关于大部制体制改革的几点思考

1/11关于大部制体制改革的几点思考关于大部制体制改革的几点思考党的十七大报告中有关“大部制”改革的思路，引起社会舆论的广泛关注。我们应该深刻认识“大部制”的内涵和意义，分析其改革的方向和成功条件，以深入研究、深入思考的积极姿态，应对大部制改革这样的新课题、新考验。什么是大部制改革党的十七大在部署未来的行政管理体制改革中明确指出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，行政管理体制改革将“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”，在此基础上要形成“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”报告特别指出要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制”。党的十七大报告对未来行政管理体制改革提出的一系列有别于以往改革的思路，为未来行政管理体制改革指明了方向。所谓大部门体制，就是在政府的部门设置中，将那2/11些职能相近、业务范围雷同的事项相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。大部门制，是国外市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式，比如“大运输”、“大农业”等，并在公共管理变革中有了新的发展，如决策权与执行权的分离等。市场化国家之所以普遍实行大部制管理模式，主要在于它有一些明显的优越性。LOCALHOST其一，这种管理模式能够减少部门、机构的数量，降低行政成本；其二，能够有效地避免政府机构之间由于职能分工过细，导致政府职能交叉、重叠等引发的政出多门，多头管理；其三，由于实行相近业务的统一管理，可以防止部门之间沟通难、协调难等政府各部门经常会遇到的通病。为什么要进行大部制改革首先，与过去历次行政管理体制改革相比，XX年的行政管理体制改革，面临着三个方面的较大压力一是宏观经济的压力。今年中国行政管理体制改革的一个重要特点，就是我们在宏观经济领域遇到了一些比较突出的问题。其主要表现是，居民消费指数增长幅度过大、过快，物价呈现出由结构性上涨到出现通货膨胀的风3/11险，使政府的宏观调控面临比较大的压力。二是公众对政府改革诉求的压力。近几年来，政府自身改革滞后的问题，似乎成为社会的普遍共识，行政管理体制改革成为“全面深化改革和扩大对外开放的关键”，无论是社会各界，还是公众，都对以政府自身改革为重点的行政管理体制改革有很高的期盼和诉求，这就使这次行政体制改革更具有了不寻常的意义，改革成败影响深远。三是民主政治发展的压力。今年行政管理体制改革外部环境的另一个重要特点，就是党的十七大提出的一系列发展社会主义民主政治的要求，再加上政府信息公开条例即将正式实施，也会直接影响到本次行政管理体制改革。从民主政治发展来看，党的十七大提出的一系列发展民主政治的重大举措，如强调人民民主是社会主义的生命，强调多层次、多领域的扩大公民的有序政治参与，实行基层群众的自治制度，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督等，都将对行政管理体制改革产生深刻影响。今年5月1日，政府信息公开条例将要正式实施。政府信息公开条例的实施，不仅要求各级政府要按照“公开是原则，不公开是例外”的原则公开政务信息，打造阳光式政府，而且任何一个公民，只要他向政府提出某一具体的信息公开的请求，如果该信息不属于保密的范围，就要为他公开。政府信息公开条例的实施，对于保障公民的知情权、参与4/11权、表达权、监督权无疑具有十分重要的意义，但对政府管理来说，不可避免地将面临很大的压力。其次，中国推行大部制改革，是与我国市场经济体制本身发展以及自身存在的问题密切相关的。建国以来，我们搞了30年的计划经济。政府部门设置多，实行条条管理。比如当时的机械工业有九个部，有管常规机械的，有管电子的，有管兵器的，有管飞机的。随着计划经济解体和市场经济确立，政府部门必然进行调整。我国现在的政府架构，与计划经济时代完全不可同日而语，已经发生了很大变化；但和成熟的市场经济国家相比，我国政府部门设置依然较多。比如，目前国务院的组成部门仍然有28个，而日本是12个，美国是15个，英国是17个。虽然，部门数量多少不应该是衡量一个政府管理优劣的唯一依据，但大量事实证明，政府机构职能交叉、重叠引发的政府管理的问题，是人们普遍都能感受得到的。比如，现在我国的民航总局管空中运输，交通部管水路和公路运输，铁道部管铁路运输，但美国的运输部就包含了海、陆、空运输，甚至在一些国家把邮电也放在运输部的管辖中。这体现了“大运输”的思维。再如美国农业部的职能，大体涵盖了我国的农业部、水利部、国家林业局等多个部门的职能，体现出“大农业”概念，管辖范围比较宽。5/11只要实行市场经济体制，要真正发挥市场在资源配置中的基础性作用，就必然会朝着大部制管理方向迈进。从我国的实际情况看，由计划经济转向市场经济，客观上要求政府不能过多干预微观经济，反映在政府体制上就是必须走大部制管理的道路。改革的趋势和难点按照大部制的思路调整政府组织结构，无疑会对政府的管理和运行产生重要影响。正像前面所分析的那样，实行大部体制管理，不仅可以大大减少政府部门之间职能交叉重叠，政出多门，沟通难、协调难等方面的问题，改“九龙治水”，为“一龙治水”。同时，通过政府部门的整合和调整，能进一步理顺部门之间的职能，减少机构的数量，减少过多的协调和沟通的环节，这对提高行政效率，降低行政成本也具有重要意义。我们要冷静地看待大部制改革，尽管这一管理模式在国外有比较成功的经验，但在现行的体制下，究竟能不能十分有效，建立的过程中可能遇到哪些阻力，都是更值得我们关注的。比如，实行大部制管理后，一个部门的权力更大了，能不能建立起有效的权力约束机制，就显得更加重要；再比如，在执政党的机构设置方面，如何与政府的大部制进行对接，不重复、不重叠还比如，在大部制管理模式下，作为国家权力机关的人大应该在机6/11构的建设方面，如何加强对大部权力的监督和控制等。在具体推进的过程中，大部制改革是一步到位，还是逐步改革首先选择在哪些领域改革等等，所有这些问题，都是需要我们认真思考的。当前有四个问题尤其值得关注第一，如何按照“决策、执行、监督”相互协调、相互监督制约的改革思路，重构政府权力结构和政府的运行机制，为大部制改革后的对权力的监督提供保障。深入学习十七大报告，其中提到大部制改革时，确立了“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”的改革方向，这就意味着大部制的整体构建要与政府决策权、执行权、监督权相互协调、相互制约的，是要在此基础上建立权力机构和运行机制的。大部制可以有两种模式，一是在部与部之间，让有些部门专门行使决策权，有些部门专门行使执行权，有些部门专门行使监督权。二是在一个大部制的内部，机构的功能要进行分化，有些机构专门行使决策权，有些机构专门行使执行权，有些机构专门行使监督权。比如政府采购法颁布实施后，财政部是政府采购政策制定机构，但不是执行机构。执行权交给国务院机关事务管理局代管的国务院政府采购中心。这样就把决策和执行分开了。7/11在进行上述改革时，是否要把调整、整合政府议事协调机构、事业单位的改革，特别是有行政职能的事业单位的改革进行统一的考虑。也就是说，要把有些议事协调机构改革为决策机构，把有行政职能的事业单位改革为执行机构或者法定机构。只有这样，才能实现功能的整体分化，确立起权力的结构性约束机制。当然对大部制的约束监督，更值得我们关注的还是如何从外部对其进行监督。实践证明，对公权力的制约，最有效的还是外部的监督。第二，大部制能不能有效遏制部门利益，也成为最关键的问题之一。大部制机构设置有可能把部门职能交叉、政出多门、相互扯皮问题，通过改变组织形态来加以抑制。过去有些政府部门之间职能交叉，决策周期长，工作成本高，协调沟通困难，原因就在于受到了部门利益的严重影响，所谓“权力部门化，部门利益化，利益集团化”，导致政府运行成本太高、效率太低，甚至把部门利益凌驾于公众利益之上。有人担心，大部制改革可能把分散的部门利益，积聚为集中的部门利益。如果一个部门变为一个超级部，权力很大，对它进行监督恐怕更加困难。第三，大部制改革可能会牵动政治体制改革，没有政治体制改革推进，真正的大部制也许很难确立。从更深层次来看，大部制改革的思路和方向，最终必然会涉及和涵盖到党政、人大等系统，因此是跨党政的，甚至要考虑8/11党的权力和政府权力的对接，这个问题非常关键。比如文化部、广电局与中宣部的关系，公安部、安全部、司法部与政法委的关系，中组部与人事部的关系等。过去这些年来，我们把中纪委与监察部合署办公，联动作战，成效显著，如何进一步整合党政部门，也许是下一步大部制改革中应该思考的问题。从这个意义上说，应该把行政体制改革方案纳入到政治体制改革方案中，从国家权力结构上进行调整，也许更具有长远性。第四，大部制改革的策略和方法也至关重要。应该看到，大部制改革的最大阻力，仍然是多年来被强化的部门利益。如在去年的两会期间，有人建议将卫生部、国家计划生育委员会、国家食品药品管理局、国家中医药管理局整合为一个“人口与健康委员会”，但真的要这样整合恐怕难度还是很大的。不管这样的动议能否被采纳，但这明显的是一种大部制的思维。另外，“大部”内部决策、执行、监督机构如何设置，权力如何划分我们过去毕竟没有这方面经验，所以改革的策略和方法就显得很重要。中国的大部制改革很难一步到位，而应该是一个循序渐进的过程。首先应该选择那些职能交叉突出、涉及公众的服务对象广泛，外部呼声比较大的部门率先开始，然后逐步扩大，而且一定要把结构调整和功能的定位进行有机的结合。9/11改革成功的条件认真学习党的十七大对行政管理体制改革的总体部署和要求，这次行政管理体制改革的成功，至少需要两个条件一是要制定出一个好的总体改革方案。要充分估计到行政体制改革中可能出现的最大问题之一，就是缺乏整体规划，出现明显的头痛医头、脚痛医脚的问题。要避免这个改革的整体方案不具备权威性和长期性。否则这将直接影响我们政府的整体组织架构和权力结构，形不成一种有效的相对稳定的治理结构。目前，应该抓紧研究，我们的政府组成部门究竟应该保持一个什么样的数量，主要应集中那些领域，如何尽早使其相对能够法定化。如果，这些重要问题至今仍然没有答案，甚至从决策层面没有进行深入系统的分析、论证和比较，这就使我们即将进行的行政管理体制改革必然要带有“人为”，而不是“法治”的色彩。因此，这次行政管理体制改革成功的条件之一，就是要制定一个行政管理体制改革的总体规划，要明确未来中国行政管理体制的组织结构，政务部门、社会事务部门、经济事务管理的总体数量，决策部门、执行部门、监管部门之间的法律关系等。抓紧制定行政管理体制改革总体方案。加强对行政10/11管理体制改革的总体战略研究，增强行政管理体制改革的整体性、系统性与连续性。研究行政管理体制改革在全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会中的战略地位，研究行政管理体制改革措施与经济体制改革、政治体制改革、社会管理体制改革的措施相配套，科学确定行政管理体制改革总体目标、中长期目标与近期目标，明确行政管理体制改革的基本任务与工作重点，以积极稳妥地推进行政管理体制改革。如果不能对这些关系政府管理组织架构、规则、程序、运行机制等重要问题做出总体规划，就很难使改革取得突破性进展。二是在权力的约束和制约方面取得突破。中国政府管理目前面临的重要问题，就在于至今我们仍然没有确立起、甚至没有找到一种十分有效的对公共权力的约束和制约机制。这些年来，少数党政部门、领导人，甚至一些高级领导人之所以出现严重的贪污腐败都与此有关。这种现象不仅严重地影响了政府的公信力，也给国家和人民的利益造成严重危害。过去历次行政管理体制改革，我们也很重视对政府权力的制约，但腐败的继续孳生、蔓延，也给即将开始的这一次改革提出了新的课题。就目前政府权力运行的突出问题而言，行政管理体制改革最关键的要解决三个问题11/11一是如何从政府权力的组织结构上，真正建立起决策科学、执行顺畅、监督有力的权力结构，实现决策、执行、监督既相互协调又相互制约的目标。这就意味着我们似乎要改变传统的一些思维，要在政府权力的组织架构上有比较大的结构性调整，并使其逐步走向法定化。二是如何有效地制约和约束部门利益，解决目前包括事业单位在内的公共部门普遍利益