以建设服务型政府为导向的政府绩效评估研究

-以建设服务型政府为导向的政府绩效评估研究【摘要】 服务型政府是当代中国政府改革的目标模式。随着政府职能能的调整和角色定位的变化，与服务型政府建设目标相适应的绩效评估体系也发生了相应的变化，这种变化的核心就是通过绩效评估的指标体系设计、主体结构调整、方式方法完善以及评估结果应用，不断推进政府改革向着服务型政府的目标迈进。目前,我国许多地区努力尝试服务型政府绩效评估实践,既有经验,也存在问题。如何提高服务型政府的绩效评估效能,进而实现服务型政府与绩效评估的良性互动,是摆在我们面前亟需解决的实际问题。本文通过分析政府绩效评估对服务型政府的促进作用、论述政府绩效评估对服务型政府建设的重要意义，总结了服务型政府绩效评估实施过程中存在的问题，试图提出如何推进服务型政府绩效评估的对策思路。【关键词】 服务型政府；政府绩效评估；公共服务；对策一、政府绩效评估与服务型政府之间相互关系及现状政府绩效评估作为一项行之有效的管理工具,在提高政府管理和公共服务效能方面具有重要的促进作用。1服务型政府作为一种与管制型政府相对的政府模式,是基于委托-代理关系建构的、运用市场机制和社会力量为社会公众提供公共服务、并体现其自身公共性的一种政府模式安排,是一种把民主因素全面引入公共管理领域的新型政府治理模式。服务型政府与政府绩效评估两者存在着共同的理论意蕴和价值追求。服务型政府为建构富有科学性、前瞻性和系统性的绩效评估体系提供了理想化的政府模式,赋予了政府绩效评估体系新的目标导向和制度基础。反过来,政府绩效评估强调政府与公民的关系由管理者与被管理者的关系转变为公共服务的提供者和顾客的关系,有利于改变行政体系主体中心主义价值观,将公共利益的理念植根于政府过程;政府绩效评估通过一套科学的评估体系来评估和问责行政机关及其官员,让社会公众了解并参与评估政府职能履行情况,有利于政府由“暗箱操作”走向“阳光行政”。没有服务型政府服务理念和行政模式的转型,就不可能建立真正意义上的绩效评估体系；没有科学、合理的政府绩效评估体系就无法推进服务型政府建设的进程。2当前服务型政府绩效评估现状：（一） 试点实践从上世纪80年代开始,我国地方政府为创建服务型政府开展了多种形式的绩效评估试点。主要有以下几种做法:1.目标管理责任制。到2006年底止,全国有43个省(市)自治区和直辖市实行了机关目标管理, 90%以上地级市推行了目标责任制,有230个城市实行了城市目标管理。其代表的省、市有四川、广州、福建、北京等。32.绩效督查考评。近年来,许多省市创新管理机制,强化督查考评。山东省青岛市建立目标绩效管理办公室,江苏省南通市建立大督查格局,赋予督查考评部门多项权力。3.建立完善领导干部政绩考评体系。近年来,各地有计划地对领导干部及其班子成员进行考核,坚持树立正确的发展观和绩效观,考核指标体系不断完善。此外,山东省烟台市率先试行社会服务承诺制, 湖南省湘潭市、江苏省南京市、辽宁省沈阳市、等地开展“万人评政府”活动等等,都是对服务型政府绩效评估的有益尝试。(二)评估特点从总体上来讲,当前,各地的评估指导和试点活动主要分内部和外部两个层面。服务型政府内部绩效评估反映了政府自我评估的价值取向,外部则扩大公民的政治参与。同时,也是以公民为导向的政府管理理念在评估活动中的再现。具体来讲,绩效评估目前的现实状况具有如下特点:1.处于自发状态。各地由政府自己主导,自上而下开展。2.评估工作立足于解决现实问题,针对性强。3.随意性大,缺乏统一规划。由于多数政府实行部门自发评估,因人而异,各自为政,无法进行部门或地区间的比较评估。4.评估坚持试点为先、逐步推广的工作方法,在做好试点评估的基础上,为服务型政府绩效评估的全面推广积累经验。5.各地设置的绩效评估指标差别较大,评估的侧重点也有所差别,对服务型政府绩效评估探索的具体形式各不相同。二、政府绩效评估对服务型政府建设的意义1.政府绩效评估督导服务型政府实现其施政理念 “服务型政府是在公民本位、社会本位理念的指导下，通过法定程序，按公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。”4相对于计划经济体制下的管制型政府而言，服务型政府要实现从管制到服务、从官本位到公民本位、从权力本位到社会本位、从无限政府到有限政府四个方面的理念转变。这四个方面理念在实际工作中实现的程度，体现了服务型政府建设目标实现的程度；而衡量这四个方面理念的工具就是对政府进行科学有效的绩效评估。通过绩效评估来判断政府在公共服务、公民本位、社会本位和有限政府这四个方面理念的贯彻和实现程度，从而评价服务型政府建设的程度。建立起体现上述工作理念和价值导向的绩效评估体系，有利于引导和规范政府机关及其工作人员自觉树立以服务意识为核心的施政理念，尽快实现以公民为本位的角色转变，高效履行政府职能，从而推进服务型政府的建设进程。2.政府绩效评估约束服务型政府的行为方式服务型政府的行为方式，是政府践行其服务理念，履行其行政职能，实现其行政目标的具体途径。一定的目标必须借助于一定的手段和工具来实现。实现服务型政府的职能目标，必须通过计划、组织、指挥、协调、控制、监督、人员激励等具体环节来实现，这些环节既可以采取体现长官意志的强制方式，也可以采取体现公民、法人和其他社会组织共同意志的民主协商方式。采取不同的方式，其效果是不一样的。构建适应服务型政府目标的绩效评估体系，有利于运用绩效评估的杠杆，引导和约束政府机关及其工作人员形成以民主协商、依法行政、尊重和保障人权、和谐善治为主要特征的公共治理的行为方式。3.政府绩效评估检验服务型政府的行政效果服务型政府的行政效果，是政府践行其施政理念、履行其基本职能、采取恰当方式、做出行政行为的实际结果以及所引起的社会反响的总和。一般包括行政行为的直接结果和间接效果，也可以分为短期效果和长期效果。在理念、目标、职能、手段与效果之间，并不一定就是线性关系，也就是说，服务型政府按照其服务理念，围绕其目标和职能，实施了某种行为，但并不一定会产生公民所期望的服务效果。这就需要对服务型政府进行绩效评估，检验其行政行为的直接结果和间接效果、短期效果和长期效果。同时，通过绩效评估，防止政府中的工作人员在履行其职能的过程中出现“越位”、“缺位”和“错位”等负面效果。通过以满足公众需求的施政结果为导向的政府绩效评估，有利于检验政府工作的实际效果，对政府行为过程形成“倒逼”效应，引导和推动政府改革向着服务型政府的目标模式迈进。三、当前服务型政府绩效评估实践过程中存在的问题目前我国政府绩效评估研究和实践在公共管理学界和政府实际部门的共同努力下取得了较大的进展,各级政府及其部门逐步认识并接受政府绩效评估这一内蕴“公众本位”和“结果导向”理念的管理工具,绩效评估自身也在推进建立“办事高效、运转协调、行为规范”的行政管理体系方面起到一定的作用。从政府绩效评估实践的模式或做法来看,目前我国政府绩效评估获得了极大的发展,“从中央政府到地方政府的绩效评估实践呈现出多样化的特征,并创造了许多具有特色的绩效评估模式”,5如青岛的目标责任制考核、杭州的公民评议政府、福建的行政效能监察、甘肃的第三方评价、湖南的“ 8件实事”考核等。由于我国服务型政府绩效评估从总体上来说还处于以探索和试点为特征的初级发展阶段，因此，推进其实施的过程必然伴随着种种困难和有待进一步解决的问题，就目前来讲，主要存在着以下几方面问题：1.传统行政文化对评估理念的影响和制约中国传统行政文化指的是产生于旧的社会背景和行政体制，经历了中国社会历史漫长的演化过程，至今仍在中国行政活动中产生较大影响的行政文化。传统行政文化对现代行政发展虽然有积极影响的一面，但作为特定历史阶段的社会与经济关系的产物，其本质内容从根本上已不适应现代行政发展的要求。作为服务型政府绩效评估实施的外部环境之一，它的影响主要还是消极的、负面的。服务型政府所倡导的政府理念是公众本位的服务宗旨，政府开展的各项管理活动都必须自觉体现并致力于满足公众的正当意志与利益诉求，把政府为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的根本出发点和最终归宿，把实现最广大人民的根本利益作为政府施政的最大价值。因此，服务型政府绩效评估的基本目的和根本标准就是看公众是否满意以及满意的程度。而传统行政文化中的官本位意识、人治思想、家长制观念等陈旧、落后的思想观念仍然主宰着一些政府公务人员的价值观和行为方式，服务型政府的思想根基仍然不够深厚和牢固。2.以公众为核心的多元主体有序治理体系构建尚不完善评估主体的选择是进行政府绩效评估的重要环节，是保证评估结果客观、公正、全面和有效的组织前提。要推进服务型政府绩效评估的有效实施，首先要明确由谁来组织开展评估工作。传统政府绩效评估主体选择存在着传统文化和价值观念影响下的公众评估参与不足、压力型体制下绩效评估主体呈现集权倾向、相对封闭性评估系统导致评估主体单一、权利失衡与政府绩效评估主体之间关系治理失序等问题,影响了政府绩效评估结果的科学性和政府绩效评估行为本身的合法性。建构适合服务型政府建设的绩效评估体系,要通过扩大评估主体范围并合理配置它们间的相对重要性,寻求以政府为主导、公众广度深度参与的多元主体治理体系。在多元化的政府绩效评估体系中,要将政府服务的接受者公众放在中心位置,由公众深度和广度参与对政府绩效水平进行鉴别、对服务质量的满意程度进行评价。还要发挥其他主体的优势,如社会专业性评估机构、专家等,实现对政府绩效的科学、客观评价。多元主体的参与是科学评估政府绩效的一个必要条件,但不是充分条件。在政府绩效评估过程中,政府绩效评估各主体间的利益偏好是不同和非均衡的,政府绩效评估各主体的理性选择机制可能发生扭曲,各主体间不同利益预期以及伴随的认知缺陷会影响绩效评估结果的科学性。培育政府绩效评估不同主体的成熟利益理性对于科学测评政府绩效、实现多元评估主体的有序参与非常重要。23.评估指标体系的设计缺乏政府公共服务职能体系的现实支持与传统的管制型政府相比较，服务型政府的职能突出强调四个方面，即制度供给、提供公共政策、提供公共产品以及提供公共服务。因此，服务型政府绩效评估指标体系在设计时，将政府职能实现程度与公众满意程度相结合作为设计评估指标体系的基本原则，突出明确政府职能的范围与重心，注重提高政府的社会管理水平和公共服务质量，从而实现和增进公共利益并由此获得公众的满意与认可。要实现上述政府职能及其考核目标，就需要政府在公共财政支出方面予以调整和配合，一方面为政府实现公共产品与公共服务的供给提供财力，另一方面又从财政支出上制约和规范政府职能的方向和范围，促进政府职能向着服务型政府转变。“西方发达国家在包括国防、环保、基础设施、义务教育、卫生保健等在内的政府公共支出，已占到整个公共支出的70 以上，具有鲜明的服务性。”4然而目前我国社会主义市场经济体制还不完善，仍处于体制改革的攻坚时期，行政管理体制的一些弊端依然没有从根本上消除，政府职能转变的任务依然艰巨和繁重，特别是社会管理和公共服务职能依然十分薄弱。公共财政对社会公共事业、公共产品与公共服务方面的支出仍然不符合公共财政体制的需要，公共产品供给短缺和公共服务能力匮乏仍然是一个突出问题，与完善社会主义市场经济体制的目标还存在着相当大的距离。四、推进服务型政府绩效评估有效实施的对策思路 1.创新行政文化，努力营造良好的绩效评估氛围服务型政府施政理念的核心就是以人为本、为民服务，因此创新行政文化，努力营造良好的绩效评估氛围势在必行。首先应吸收传统行政文化的合理成分，并赋予时代的内涵，给予新的生机，为服务型政府的理念生成提供养分。其次，摒弃传统行政文化的不合理成分，消除“专制主义”和“官僚主义”的糟粕，加强政治文明建设，为开展服务型政府绩效评估营造民主法治、服务便民、创新高效和廉洁透明的现代行政文化环境。第三，更新评估主体的思想道德观念，树立高度的社会责任感。绩效评估主体应该适应参与服务型政府绩效考核的需要，主动学习和改进，摒弃那种由封建传统沉积下来的重视管理权力、忽视公民权利的官本位意识，以及重视人情关系、淡薄法律制度的人治思想，要着力培养民主参与、维护权利，崇尚法治、制约权力，依法办事、承担责任，服务群众、高效创新，程序科学、公平公正等公民社会的新理念。 2.加强组织领导，完善服务型政府绩效评估组织体系要推进服务型政府绩效评估的有效实施，必须进一步加强组织领导，完善评估的组织体系。目前，我国一些地方政府已经在加强组织领导、完善评估组织体系方面做出了很多尝试，并取得了一些经验。例如，辽宁省政府成立了专门的政府绩效评估办公室。甘肃省政府开创了由“第三方”专业评估机构开展政府绩效评估的做法，评价主体以各地有代表性的非公有制企业为主，并结合兰州大学中国地方政府绩效评估中心的专家意见得出评估意见。政府部门仅仅是被评估的对象，适当派出部分工作人员参与评估过程。4南京市政府创立了“万人评政府”的评估组织体系，评估工作由市级机关作风建设工作领导小组办公室具体组织实施。结合领导干部、社会科学专家和专业工作人员等，确定十个方面的评议人，对三级被评议部门(单位)打分，并赋予不同的权重系数。2总结上述地方政府的做法和经验，构建服务型政府绩效评估的组织体系，应坚持以下几个基本方向：一是在政府内部成立绩效评估工作的专门机构，并形成完整的组织体系，依托政府体制优势，组织多元主体开展绩效评估。二是大力培育政府外部民间第三方绩效评估组织，并提升第三方评估机构在整个评估组织体系中的地位，使其不再是简单的评估参与者，而是越来越趋向成为整个政府绩效评估工作的组织者和实施者。三是充分发挥各级审计机关在服务型政府绩效评估中的作用。当前我国审计机关的职责和功能依然停留在单一的财务审计上，而绩效审计功能的发挥却并不明显。在西方发达国家中，独立的审计机构已成为政府绩效评估组织体系中一支不可或缺的重要力量。有鉴于此，应进一步提升我国审计机关的地位，并将其职能范围扩充到绩效审计领域，使其成为服务型政府绩效评估中一支独立的评估力量。3.增强考核科学性，建立科学的复合型政府绩效评估指标体系服务型政府的价值取向为政府绩效评估指标体系的设计提供了目标导向和原则要求，政府绩效评估指标体系的设计又反过来为服务型政府建设提供了方向性指导、约束性条件和评价性标准，促使政府观念、政府职能、政府体制机制、政府行政方式方法等向着合乎服务型政府的价值要求的方向转变，从而成为加快我国服务型政府建设进程的有力杠杆。坚持按照科学发展观和科学政绩观的要求，遵循规范化设计与实用化操作、定性与定量、重点突出与统筹兼顾相结合的原则，设计服务型政府的绩效评估指标体系。6该指标体系可以由三个一级指标、若干二级指标和三级指标构成。其中，三个一级指标包括基本职能指标、自身建设指标和持续发展指标。基本职能指标主要匍绕经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项主要职能设计具体考核指标要求，