聚焦--纳税服务司司长眼中的纳税服务

聚焦 纳税服务司司长眼中的纳税服务 编者按2018年首次国务院常务会议的首个议题，是部署进一步优化营商环境。李克强总理强调：“必须认识到，优化营商环境就是解放生产力，就是提高综合竞争力！”总理为什么提出“营商环境就是生产力”?有评论指出，“放管服”改革的要义其实就是“造环境”。环境优了，不仅可以招“财”来，更会引“才”到。“优化营商环境”自始至终是总理工作的着眼点和着力点，其真正的意义正在于此。今天，小编呈现给大家一篇国家税务总局司长谈如何优化营商环境的文章，探讨怎样基于优化营商环境，促进纳税服务现代化。此文从现代治理模式入手，阐述优化税务营商环境的理论基础，指出纳税服务现代化是优化税务营商环境的必然选择，进而梳理纳税服务现代化发展现状和存在问题，从有效治理角度提出推进纳税服务现代化的追求目标、发展方向和实现路径。推进纳税服务现代化 营造良好营商环境基于优化营商环境的纳税服务现代化思考孙玉山 刘新利一、优化营商环境的的理论基础和必然选择在经济全球化背景下，良好的营商环境已成为引领经济发展、引导资本投资和产业升级、促进企业创新的重要因素，催生了全新的国家治理时代。政府公共行政不再是“管治行政”而是“服务行政”，建设服务型政府是提供有效治理、营造良好营商环境的内在诉求。税收治理作为优化营商环境的重要组成部分，纳税服务作为税收治理的重要环节，其现代化进程应在国家治理的框架下推动。（一）优化营商环境的理论基础税收环境对经济增长影响的相关研究可追溯到古典经济学的奠基人亚当斯密。其在国富论中指出，税收对经济增长的作用主要体现在两个方面：即通过征税降低投资者的预期收益率及居民的可支配收入，收入的减少对于投资和资本的积累都是阻碍因素，因此，税负原则应该是能低则低，政府职能相应也是尽可能地少。现代公共产品理论认为，遵循效用费用税收的模式，税收成为公共产品的“价格”，是人们享用公共产品和劳务相应付出的代价。这种理论的提出，将公共产品供应的成本（即税收）、国家治理与营商环境有机地联结起来。政府不仅要运用现代化的治理方式，为市场经济运行提供必要的外部条件，还要在市场经济中发挥填空补充、矫正和调节作用。政府作为公共经济活动的中心，为社会提供越来越多的公共产品和劳务，获取“税收”这一“对价”，这就要求政府有责任、有义务不断提高治理手段，为企业提供良好的营商环境。世界上所有国家都面临如何实现有效治理的问题。1995年，全球治理委员会(Commission on Global Governance)对“治理”所下的定义是：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。”党的十八届三中全会通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定，将全面深化改革的总目标定位为“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这标志着治理理论（Governance theory）开始成为我党治国理政的理论基础。在这一目标定位中，税收现代化是国家治理体系和治理能力现代化的内在要求和重要组成部分。在2014年全国税收工作会议上，国家税务总局提出到2020年建成六大目标体系，基本实现税收现代化。优质便捷的纳税服务现代化体系是六大目标体系之一，与其他体系相互依存，共生共长。总的来说，营造良好税务营商环境的前提和根本，是实现国家治理下的税收现代化，纳税服务现代化作为一种重要的治理模式，也应在治理理论的指导下推进发展。（二）优化营商环境的必然选择纳税服务现代化包括法治化、集成化、数据化、社会化，是优化营商环境在纳税服务工作中的直接体现与必然选择。1.纳税服务法治化是打造良好税务营商环境的基石。优化营商环境的过程本身就是法治化的过程。对公共权力的有效制约和对公民权利的有效维护是创新国家治理的根本出发点和落脚点。税务机关坚持以国家法律为准绳，以依法行政为前提，将平等、公平、效率、透明、有限等治理理念贯穿税收工作始终，实现“最大限度便利纳税人，最大限度规范税务人”。2.纳税服务集成化是打造良好税务营商环境的前提。国家治理强调公共管理与服务机构为完成共同目标而展开跨部门协作，主张政府管理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合。税务机关按照纳税人的需求整合服务职能，建立纵横交错、内外联结的协作机制，系统配置纳税服务资源,从根本上解决税收管理碎片化和纳税服务空心化问题，实现营商环境氛围的整体提升。3.纳税服务数据化是打造良好税务营商环境的有力支撑。现代化的纳税服务必须具备充分的信息支撑，实现高效便捷的服务提供。在当前大数据迅速发展的背景下，税收大数据建设也成效明显，为纳税服务现代化的信息支撑打下了坚实基础。纳税服务现代化必然要从过往的经验决策向今后的数据驱动决策转化，建立健全完备的纳税服务数据平台，打破政府间、政府与社会间的信息孤岛，建立数据采集、分析、建模、输出的数据处理模式，形成融合、共享、服务导向的现代化纳税服务流程，实现纳税服务决策的智能化，从而切实提高纳税服务效率。4.纳税服务社会化是打造良好税务营商环境的核心要义。优化税收营商环境是一项系统工程和长期任务，必须坚持以新理念新方式为指导逐步推进。税务机关应树立多元主体共治理念，创新治理体系，建立政府负责、社会参与的纳税服务社会化机制。在提供纳税服务过程中，充分发挥社会各方力量，通过专业中介机构和社区组织的合作介入提高服务效率，制定科学规范的纳税服务社会化管理制度，构建覆盖全国的纳税服务社会化体系架构，实现多赢善治的治理目标。二、纳税服务现代化发展现状和存在问题（一）纳税服务现代化的发展现状1990年至今，纳税服务发展经历了萌芽阶段、起步阶段和成熟阶段，逐步形成了理念科学化、制度系统化、平台品牌化、管理规范化、手段多元化为主要特征的现代化纳税服务格局的雏形，也为税务营商环境的培育提供了优质沃土。1.科学化的纳税服务理念初步形成。近年来，我国纳税服务工作进入快速发展轨道，税务部门管理本位意识逐渐减弱，服务本位意识日益增强，税务干部逐渐由“管理者”向“服务者”转变，以纳税人需求为导向、征纳双方法律地位平等、执法与服务并重、全员全程全方位服务等服务理念和服务意识不断强化。对纳税服务的理解，也从微笑式、礼遇式等浅层次，向规范化、高效化、个性化、精细化等深层次转变，初步建立起“始于纳税人需求、基于纳税人满意、终于纳税人遵从”的现代化纳税服务理念。2.系统化的纳税服务制度架构逐步建立。2001年中华人民共和国税收征收管理法出台，将纳税服务确定为税务机关法定职责，纳税服务由原来的税务人员职业道德范畴上升到法律范畴。随着2009年全国税务系统2010-2012年纳税服务工作规划、2011年“十二五”时期纳税服务工作发展规划，尤其是2015年深化国税、地税征管体制改革方案以及国务院印发的2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点（国发201630号）等文件陆续出台，以纳税人为中心，涵盖税法宣传、纳税咨询、办税服务、权益保护、信用管理和社会协作全过程，并贯穿“放管服”全环节的纳税服务制度体系基本形成。3.品牌化的纳税服务平台体系日趋完善。以标准化的办税服务厅、专业化的纳税服务热线和规范化电子税务局为主的服务平台品牌效应初步显现。实体办税服务厅在标准化统一建设的基础上，突出人性化和高效化，实现了办税环境改善、办税功能提升和办税流程优化。12366纳税服务热线迅速发展，北京、上海两大国家级中心相继成立，初步建成集纳税咨询、税法宣传、办税服务、投诉受理、需求管理、纳税人满意度调查六项功能于一体的综合性纳税服务平台。电子税务局建设快速推进，逐步打造全天候、全方位、全覆盖、全流程、全联通的智慧税务生态环境。4.规范化的纳税服务管理模式全面实施。2014-2016年税务总局陆续出台了纳税服务规范及升级版，统一了全国税务系统的纳税服务事项、服务要求和服务标准，为各级税务机关规范化开展纳税服务工作提供了有效的制度支撑，确保了全国税务系统征管一个流程、服务一个标准、执法一把尺子，真正实现了流程更优、环节更简、耗时更短、效果更佳的工作目标，标志着我国纳税服务工作逐步进入规范化发展快车道。5.多元化纳税服务手段不断推出。2014年以来，税务总局“便民办税春风行动”持续推行，以纳税人为中心，以需求为导向，深挖服务资源，创新服务举措，推出一系列现代化便利服务举措，持续打造效能税务、智慧税务、便民税务、公平税务、协作税务，实现提速减负、创新服务、精准发力、公正执法、合力共赢的目标，促进纳税服务更加便捷普惠。（二）纳税服务现代化发展存在的问题纳税服务现代化发展虽然取得良好成效，获得社会各界认可和好评，但离国际一流营商环境的要求仍有差距。世界银行每年发布的营商环境报告显示，近两年我国营商环境纳税指标排名提升乏力。1.纳税服务理念存在局限性。没有充分认识纳税服务对提升纳税遵从度和实现征纳和谐的重要意义，没有将征纳双方责权相对称的思想与税收管理所有环节相融合，服务理念仍然局限在办税服务厅、12366纳税服务热线等纳税服务部门。政策制定、征收管理、稽查评估以纳税人为本的理念需进一步提升，还没有在国家治理框架下，从服务税收现代化的高度去认识纳税服务，纳税服务现代化建设局限在税务机关内部，跨部门协作的服务体系尚未建成，存在管理碎片化问题。2.纳税服务边界不够清晰。税务机关行政资源有限，服务内容不能无限制地扩展，纳税服务必须要有明晰的边界。纳税服务的实质就是保障纳税人权利得到实现，纳税人权利决定了纳税服务的全部内容，也决定了所提供各种服务的程度，从而决定了纳税服务的边界。但目前纳税服务的法定边界仍然模糊，法定服务和增值服务容易混淆。税务机关一味地追求纳税人的满意度，使纳税服务偏离了依法服务的本质，在纳税人应履行的义务上提供了超法律范围服务，忽视了税务机关的法定职责。3.纳税人需求管理机制不够健全。随着经济社会、现代化技术和理念的发展，纳税人需求向个性化、精准化发展的趋势越来越明显，需求管理的重要性日益突出。但由于专业化的需求采集和分析团队的缺乏，对分散在税收征管各个环节的纳税人的需求无法进行统筹管理、分类处理、集中应对，“服务供需错位”现象时有发生。同时，以“需求采集需求分析需求响应持续改进”为主要流程的纳税人需求管理闭环机制仍未完全建立，在服务纳税人需求时，容易偏重个案处理，忽视对需求的深层次挖掘，无法将解决个案问题的经验转化为解决机制体制问题的制度，造成需求响应的碎片化。4.大数据应用的成效不够明显。目前，由于部门间信息壁垒制约，税务机关与政府部门和第三方的信息交互尚未制度化、常态化，造成数据的流动性和可获得性不强，影响了大数据应用。虽然，金税三期系统的全国推行为大数据应用奠定了基础，但税务机关拥有的包括办税服务厅综合管理系统、网上办税服务厅、移动终端等税务信息系统，仍然存在各自为政、系统分散、数据隔离、功能不完善等问题，严重制约了数据的集成统一和大数据运算分析，导致纳税服务现代化缺乏有效的信息支撑。5.社会化服务的作用没有充分体现。社会化服务是现代纳税服务体系不可或缺的组成部分。随着纳税人需求的日益多元化，税务机关要提高纳税服务的有效性，离不开社会服务机构的广泛参与。目前，以税务机关为主导、社会广泛参与的纳税服务模式虽然已取得明显成效,但是社会化纳税服务定位尚不明确，而税务部门提供的服务在内容上又存在“越位”现象，以致纳税人对社会化服务机制缺乏了解、需求不足。这导致的结果是，无论从广度还是深度上看，社会专业服务组织促进纳税服务社会化的作用还远远没有得到应有的发挥。6.纳税服务现代化的人力资源保障不到位。要实现纳税服务现代化的目标，必须要有与其规范化、集成化、社会化、数据化特征相符的纳税服务组织机构和人才保障。目前，虽然专业化的纳税服务机构已经初步建成，但数据分析所需的组织人才保障仍未到位。同时，纳税服务现代化需要配备一批熟悉国内税法，对经济、法律等相关领域比较了解，同时又掌握实务经验、具备国际视野和具有优秀的数据分析能力的纳税服务人才。由于我们纳税服务现代化工作刚刚起步，能适应现代化服务要求的复合型纳税服务人才储备较少且分配不均，未来不管是在培养内部人才，还是在吸引外部人才方面仍有大量的工作要做。三、用纳税服务现代化推动营商环境优化的蓝图勾画坚持问题导向，完善体制机制，深化“放管服”改革，为纳税人提供更优的办税便利，为创新创业打造更好的营商环境，是税收现代化的重要内容。纳税服务现代化的目标区别于纯粹的税收服务西方化，应紧跟经济、社会、文化现代化的潮流与步伐，在借鉴发达国家管理经验的基础上，结合我国国情，予以继承、发展和创新，形成具有中国特色的纳税服务理论体系、制度安排和管理实践，形成理念先进、制度完善、平台多样、标准统一、保障有力、考核科学的现代化纳税服务体系。（一）形成自觉遵从的税收征纳关系根据“服务+执法=纳税遵从”的规律，在建设服务型政府、推进治理体系和治理能力现代化的总体框架下，应着眼于纳税人的服务需求，促使纳税人更高效、便捷地纳税，建立和谐的征纳关系。通过有效的服务措施，纳税服务为纳税人高效、便捷地履行纳税义务提供保障，促使纳税人更准确、低成本地实现纳税，引导纳税遵从，提升纳税遵从度。（二）建成规范法治的纳税服务体系法治作为纳税服务现代化的治理之基、服务之本、行政之源，使“法无授权不可为”的法治原则和行政理念贯穿于纳税服务的组织架构、系统规范、行政程序等全过程。要以纳税人权利为核心，对税务机关的行政权力有效制约，明晰纳税服务边界，保护和救济纳税人合法权益，保障权利实现，形成法治透明、诚实信赖的营商环境。（三）建立持续改进的纳税服务机制作为服务对象，纳税人的需求不断变化，没有终点。简单的从起点到终点的纳税服务机制好比“刻舟求剑”，若不能顺应潮流所向，纳税服务之舟面临着倾覆的危险。应建立以需求管理为牵引，以数据分析为抓手，以质量管理为保障的纳税服务机制，加强税务机关的自我反省能力，建设、推动纳税服务工作持续改进，不断提高纳税服务质量和效率。（四）构建社会共治的纳税服务模式以共识、共治、共享为原则，引入多元纳税服务的模式，是有限行政资源条件下，最大限度提高纳税服务效能和税收管理效率的有效途径。美国国内收入局在2014-2017年战略规划指出，中介组织等填写纳税申报表的准确性对于提升税法遵从度和国内收入局业务处理效率至关重要。构建社会共治的纳税服务模式需厘清政府参与角色，促进政府与市场主体、政府与社会组织、政府与社会成员之间的协商合作，实现纳税服务边际效益最大化。四、优化税务营商环境路径优化税务营商环境，应准确把握纳税服务现代化的总体目标，转变服务理念，运用信息化、互联网的新思维，推动纳税人需求管理、纳税服务平台多元化，税收服务和质量管理的现代化。（一）以现代化目标为引领，推动纳税服务理念革新李克强总理多次强调：必须进一步深化“放管服”改革，持续优化我国的营商环境。随着税务部门简政放权举措的不断推进、电子政务的不断发展，纳税服务理念亟需进行现代化的革新。1.由管理服务向智能服务转变。依照“放管服”的工作要求，在“前道放开、后道管住”的基础上，必须确保纳税服务及时有效，从纳税人权益的角度出发，以智能化、个性化服务取代传统的公共化、无差别服务。根据OECD出版的2015年税务管理报告，40%的成员国或经济体提供报表预填报服务，已经成为优质网上服务的标志，丹麦、瑞典等国通过数据归集和自动填报，几乎为纳税人提供全报表的预填报，反馈给纳税人确认。近年来，我国在低风险管理、纳税申报管理中，逐步向提醒提示服务转变，未来须进一步以智能化、个性化服务的理念实施精准服务，实现“两个减负”。2.由线下服务向线上服务发展。网络科技、移动平台的普及为发展线上纳税服务提供了强大的技术支持，目前线下为主的服务模式须向线上为主的服务模式转变。探索引入“电商”模式，使办税像网购一样方便智能。通过整合并广泛应用网上办税、掌上办税等平台，使纳税服务渠道多元化和现代化，使零距离、不打扰服务成为主流。3.由规范服务向效能服务升级。在服务规范、服务标准基本建立的基础上，税务机关应不断向升级规范和标准的方向发展，不断缩短办税时长，提升营商环境。通过流程再造、简化资料、减少审批等措施，由注重服务形式向提升服务能级转变；通过专业咨询、针对性宣传、涉税事项裁定等措施，由形象服务向专业行政服务转变。（二）以大数据和信息技术为支持，推进纳税服务信息集成1.加强需求管理体系建设。当前我们已经步入了一个大数据时代，12366热线、网站、微信、微博、业务系统等平台每一刻无不在生成海量数据，纳税人需求数据的精准分析和应用，对税务部门优化纳税服务将起到至关重要的作用。大数据技术的深度应用，也将为提升税务营商环境带来革命性飞跃。（1）全面采集纳税人需求和涉税信息。通过收集纳税人访问门户网站的痕迹、办理涉税事项的记录以及通过热线电话咨询问题的类型等，统一标准规范分类，实现大数据采集。（2）实施纳税人需求分类分级管理。纳税人需求按实现形式层面，划分为告知性需求、便利性需求和政策性需求，进行分类应对管理。按提出纳税人的规模、行业、成长期间等，对纳税人需求进行分级应对管理。（3）建立有效的需求分析模型。深度挖掘数据，运用大数据原理对纳税人涉税痕迹进行合理分类汇总，提炼出一定时期的重点需求和变化趋势，及时分析响应，并作为税务部门改进纳税服务的依据。达到“广集需求、深挖数据、精准服务”的目标，从而形成“需求采集需求分析需求响应持续改进”良性循环机制。2.加强纳税服务云平台建设。依托云技术建立“税务云”新型纳税服务平台，整合跨区域跨部门跨层级的行政资源，随时随地为公民提供规模化可移植或个性化的服务，并对政府管理和服务职能进行精简、优化、整合。（1）提供优质服务。纳税服务平台应建立基于云服务的智能化系统，体现新公共服务的特质。统一平台入口、整合税务信息资源，便于纳税人自由地调阅政策法规、办税指南以及自身的纳税情况等信息。打破时间、空间、物理终端的限制，使纳税人随时随地享受个性化的服务。（2）掌握实时需求。纳税人能够通过云平台与税务机关实时沟通。同时，税务工作人员也能及时地了解到纳税人时下最关心的问题，降低因多平台数据采集，造成纳税人需求数据丢失或失真的风险。（3）实现资源共享。建立与其他政府部门、社会服务部门之间的“信息桥梁”。将各单位的电子政务系统接入到云平台之中，通过云平台内部信息驱动引擎，实现不同电子政务系统间的信息整合、交换、共享和政务工作协同，提高税务机关整体工作效率。（4）支撑风险管控。在税务部门简政放权后，对纳税人提供的申报、备案以及登记信息和其他部门共享的信息，进行风险控制，形成“先松后紧”的税收管理模式。（三）以纳税信用管理为核心，强化税收诚信体系建设税收合作信赖主义，也称公众信任原则，是诚信原则在税收立法中的运用和体现，具有提高纳税人税收遵从度、降低税收征管成本、提高税收运行效率等作用。一个良好的营商环境，必然也是一个诚信的环境，纳税人既是环境的营造者、参与者、影响者，也是环境的受益者、共享者、拥有者。1.优化纳税信用评定管理。（1）扩大纳税信用评定范围。探索实施个人纳税信用管理，将企业纳税信用情况对应到经营者、管理者、财务负责人等，与个人纳税情况评价结合形成个人纳税信用评定结果，增强对重点岗位、重点环节、关键人员的监督制约，将税法遵从的要求延伸到最基本的税法履行者。（2）扩大纳税信用信息采集范围。在纳税人缴纳税款的相关数据及税务机关管理数据的基础上，通过工商、海关、司法、银行、行业组织等部门机构获取相关信用信息，避免因信息来源单一陷入不完全信息博弈的陷阱。（3）增强评价指标的针对性和有效性。增设分指标，鼓励纳税人实施遵从行为；在常规指标的基础上，设置发票管理指标、享受税收优惠指标，出口退税指标等专项指标，防止发生纳税信用结果应用与纳税信用评价指标脱节的现象，使纳税信用评定结果更权威、逻辑更严密。（4）优化纳税信用评定周期。通过纳税信用积分管理，将纳税信用评定周期缩短，实现实时、动态的管理。通过建立诚信档案，将纳税信用评定周期延长，组织三年评价或五年评价，对纳税人的纳税信用历史进行综合、全面的评价。组成短期、中期、长期纳税信用评定结果，从而形成纳税人遵从度报告。2.倡导征纳双方诚信合作。优化营商环境的最终目标是达到纳税人自觉遵守税法的意愿，而传统的行政管理和命令仅对纳税人的行为发生效力，要提高其遵从意愿，必须将过去的单向度法律向双向度法律过渡发展。单向度法律是处于社会强势地位的统治者的单方面的强制意思表示；双向度法律是作为国家代表的政府与社会成员个体达成的对双方行为的约束，是一种反映“合意”的协议，因而，双向度法律信用的本质是所有社会成员的信用。 纳税信用管理应建立在征纳双方诚实互信的基础上，征纳双方基于平等的法律关系签订遵从协议，约定双方权利（力）、义务，建立诚信治税、诚信纳税的良好氛围。税务部门应通过增加行政透明度、公开服务承诺、加强执法监督、严格过错追究等措施，使税务部门的公权力依法行使，并受到有效监督与制约，使纳税人的权利能够应享尽享，并受到有效保护与救济。3.拓展信用结果应用范围和成效。（1）深化评价结果的对内运用。在涉税申请的流程、程序方面以及办税辅导、税收宣传、纳税咨询、权益维护等方面，对守信纳税人提供便利，减少资料报送，加快审批速度，提供免填单服务等。对信用较低的纳税人实施重点监管，在享受税收优惠、出口退税等程序中增加补充证明的负担，加强纳税评估、税务稽查等税务监管措施。（2）进一步