我国城乡一体化发展的问题与对策研究

精品资料我国城乡一体化发展的问题与对策研究 2013-04-10 14:53:17来源：农业经济与管理2012年第6期 摘 要：推进城乡一体化发展是我国实现区域经济社会均衡化发展，全面推进新农村建设的关键环节。文章在归纳城乡一体化内涵与特点的基础上，从城乡居民收入消费水平差距、社会事业发展水平差距、农民工城市化困境三个方面，分析当前我国城乡一体化发展进程中存在的突出问题，并从加快城乡发展规划一体化建设、大力发展现代农业、完善农村土地流转制度、加强社会保障体系和农村基础设施建设等五个方面提出建议。关键词：城乡一体化，内涵，问题，战略对策一、引言突破城乡二元体制和结构，推动城乡一体化发展，是我国在新世纪破解“三农”问题的必经阶段和重要内容，也是消灭城乡差别、工农差别，实现区域经济社会均衡化发展，全面推进社会主义新农村建设的关键环节。党的十七大报告在部署社会主义新农村建设的战略任务时明确强调：“建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。”实现城乡一体化，建设社会主义新农村，标志着我国农村改革进入了新的发展阶段，是我国继农村土地承包责任制和农村税费改革之后的第三次改革。因此，加快推进我国城乡一体化发展，对于逐步缩小城乡差距和工农差距，促进我国经济社会的协调发展均具有重要意义。二、城乡一体化发展的内涵与特点城乡一体化是在生产力高度发达的基础上，通过城乡布局规划、政策调整、国民收入分配等手段，促进城乡之间各种资源和生产要素的自由流动和优化配置、相互协作、优势互补，以城带乡、以乡促城、互为市场、互相服务，实现城乡经济、社会、文化和生态日益融合、持续趋优的动态发展过程。其实质是破除城乡分割和对立，不断增强城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，形成农业现代化、农村工业化、农村城市化、生态和谐化、社会文明化整体推进的发展格局，使城乡经济社会实现均衡、持续、协调发展(鲁长亮等，2010)。世界经济发展的实践表明，一个国家在工业化初始阶段，农业客观上承担了为工业化、城市化提供积累的任务。当工业化、城市化达到相当程度后，自身积累和发展能力不断增强，具备了反哺农业、支持农村的能力。因此，加快城乡一体化发展既是全面推进社会主义新农村建设的成功之道，也是历史发展的必然趋势。三、我国城乡一体化发展中存在的突出问题新中国成立60多年来，由于城市和农村实行不同的管理体制，形成了工业化、城市化发展与农业、农村发展相互隔离的城乡二元体制。改革开放后，虽然相继废除了一些制约城乡协调发展的制度，但是城乡之间彼此相对独立和分割的状态并没有得到根本性扭转。城乡之间仍未形成一体化合理规范发展的融通促进机制，城乡要素市场不统一、物质利益关系不合理等现象依然长期存在，从而导致了农业投入长期偏低、农业产业链条短、农村劳动力转移滞后、城乡居民收入持续拉大、城乡经济发展严重失衡。(一)城乡居民收入消费水平差距日益扩大从城乡收入水平看，自1978年以来，虽然城乡居民收入水平随着经济的高速增长有了大幅提高，但二者之间的差距也呈现出日益扩大的趋势。2011年，我国城镇居民家庭人均可支配收入为21 810元，是1978年的63.5倍；同期农村居民家庭人均纯收入为6 977元，是1978年的52.2倍。但与此同时，城乡居民收入差距也由1978年的2.6倍扩大到2011年的3.1倍。城镇居民收入增长速度明显快于农村居民，城乡居民收入差距呈明显扩大之势(见图1)。按照国际通行标准，衡量分配差距的基尼系数在0.3以下为最佳平均状态，在0.30.4之间为正常状态，把0.4作为收入分配差距的“警戒线”。一般发达国家的基尼系数基本保持在0.240.36之间。据测算，我国居民个人收入的基尼系数自1994年就已经超过了警戒状态，近几年又有逐年缓慢攀升的态势，至2010年，我国的基尼系数已经超过0.5，严重超过国际警戒线，成为世界上收入差距最大的国家之一，而这其中主要也是由城乡收入差距拉大引起的。图1 19782011年我国城乡居民家庭人均收入水平从城乡消费水平看，2010年我国城镇居民人均消费水平为1 528.77元，而农村居民人均消费水平只有460.10元，城镇居民人均消费水平是农村居民人均消费水平的3.3倍。占我国人口总数50.05%的农村人口消费品零售额只占全年社会消费品零售总额13.3%，而占我国人口总数49.95%的城镇人口消费品零售额却占据了86.7%的消费品零售额。反映生活质量的恩格尔系数显示，2010年城镇已降至35.7%，而农村还高达41.1%。国务院发展研究中心的研究结果表明，农村居民消费对经济增长的贡献份额1980年为35%左右，1990年以后则降到20%左右。(二)城乡社会事业发展水平差距明显从城乡社会保障看，我国城乡社会保障水平差距明显。城市居民已经大部分享有养老、失业、医疗、工伤和生育保险，然而，占人口比率较大的农民还没有全部享受到这些待遇。至2009年末，我国参加城镇基本养老保险总人数为23 550万人，其中，参加基本养老保险的农民工人数为2 647万人，仅占11.2%；城市失业保险已接近100%，农村则少之又少。截至2009年底，我国参加失业保险总人数为12 715万人，其中参加失业保险的农民工人数为1 643万人，仅占12.9%；我国最低生活保障城市基本实现应保尽保，农村则刚建立低保制度。2009年末我国城乡享有最低生活保障的城乡居民之比为12.03，但保障标准却为2.261，二者相差悬殊。2009年参加城镇居民基本医疗保险总人数为18 100万人，其中，参加城镇医疗保险的农民工人数仅为4 335万人；实行新型农村合作医疗筹资的水平是每位农民100元，由于保障水平较低，加之医疗价格上升较快，农民的医疗负担还是很重，假如患大病或慢性病依旧付不起医药费。从城乡基础教育发展看，城乡学校在教育投入、办学条件、师资水平等方面存在显著差异，城乡教育资源配置严重失衡。2010年，城镇普通高中有12 630所，而农村普通高中仅有1 428所，是农村拥有量的8.8倍(见图2)。此外，在教师水平方面，由于农村教学条件比较艰苦，教师待遇偏低，教学经验较丰富或职称较高的农村教师不断流向城市。农村受教育程度普遍偏低，农村劳动力就业技能相对较差，已经严重阻碍了农业劳动生产率的提高和剩余劳动力的输出转移，成为制约农民收入水平增长的一个重要因素。从城乡基础设施建设看，近年来，我国城市基础设施建设基本依靠政府的大量投资，建设步伐正在加速。然而，在农村兴办各类公益事业都需要农民出工出钱，导致农村的道路、水、电、交通、通讯、金融服务设施建设明显滞后于城市。虽然最近几年国家开始重视并安排一批农村基础设施建设项目，但在现行财政体制下，乡镇财政的支出压力逐年加大，对农村基础设施建设资金投入相对有限，加之农村摊子大、底子薄，建设项目很难一下子全面铺开。目前，我国农田水利设施建设严重滞后，仍有9亿多亩耕地没有灌溉条件；农业科技和物质装备水平不高，动植物防疫体系、农产品质量安全检验检测体系不健全；农村饮水安全问题不容乐观，还有超过1.5亿农村人口饮水未达到安全标准；部分地区的农村道路问题还没有得到很好解决；农民生活燃料不合理，沼气和太阳能灯清洁能源的比重还非常低。图2 2010年我国城乡普通高、初、小学校情况(三)农民工市民化“门槛”较高据国家统计局农民工统计监测调查，2008年我国农民工总数为22 542万人，占乡村人口总数的32.02%。当代农民工进城就业的发展目标不再是仅限于增加收入，更多意义上是希望能够分享城市发展的成果。尤其是已占农民工总数60%的新生代农民工与第一、二代农民工的价值观念迥然不同，他们渴望融入工业化和城镇化进程的意愿尤为强烈。然而，在现行的户籍制度和社会管理方式下，他们仍被视为城镇的“过客”。在户籍管理方面，现行城乡二元户籍管理的制度还没有彻底改变，有关部门对于农民工进城设置了较高的“门槛”，直接导致农民因户口问题在就业、医疗、迁移、福利、子女上学、社会保障等方面受到诸多限制，不同程度地存在“城乡有别”，农民就业、发展、竞争机会不均等，同工不能同酬，抑制了农民进城的积极性；在土地流转方面，我国农村社会保障体系尚不完善，对于农民来说，土地承担着就业和社会保障的功能，在没有找到稳定的非农就业渠道之前，他们都不愿轻易放弃土地。加之，土地流转制度不完善、实际操作不规范性以及租地补助过低等问题，严重制约了农民进行土地流转的积极性，致使农民进城难度很大。总之，种种有形和无形的“门槛”把大量想进城的农民拒之城外，而这种“离土不离乡”的转移方式，也不能起到减少农民和促进土地向务农劳动力流转集中的作用(郭蕊，2009)。四、对策建议“十二五”时期是我国城乡一体化取得历史性突破的关键时期，要顺应城乡经济社会发展关联度显著增强的新形势，必须积极推进农村改革与城市改革。实现由脱节走向互动，构建新型工农、城乡关系，是加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，全面推进社会主义新农村建设的重要突破口。(一)加快城乡发展规划一体化进程首先，加快市场化进程，推进经济体制的改革与转型，建立完善统一的城乡市场，要改善经济发展环境，建立平等竞争和自由竞争的机制，要打破城乡、地区和所有制的界限，建立综合的市场体系，规范市场行为，实现城乡衔接、工农衔接、农民与市场衔接，促进资源的合理有效配置。其次，充分发挥政府职能，通过公共财政、税收等手段，推动资源要素向农村配置，加大对农村的投入力度和政策倾向，调整国民收入分配格局，推动公共资源向农村倾斜，并综合运用财政补贴、投资参股、利率优惠等各项政策工具和鼓励措施，引导社会资金积极投入农业和农村经济发展。(二)大力发展现代农业依靠科技进步，按照做大规模、做精质量、做全配套、做强产业的要求，提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率，加快传统农业向现代农业的跨越式发展。不断提高农业生产力水平，着力转变农业增长方式，突破传统农业生产的局限性，优化农业区域布局，加快推进农业生产手段、生产方式和经营理念的现代化，不断拓宽和延伸农业的内涵与外延，使农业产业链条更加完整，改变资金、劳动力、生产资料等农业资源配置的机制、结构和效率，提高农业综合效益，实现以现代农业的发展促进二、三产业升级，促进农业现代化与工业化、城镇化的同步协调发展。(三)完善农村土地流转制度首先，建立完善农村土地流转制度，理顺各方的产权关系，要允许农民在土地所有权归集体所有的前提下，享有更多的处理土地的权利，如转让、租赁、抵押、入股等，使农民的土地所有权得到充分发挥；其次，完善中介服务组织，通过开展土地供需登记、提供土地流转价格信息、土地评估、法律咨询等方式，确保土地“自愿、合理、有偿、有序”流转；再次，政府要在宏观上对土地流转进行调节和监督，防止土地使用权过于集中，调节流转过程中的不公平现象和打击违法行为。(四)加强社会保障体系建设整合各种资源，进一步加强城乡一体化的社会保障体系建设。一方面，要将农民工纳入城镇职工社会保障范围，让农民工享受与城镇职工同等的就业、养老、医疗、住房和教育保障水平，实现转户进城后社会保障一步到位；另一方面，要逐步实现农村社会保障制度与城市的接轨，不断缩小城乡差距。积极推行覆盖城乡的最低生活保障，失业职工基本养老保险和失业保险，失地农民基本生活保障，农村合作医疗和孤寡老人集中供养等农村“新五保”体系建设(鲁长亮，2010)。(五)加快农村基础设施建设第一，整合农村基础设施建设项目，提高农村基础设施建设水平，与新农村建设规划同步进行，统筹安排农村基础设施建设规划。在农村公路、水、电、通信等基础设施方面统一考虑、统一布局，逐步推进城乡基础设施和公用设施的一体化建设。第二，明确农村基础设施建设投资重点，重点用于支持大型灌区续建配套和节水改造、农村电网改造、耕地保护和土壤改良、农村信息网进村入户等重大工程建设，改变农业生产条件，改善农村生态环境，保障农业生产发展。参考文献1鲁长亮，唐兰.城乡一体化建设模式与策略研究J.安徽农业科学，2010,38(3)：1585.2郭蕊.城乡一体化视角下的新农村建设研究J.理论探讨，2009(2)：93.3Jorgenson. D. W. The Development of a Dual EconomyJ. Economic Journal, 1961(11).4Fei. C. H, Rains. G. A Theory of