利性团体包括地方政府所有的公房公司及居民自己组织的住房合作社。政府对建设公共住房的这些营利性和非营利性团体提供必要的补助或给与优惠政策（如提供无息贷款等），鼓励他们建造居住标准和租售价格适中的住房。建成后，按政府规定的租金或价格标准出租或出售，不受市场价格的影响，从租金看，一般比市场租金低1/3或1/2。3、鼓励私人自建住房为了多途径解决居民的住房问题，德国政府通过发放无息或低息贷款方式，鼓励私人建房。尤其是采用住房储蓄方式，使中低收入家庭通过自我储蓄途径达到了拥有住房的目的。这不仅调动了居民储蓄建房的积极性，也减轻了政府的压力。（二）支持公共住房消费的财政政策1、控租所谓“控租”，是指通过立法对各类租房特别是公益性住房和低档住房的租金加以限制。其租金标准按住房投资加上维修管理费计算，并由当地政府与承建者根据建房费用商定。第二次世界大战后，联邦政府在住房问题上面临两大困难：另一方面，控制房租又会使四方拥有者失去出租房屋的积极性，造成房荒的蔓延。针对这种情况，联邦政府强调住宅建筑要有利于私有财产的形成，并于1950年制定了第一部住房法。住房法。将住房划分为三类：一是公共建造并得到房租补贴的住房，由政府确定房租，分配给低收入家庭居住；二是私人在得到税收优惠的条件下建造的住房，政府对房租进行控制；三十四人在没有得到任何资助情况下建造的住房，政府对房租完全不进行控制。2、对低收入家庭进行住房补贴补贴政策从理论上讲，包括间接补贴（所的转移）与直接补贴（房帖政策）两种。前者是指政府对低收入家庭给予定额的经济补贴，目的在于提高低收入家庭的总支付能力，从而间接增加低收入阶层的住房需求；后者是指直接用于增加低收入家庭消费的财政补贴，目的在于减轻低收入阶层的住房消费负担，使其达到政府保证的最低住房消费标准。但是，从实际效果看，这两种补贴对居住问题的解决有所不同。间接补贴在引导住房消费是会受到住房需求俄的收入弹性与住房供给弹性的制约。当收入弹性小时，及时进行所得转移也很难期望低收入阶层的住房消费有所增加，因为他们可能将转移所得用于其它消费。当收入弹性大二住房供给缺乏弹性是，就会出现住在需求的增加被住房价格上涨因素所吸收的危险。而直接补贴则因其用途被限定在住房需求上，因而不受低收入阶层收入弹性的影响，并可根据贫困居民的实际清款隔热与不足，灵活性较大。德国对低收入者的补贴主要是住房紧，根据家庭人口、收入高低及房租多少而定。3、对购建自用住房进行所得税减免为了鼓励中等收入者建房、购房，联邦政府轨点，私人投资建房，8年内可以减免所得税。同时，联邦政府还规定对参加住房储蓄者提供减税、奖励一级补贴等优惠政策，以鼓励住房消费。政府补贴的主要措施是减税，即用于住房的投资免征所得税。凡用于自荐、自购住房或改建、扩建、维修住房的费用都可先从所得税税基中扣除，与住房储蓄银行签订的合同中规定每月应存入用于储蓄的数额以及应偿还贷款的本溪也免征所得税。政府补贴数额是家庭子女多少而定。 德国对自用住房进行所得税减免的目的，是提高住房的私有化比例，对于中等收入家庭来说，在住房储蓄和商业住房贷款的帮助下，借助政府对购建自用住房所得税的见面，即提高了这些家庭构建住房的经济承担能力，又调动了他们依靠自己解决住房问题的积极性。德国队购建自用住房方面税收的减免主要包括三个部分：一是免征租金收入所得税，而是从所得税税基中扣除偿还贷款利息，三是对自用住房免征财产税。 4、对老年公寓的消费进行补助 作为一个老龄化社会，德国根据老年人的心理和生理特点，以服务住宅，家庭旅馆等形式提供较舒适的住宅和较为完善的服务。但是，由于老年公寓大多为企业性质，设施完善、服务周全但收费很高，因此，政府一般都提供充足的补助。四、德国公共住房金融政策（一）德国公共住房金融政策的基本内容1、公共住房建设的金融政策20世纪70年代，联邦德国的住房问题已经基本得到了解决，因此，政府认为住房建设的中心已经是改善城市规划、提高住宅质量。20世纪70年代中期以来，政府又重新强调住房建设有利于创造私有财产，有利于发展经济，并扶植以各种财政和金融措施促进住房建设的发展。 德国政府在公共住房建设方面的金融政策主要体现在两个方面：一是对存量公共住房进行现代化和技能改造提供无息或低息贷款。二是对公共住房的建设提供无息或低息贷款，具体表现为：首先，联邦和州政府分别提供住宅建筑无息贷款，鼓励无房或缺房户建造住房；其次，为缺房者提供建房资金，一次预支，分期偿还；再次，建立建筑储蓄，为住房建设提供互助保险基金。 此外，20世纪70年代以后，联邦德国政府为了调动个人投资住房的积极性，调整了直接资助公益性住房建设的政策，并试图通过调整税收和信贷优惠，鼓励个人拥有住房，从而减少政府投资，最终达到依靠政府、民间和个人三方面力量加速解决居民的住房问题。为此，政府颁布了一系列政策，包括对收入较低的购建房家庭提供优惠的长期低息贷款或补助：对购建自用住房者，8年之内按月减免个人所得税；对减免税后还本付息上有困难的低收入家庭，政府另给债务补助费；等等。2、公共住房消费的金融政策德国中低收入家庭住房问题的解决，即得益于供应金融机构提供的低息和无息住房贷款，也得益于发达的抵押贷款市场（1）提供无息或低息住房贷款德国的公营抵押银行和储蓄银行向低收入者、残疾人、多子女家庭提供购建住房的无息或低息住房贷款，这种贷款的偿还期为35-40年，低息贷款的年利率为1%。但是，自20世纪70年代以后，随着住房问题的解决，无息贷款逐步被低息贷款索取代。同时，能够获得利率为1%、偿还期为35-40年的优惠贷款家庭，也在不断减少。（2）发达住房抵押组合贷款德国的住房抵押贷款市场相当发达，购房者可以申请不同组合的住房贷款，既可以申请20年以上的长期贷款、5-10年的中期贷款以及5年以下的短期贷款；也可以申请第一抵押贷款、第二抵押贷款和浮动利率的短期抵押或无抵押贷款。第一抵押贷款即固定利率抵押贷款，抵押率一般为住房价格的55%-60%，期限为20-25年，最长可达30年。但是，其固定利率多限于贷款开始的前10年，以后的利率虽市场情况而调整。同时，