石油产业政府及财务知识分析规制

第五章石油产业政府规制,西安石油大学经济管理学院王张明,石油产业经济学,本章框架,5.1政府规制的一般考察5.2石油产业政府规制的国际经验5.3中国石油产业政府规制改革与发展,5.1政府规制的一般考察,5.1.1政府规制的理论依据5.1.2垄断性产业的政府规制5.1.3石油产业政府规制的依据,5.1.1政府规制的理论依据,（1）政府规制的定义、类型及目标（2）政府规制的研究路径（3）政府规制的理论变迁,（1）政府规制的定义、类型及目标,植草益（）,个人经历：生于1937年4月，是日本著名的产业经济学家。毕业于庆应大学（KeioUniversity），在毕业后担任庆应大学经济研究所的研究员在1967年获得经济学的博士学位。以后担任东京大学的经济学教授研究主题：一，工业组织理论中的工业集聚，垄断和定价策略；二，公共管制中的价格管制，进入管制和反管制理论；三，中国市场经济改革中的价格改革和工业政策实施理论。研究成果：日本的工业组织（布鲁金斯研究所，1976）工业组织（1981）公众规制经济学（1991）,规制理论的发展,规制regulation,放松规制deregulation,再规制reregulation,政府规制的类型,政府规制的目标,我国部分产业的政府规制,（2）规制理论研究路径的演进,规制理论的研究主题,市场失灵与政府的矫正措施,检验规制政策的效果，政府干预是否有效,寻求规制政策的政治原因,规制中的激励问题,（3）规制理论的理论变迁,公共规制利益理论,利益集团规制理论,激励性规制理论,规制框架下的竞争理论,A公共利益规制理论(thepublicinteresttheoryofregulation),自亚当斯密以来，公共利益规制理论就出现了，成为规制理论的逻辑起点。主要内容：是一种建立在规范分析框架基础上的理论,以市场失灵理论和福利经济学为基础,将市场失灵作为政府规制的动因,把政府看作是公共利益的代表,应公众矫正市场活动带来的无效率和不公平的要求来提供规制,以保护公众的利益,提高整个社会的福利水平。缺陷：现实社会中大量被规制的产业既不是自然垄断的产业，也不具有外部性。,（B）利益集团规制理论(theinterestgrouptheoryofregulation),利益集团规制理论强调利益集团通过寻求规制来增进他们(私人)的利益，从而强调利益集团在公共政策形成过程中发挥重要作用。它是在第三个研究主题“寻求规制政策的政治原因”下产生的。这一主题由前两个研究主题所诱发，即对规制效果的检验导致一些经济学家对传统规制信念的动摇，而相信在市场失灵的背后有其他原因导致规制的产生。,规制俘获理论（thecapturetheo-ryofRegulation）,对19世纪末美国规制历史特别是1887年州际商业委员会（ICC）对铁路运价规制的回顾，揭示出规制与市场失灵并不太相关。至少到20世纪60年代，从规制的经验来看，规制是朝着有利于生产者的方向发展的，规制提高了产业内厂商的利润。,在潜在竞争产业，如货车业和出租车产业，规制允许定价高于成本且阻止进入者。在自然垄断产业如电力事业，有事实表明规制对于价格作用甚微，因此该产业能赚取正常利润之上的利润。规制有利于生产者得到了经验证据的支持。,规制俘获理论（thecapturetheo-ryofRegulation）,规制俘获理论（thecapturetheo-ryofRegulation）是利益集团规制理论的最早雏形。它认为利益集团在公共政策形成中发挥重要作用，规制的供给是应产业对规制的需求（立法者被产业俘获），或者随着时间的推移规制机构逐渐被产业控制（规制者被产业俘获）。在某种程度上，它比公共利益规制理论更符合规制经验观察更具说服力。,对规制俘虏理论的评价,缺陷：缺乏理论基础，无法解释利益集团如何控制或影响规制；无法解释现实中规制机构经常促进的是消费者的利益而不是被规制产业的利益等现象。,规制俘获理论的缺陷被规制经济理论和新规制经济理论所完善,规制经济理论,规制经济理论建立在规制俘获理论的基础上，将政治行为纳入到经济学的供求分析框架下，有力地解释了利益集团如何控制或影响规制。该理论由施蒂格勒开创，后经佩尔兹曼、贝克尔等人加以发展和完善。规制经济理论使用经济学标准的供求分析方法推导规制的产生,使利益集团规制理论更简洁,更难以边缘化。,斯蒂格勒,乔治斯蒂格勒(GeorgeJosephStigler，1911-1991)，是美国经济学家、经济学史家，1982年诺贝尔经济学奖得主斯蒂格勒在1971年发表的经济规制论一文中提出，规制通常是产业自己争取来的，规制的设计和实施主要是为规制产业自己服务的。并用经济学方法分析了规制的产生，指出规制是经济系统的一个内生变量，规制的真正动机是政治家对规制的供给与产业部门对规制的需求相结合，以各自谋求自利益的最大化。,对规制经济理论的评价,理论缺陷：过分强调利益集团的作用，忽视规制者的作用；无法有效地解释放松规制；忽视信息不对称，缺乏委托-代理理论，从而无法解释规制者的自由裁度权以及利益集团的利益和权力所在。这些理论缺陷分别由新近发展的新规制经济理论、内生规制变迁理论、利益集团政治的委托代理理论加以弥补。,C激励性规制理论(theincentivetheoryofregulation),激励性规制理论不像传统规制理论那样关注特定的规制制度，而是主要考虑规制环境的信息结构（信息不对称）以及规制者与被规制者的对策性互动，在此条件下，沿着机制设计文献的传统，以刻画政府最优规制为目的，设计激励机制。它是在第四个研究主题规制中的激励问题”下产生的，是内外因共同作用的结果。,内因是传统规制理论自身发展面临危机：忽视信息不对称，由此设计的规制方案应用于实践时无效率,外因表现为：信息经济学和其框架下的委托-代理理论等得到迅速发展，为分析规制问题提供新的工具；实践层面发生声势浩大的放松规制运动的推动,D规制框架下的竞争理论(thecompetitiontheoryunderaregulatoryframework),规制框架下的竞争理论的产生与第二个研究主题“检验规制政策的效果，并试图回答政府干预是否有效”有关。这一主题起因于人们对传统规制信念的质疑，自20世纪50年代末和60年代初以来它逐渐成为规制理论研究相对活跃的一个领域。,按照引入规制领域或产生的时间来说，规制框架下的竞争理论主要包括特许经营权竞标理论、可竞争市场理论、标尺竞争理论、直接竞争理论等。,参考文献：张红风西方政府规制理论变迁的内在逻辑及其启示.教学与研究，2006（5）,5.1.2垄断性产业的政府规制,（1）垄断性产业的基本特征（2）垄断性产业的规制需求（3）垄断性产业的主要规制政策,（1）垄断性产业的基本特征,技术特征-网络性产业,必须借助有形（物理）的或无形的网络系统，才能将产品或服务从生产领域转移到消费领域，实现最终消费。,网络性产业特点：需要巨大的投资；投资回报期较长；资产专用性强；沉淀成本大。,经济特征-自然垄断产业,如果一家企业能比两家或两家以上的企业以较低的成本生产一定数量的某种产品或一组产品，则存在成本弱增性，相应地，企业所在的产业就是自然垄断产业。,（2）垄断性产业的规制需求,抑制企业制定垄断价格,维护社会分配效率；防止破坏性竞争,保证社会生产效率和供应稳定；制约垄断企业的不正当竞争行为；解决垄断性产业的外部性问题。,（3）垄断性产业的主要规制政策,价格规制政策进入规制政策联网规制政策质量规制政策对企业内部业务间交叉补贴行为的规制政策,价格规制政策,价格规制,促进社会分配效率,维护企业发展潜力,刺激企业生产效率,A美国的投资回报率价格规制政策,模型：R(pq)=C+S（RB）,R为企业收入函数，它决定于产品价格（p）和数量（q）；C为成本费用（如工资、税收和折旧等）；S为政府规定的投资回报率；RB为投资回报率基数（RateBase）,即企业的资本投资总额。规制价格（P）等于企业总收入（R）除以总产量（Q）,B英国的最高限价规制政策,RPI-X模型,RPI表示零售价格指数（RetailPriceIndex）,即通货膨胀率；X是由规制者确定的在一定时期内生产效率增长的百分比,企业在任何一年中制定的名义价格取决于RPI和X的相对值；政府和企业谈判的焦点是X值的确定问题,联网规制政策,中国电信行业,联网规制政策,如果各网络所有者之间的竞争是一种完全竞争，企业为了使尽可能多的消费者能通过本企业的网络获得服务，从而扩大企业的市场覆盖面，它们会出于互利而自动产生实行联网的刺激。,在某个网络经营企业具有市场垄断地位的情况下，企业之间就不能自动实行联网。因为具有垄断优势的企业为了保持其市场垄断地位，它只希望通过自身的网络向本企业的顾客提供服务。而且，垄断企业完全有能力通过拒绝与其他竞争企业联网而排斥竞争者。,联网规制政策,新企业进人垄断性产业后，与产业内原有主导性企业之间的竞争效果关键取决于企业之间的联网条件。联网条件的决定权不能掌握在主导性企业手中，而应当纳入政府规制的范围。,政府对联网规制的目标和政策措施：通过制定有关联网规制价格和联网条件，从政策上保证有关企业有同等权利，并以合理的价格使用网络，使网络成为垄断性产业的公共通道。,5.1.3石油产业政府规制的依据,石油产业政府规制是指国家根据有关法律，授权有关部门制定和颁布规定或条例。这些法令和规定的目的，在于对石油企业的有关行为加以规范与制约，使石油产业业务活动纳入正规，建立一个安全且健全的石油生产经营体系，公正有效的为消费者提供服务。,石油产业的双重性,石油产业,自然垄断性,竞争性,石油是稀缺资源油气管输受到网络供应系统的规模效应石油产业具有很强的范围经济效益性石油产业资产沉淀费用高,石油产业提供私人产品石油资源可支撑、多家公司生存石油产业下游环节多属于竞争性领域石油产业面临着与进入者、消费者、替代品、供方企业的竞争,由于石油产业存在着显著的自然垄断、信息不对称、外部性等因素，加之石油产业技术创新的不断发展，不确定性和交易过程中的机会主义行为倾向的存在，使石油产业面临更大的风险因素，更容易受到“市场失灵”的冲击，进而导致石油产业资源配置的效率损失。为此，要消除石油产业生产经营体系的“市场失灵”，使各个利益主体及整个社会免受利益、效率和一般福利损失，并改善石油产业资源配置的质量和效率，客观上需要政府通过制定一定的石油产业规制政策加强对石油产业的监督管理。,5.2石油产业政府规制的国际经验,5.2.1国外石油产业政府规制体系5.2.2美国政府对石油产业的规制5.2.3英国政府对石油产业的规制5.2.4印度政府对石油产业的规制,国外政府石油产业规制改革对比,5.2.1国外石油产业政府规制体系,国家立法机构,政府部门,石油产业政府规制机构,石油中介组织,石油企业,五大参与主体,国外石油产业政府规制体系的主要特点,明确的石油产业主管部门依法设立相对独立的石油产业规制机构实施规制的范围和力度与市场发育程度紧密相关行业协会组织发挥重要作用,明确的石油产业主管部门,美国能源部、加拿大自然资源部、英国贸工部、挪威石油与能源部等。它们管理石油产业的职责大体相同，主要负责：制定石油产业的发展战略；制定国家石油安全战略；制定油气资源的开发和利用政策；制定石油市场规则；促进石油科技进步；推动和实现石油产业与健康、安全、环境协调发展。,依法设立相对独立的石油产业规制机构,行政,司法,立法,欧美国家制度大厦的根基-三权分立,政府对石油产业的管理实行制定政策与执行规制相对分离的管理体制,石油产业政府规制机构有明确的组织法规、职责权限和工作程序,从业人员任职资格有严格的规定,负责人由总统(总督、首相)或政府部长任命。规制机构的操作透明公开,同时,又受到法规的约束和公众的监督。规制机构有独立的财政渠道,其预算由议会或政府审批,经费主要来源于依法从相关企业收取的费用。,石油产业规制机构功能,对矿权和资源的使用情况进行规制；对石油市场的运行实行监控；组织制定行业技术标准并监督实施；对行业重要公共设施和重大项目实行规制负责行业基础数据信息的管理,行业协会组织发挥重要作用,行业协会是企业层面上(非政府)自律、协作性的组织,一类是制定技术操作标准的组织,另一类是促进成员商业利益的自律性组织,协会通过向议会、政府和社会反映成员企业的意见,影响政府政策制定,5.2.2美国政府对石油产业的规制,（1）美国石油产业概况,（2）美国石油产业政府规制的基本框架,（1）美国石油产业概况,美国是世界上重要的产油国之一，具有悠久的石油工业史。1859年钻成第一口油井,成为世界现代石油工业开始的标志。美国是世界上石油资源所有权归属较为复杂的国家。美国的土地分别为联邦、州、印第安部落和私人四种所有形式.美国的石油勘探、开发、炼制、运输和销售均由私人公司进行。,美国是世界跨国大石油公司总部所在地最集中的国家。埃克森美孚、德士古、雪佛龙等世界跨国大石油公司总部都设在美国,此外美国还有其他数千家石油公司。在世界上，美国一直是经济自由主义的大本营，但在其石油产业发展的过程中，政府却一直重视对石油产业的规制，其中有很多政府规制经验值得中国石油产业借鉴。,（2）美国石油产业政府规制的基本框架,政府规制的主体政府规制的方式政府规制的领域政府规制的内容,政府规制的主体,国会,联邦政府,地方政府,规制立法,规制管理,规制政策,政府智囊团：石油行业协会、科研机构及其它非政府组织,国会,国会,参议院美国能源和自然资源委员会,众议院能源和商业委员会,石油信息；液化天然气项目；石油和天然气政府规制；石油战略储备等,国家油气政策；石油信息；石油和天然气政府规制和利用石油战略储备；州际之间的石油天然气契约等,联邦政府,联邦政府,美国能源部（1977）,能源规制委员会,规制办公室,规制办公室,规制办公室,规制办公室,规制办公室,规制办公室,负责石油发展和安全的大政方针及政策制定,负责具体石油规制政策的制定和执行,政府规制的方式,方式：法律干预,类型：强制型干预,能源政策法（2005）,能源独立与安全法（2007）,天然气法；菲利普斯决议；天然气政策法；联邦能源委员会436号令放松进口规制法,注重石油消费领域的规范和约束，以保障石油安全和独立,“能源效率”、“可再生能源”、“石油与天然气”、“汽车与燃料”、“研究与开发”、“能源部的管理”、“人才与培训”、“能源政策税激励”、“气候变化”等十八章，长达1720页,政府规制的领域,不受竞争力量约束的企业经营活动,州际天然气的输送及销售,州际管道石油运输,州际天然气管道和储备设施的选址,液化天然气终端站的安全运营,政府规制的内容,价格规制：石油天然气管道和天然气配售系统,准入规制：提供无歧视的管道服务准入,无歧视定价与准入：在相同交易中对所有托运人应一视同仁,规制机构的独立性：规制机构的决策者不得在被规制企业投资,5.2.3英国政府对石油产业的规制,面积24.25万平方公里,人口5800多万,世界主要石油天然气生产和净出口大国之一2009年原油产量0.68亿吨天然气产量0.59亿立方米,(2)英国石油产业政府规制的基本框架,英国政府对石油产业的规制主要侧重于天然气行业。二战前，英国城市居民和工业用户主要使用煤制气。从20世纪60年代中期起，随着大量国际资本和先进勘探开发技术的流入，北海油气田已探明天然气储量迅速提高。,为了保证天然气行业运营平稳有序，英国政府于1972年成立了英国天然气公司(BGC)，负责全国天然气下游领域的运输、配售业务，并主管12个地方天然气委员会的日常工作。由于垄断性经营使国家公司BGC长期缺乏竞争压力，结果导致了经营成本和价格过高，服务效率和质量低下，严重制约了整个天然气行业的发展。,1986年起，英国政府对天然气下游领域进行了全面改革,对国有公司进行私有化改造,放松进入规制,价格规制,立法,组建独立的规制机构：天然气供应办公室,对国有公司进行私有化改造,1986年英国政府颁布了天然气法。根据该法案，国家天然气公司(BGC)实行了私有化。政府于1986年底在伦敦股票交易所公开出售BGC的资产。另外，政府还取消了对公司的所有财政补贴.,私有化改造之后的英国天然气股份公司(BGplc)通过商业化经营，将实现企业收益和股东收益最大化作为BGplc的追求目标。,放松进入规制,英国的天然气市场,批发市场(wholesalemarket),合同市场(contractmarket),收费市场(tariffmarket,引入竞争以削弱BGC的市场优势地位,政府还要求BGC在履行已生效供气合同和完成政府规定的供气义务的前提下，允许第三方使用其管网系统的剩余能力运输天然气。,价格规制,由于管道运输和地方配气业务的自然垄断特点，英国在充分放开上游天然气市场价格的同时，目前依然保留了对下游天然气管输服务费率和收费市场费率的密切规制，要求运输企业严格按照预先公布的受规制费率在一级市场出售管输能力和运输服务，供应企业也要按照不超出价格上限的费率向用户供气。,立法,天然气法（1986）,第一次运输协定（1992）,新天然气贸易协定1999,公用事业法（2000）,BGC实行了私有化，同时设立燃气规制办公室,工业和商业用户市场引入竞争,天然气与电力市场办公室成立，天然气储存市场部分实行自由化，居民用户市场的竞争完成,BGGroup解散,5.2.4印度政府对石油产业的规制,印度位于亚洲南部，是南亚次大陆最大的国家，国土面积约298万平方公里，人口11.66亿；印度的煤炭资源较为丰富,基本能够自给,但石油资源较为短缺,必须依赖进口。,2009年原油产量0.35亿吨,天然气产量0.852亿立方米2009年印度原油消费量为1.49亿吨，进口石油占消费总量的比例已超过76%,印度石油市场参与主体,印度石油天然气公司(ONGC)、石油印度有限公司(OIL)、印度石油公司(IOC)、印度斯坦石油公司(HPCL)、BPCL、印度天然气管理局(GAIL)、CPCL公司,芒格洛尔炼油化工有限公司AdityaBirla集团,私人公司有:信任石油有限公司(ReliancePetroleumLtd),(2)印度石油产业政府规制的基本框架,建立独立的规制机构放松进入改革税收制度放松石油产品价格规制从直接规制逐步向规制和服务转变,建立独立的规制机构,石油天然气工业部,石油工业协调委员会成立于1975年，2002年4月被石油规划和分析小组所取代；职能是分析国际和国内石油市场的价格走势,预测和评估石油进出口趋势,维护数据库以应对紧急情况和突发事件。,石油工业发展委员会成立于1975年,主要负责对石油工业的发展提供财政和其他支持。财政支持后来延伸为对勘探生产、炼油、储运销售业务提供贷款和无偿资助。,石油工业理事会成立于1993年,作为一个独立的规制机构，它代表国家利益,对石油公司在石油天然气上游领域的活动进行规制,并确保国内的油田开发活动符合工程作业要求。,放松进入,外国投资者可以直接参与的领域包括:在新的勘探许可政策NELP框架下参与油气勘探,签订产量分成合同；供应原油和天然气；LNG的进口和运输；炼厂建设；销售包括LNG在内的石油产品；参与储罐和管线等基础设施建设；交通燃料的零售。,2000年新的勘探许可政策,为外国投资者提供和国有石油公司一样公平的竞争环境；以国际油价为基准签署合同；零附加税率；对于深海作业在7年里减免50%的矿产税；石油勘探和生产同其他基础设施建设一样,可享受7年的免税期。政府允许外资100%控股私人炼厂,但外资在公共所有的炼厂中持股不得超过26%,在分销系统的持股不得超过74%,在管道公司的持股不得超过51%。,政府允许私人公司从事石油产品的销售,只要其每年有300万吨以上的原油产量,或者在国内油气相关基础设施中的投资超过4亿美元(约合200亿卢比),并按照政府的要求增加在偏远地区和服务欠发达地区的基础设施建设。除了汽柴油,其他油品可以自由进口。私人可以销售进口的煤油、LPG和润滑油,改革税收制度,印度政府大幅度削减原油、汽油、轻柴油、液化石油气和煤油的进口关税，原油进口关税减少到5%，汽油和粗柴油的进口税则减少到10%。消费税方面，液化石油气、压缩天然气、石脑油、燃料油的消费税为16%，航煤的消费税为8%，取消了液化天然气16%的消费税。征收个人所得税、企业所得税、消费税、关税和劳务税的2%作为教育附加税。,放松石油产品价格规制,过去，印度对石油产品实行的是政府管理价格的机制，在这种价格体制下，炼厂、销售公司和管道公司享受以净资产计算12%的固定税后收益。2004年4月，印度取消了政府对价格的规制(煤油和LPG除外)，价格缓冲带不复存在。除非政府临时指示石油公司保持价格底线，在一般情况下,消费者完全暴露在国际油价波动的风险中。,从直接规制逐步向规制和服务转变,政府明确市场准入条件并进行规制；制定作业规范并确保施工安全；维护石油产业相关数据库以对政府的宏观决策提供支持健全规制法制并明确规制主体；构建国家石油安全和战略体系。,国外政府石油产业规制改革的对比,5.3中国石油产业政府规制改革与发展,5.3.1中国石油产业政府规制现状分析,中国石油产业政府规制的基本框架,中国石油产业政府规制现状,5.3.2中国石油产业政府规制的改革,(1)中国石油产业政府规制的基本框架,全国人民代表大会,政府相关职能部门,行业协会,制定石油发展战略和发展政策、促进经济发展保证石油安全,为各级政府智囊，充当政企之间中介,石油规制的立法,全国人民代表大会,中华人民共和国矿产资源法1996,对外合作开采陆上石油资源条例,对外合作开采海洋石油资源条例,矿产资源勘查区块登记管理办法,矿业权出让转让管理暂行规定,矿产资源开采记管理办法,石油天然气管道保护条例,政府规制部门,国家发展与改革委员会2003国家能源委员会2008国家能源局,环境保护部2008负责制定各类环境计划的国家标准并且授权给地方政府负责颁发许可证、监督和执法,国土资源部1998承担保护与合理利用石油矿产资源的责任,负责拟订能源发展战略、规划和政策，提出相关体制改革建议；实施对石油、天然气等能源的管理；管理国家石油储备；提出发展新能源和能源行业节能的政策措施开展能源国际合作。,石油行业协会,中国石油学会,中国石油企业协会,中国石油和化学工业联合会,中国化工学会,中国化学工业协会,政府智囊,(2)中国石油产业政府规制现状,缺乏公平竞争的市场环境缺乏独立、统一、透明、公平的政府规制及其法律框架,缺乏公平竞争的市场环境,垄断经营进入壁垒价格规制,进入壁垒,中国现行的石油矿产权制度：现行石油矿产制度弊端：,中石油,中石化,中海油,延长石油,提交申请,国土资源部,获得许可证,四大国企决定是否需要国际石油公司合作勘探开采,未普遍采取招标方式发放矿产许可证；未指定严格的矿产许可证延期条件，以促使有证公司积极勘探,缺乏独立、统一、透明、公平的政府规制及其法律框架,缺乏独立的规制机构缺乏完整的法律基础,A缺乏独立的规制机构,石油产业政府规制的范畴涵盖了资源保护、价格和进出口规制、行业准入、投资审批以及环境、安全等多方面内容涉及到的政府部门包括国家发改委能源局、国土资源部、建设部、国家安全生产监督管理局、商务部、国家环保局、国家税务总局政府管理职能分散，同一事项由不同的部门来管，这就容易导致管理的重叠与管理真空同时存在，最终形成政府管理职能的弱化和低效。,B缺乏完整的法律基础,法律规范之间不协调；法律法规具有较强的行政法色彩；除矿产资源法外，其他法规都是行政条例，缺乏权威性；,法律法规都是从利用国内石油资源这一角度出发的，对于如何保护资源,提高利用效率，如何处理资源利用与环境保护的关系等问题，在这些法律规范中并未体现出来。,5.3.2中国石油产业政府规制的改革,（1）区分自然垄断性业务和竞争性业务，实行区别对待的规制政策（2）政企分开建立独立的规制（监管）机构（3）进入放开引入竞争机制（4）科学定价提高资源配置和生产效率,（1）区分自然垄断性业务和竞争性业务，实行区别对待的规制政策,对于竞争性业务，政府应放松进入壁垒，允许多家新企业进入，以较充分地发挥竞争机制的作用。但政府仍然要控制进入竞争性业务领域的企业数量，并要求这些企业必须达到最小经济规模的要求，以避免低水平的过度竞争现象，实现有效竞争。,对于自然垄断性业务，由于这些业务需要大量的固定资产投资，其中相当部分是沉淀成本，如果由多家企业进行重复投资，不仅会浪费资源，而且会使每家企业的网络系统不能得到充分利用。政府规制的基本政策是严格控制新企业进入这些领域。,如何区分自然垄断性业务和竞争性业务?,自然垄断,固定网络性操作业务,油气管道输送网络业务,如何分离这两类业务?,是否存在垂直一体化经营的范围经济,“经营权”的分离,财务分离,政府是否对企业的规制标准,否,是,石油产业实行有效竞争的规制政策思路,首先区分自然垄断性业务与竞争业性务；然后把自然垄断性业务从其它业务中独立出来，由一家或极少数几家企业垄断性经营，政府以这类业务作为规制的重点，建立模拟竞争机制的规制机制；而对竞争性业务则由多家企业竞争性经营。,（2）政企分开建立独立的规制（监管）机构,国家垄断经营政企高度合一,1998,政企分开,政府职能,石油产业规制政策的制定者,石油产业规制政策的监管者,国企代表所有者拥有的所有权,政府规制体制改革模式,国务院,石油产业政策制定机构（能源部）,石油产业规制机构,中石油,中石化,中海油,其它公司,A从规制结构上实现政策制定和监管二职能的分离,石油产业规制机构的独立性包括:法律对规制机构授权；规制机构在机构设置上独立于行政部门，实行自治管理；规制者由多方任命；规制者实行固定任期；建立职业标准和有吸引力的薪酬标准；设立稳定的经费来源(通过行业收费,而不是政府预算拨款),建立地位独立、规制中立、有足够规制授权的规制机构是中国石油产业规制改革的必由之路,对石油产业规制机构的要求,石油产业规制机构独立于政府其他部门,石油产业规制机构独立于企业,要有对石油产业规制者有效的规制制约机制,B尽快出台石油天然气法，使政府规制具有法律依据,我国的石油天然气法至少应该对以下内容做出明确界定：相关各方的职责、地位、权力、义务、运行方式等，包括政府部门规制机构、石油天然气生产企业、管道公司、销售公司、进出口企业等；石油天然气生产企业生产许可证的发放，安全生产，矿区保护，废井、失去开采价值油井的处置，矿区使用费、资源税等相关税费的征收；油气价格和管输费用确定的原则和定价机制；管道建设及运营的审批、施工、维护、安全保障、第三方准入等；对外合作的模式及领域；消费者权益保护；违法处置等方面,（3）进入放开引入竞争机制,竞争对经济效率的促进作用表现在它能刺激生产效率(企业内部效率)和配置效率。在一个竞争性环境中，只有效率较高的企业才能生存和发展，优胜劣汰规律会迫使企业想方设法努力降低生产成本，提高生产效率。同时，在不完全信息的现实中，竞争还能产生一种信息发现机制，打破任何企业对信息的垄断，迫使企业按照包括正常利润在内的成本订价，从而促进社会配置效率。,在石油上游领域,首先要形成行业内部的有序竞争。其次，要充分利用外国资本、技术和专门技能。第三，在可能的情况下增加用于产品分成合同方式进行勘探开发的区块，加快那些没有被国有企业充分利用的区块以竞争的方式进行转让。最后，为了鼓励国际石油公司的投资，应该制定具有竞争力的财税条件并定期进行审查和修改，以确保所有参与者所依据的财税条件保持国际竞争力，并适用于所有企业。,石油下游领域,有必要再次进行产业改革，以