公共政策学笔记(1)

-第一讲 公共政策分析的学科要素第一节 什么是公共政策分析 一、定义 尽可能的运用类似于自然科学的研究程序和方法 ，对政策系统及其环境之间和政策过程诸环节之间及其与系统内外诸影响因素之间进行因果关系或相关性分析，探索公共政策的固有规律，以改进政策系统、提高政策质量。方法：类似于自然科学的方法内容：政策系统与环境、政策过程目的：提高政策质量二、学科特征及研究对象（一）研究对象：公共组织制定的公共政策（二）学科特征具有准科学的特征包容性强鲜明的功利性第二节 研究对象与概念体系一.公共政策分析的研究对象（一）行为取向A.公共权力组织的决策行为B.一部分非政府组织的公共性强的决策行为（二）结果取向 研究公共政策二.公共政策学的具体研究对象 （一）公共政策的本质与属性、构成与结构、特征与功能 1、政策群 国家政府和一定类型的政治体制中的执政党在某一较长时间段内制定和实施的内容各异但理念同源、导向相近的政策的集合体。2、政策链 国家、政府和一定类型的政治体制中的执政党在某一较长时间段内制定和实施的，为解决同一政策问题而先后制定的在内容上具有一致性，在形态上具有差别性的一系列政策。 3、政策一般 从无数项具体的个别的政策和众多的政策群、政策链中，抽象出所有政策的共同的本质和属性，这些共同的本质和属性称为政策一般。（二）政策系统 1、直接的政策制定系统中决策者的类别差异个人：理性途径 直观途径 团体：碰头会、头脑风暴法、具名团体法、德尔菲法 组织：理性分析、协议、直观判断、顿悟2、公共政策直接主体系统与政策支持系统的地位的相对性 公共权力机关：制定和执行的主体 政策研究组织：咨询和评估的主体（分析者）3、公共政策的直接主体系统与对象系统的地位的相对性公共权力机关：政策制定和执行的主体人民：政策的对象和客体4、公共政策制定系统的内部结构 线性结构 职能结构 线性-参谋结构 矩阵结构（三）政策过程1、从时间上看 公共政策制定、公共政策执行、公共政策评估需要过程2、从功能上看 公共政策过程是环环相扣、互相影响的完整过程第3节 公共政策分析的产生一、中国古代的政策研究前公共政策学时期：上古时代到20世纪中期公共政策学时期： 20世纪中期至今（一）.中国古代第一层面的政策研究 巫史制度1、殷商时代借助巫史进行统治。巫：生来就可以同神的人；史：担任法令起草之类的人。巫史借助其职业，在政策制定中表达自己的政策思想。2、周朝 诸侯国渐渐比天子强大，史官纷纷离开周王室，分散到各诸侯国，对其统治决策起重要作用。 孟子评价孔子的春秋：“其文则史，其事则齐桓晋文，其义则丘窃取之矣。”3、周朝以后史官始终是国家和政府体制内的一项重要设置。所有的正史都是前朝施政的经验教训。以史学著作来影响政策。如史记、资治通鉴。（二）中国古代第二层面的政策研究士和策士制度士：指春秋、战国时期的一个特殊知识分子和思想阶层。泛指古代知识分子。策士：出谋划策的知识分子，属于“士”的一 部分，已进入统治阶层。辅佐最高决策者治理国家。 1、策士是中国历史上最早的政策研究者。 2、当时策士的政策研究领域主要是政策规划，政策分析，政策预测。留下的著作如管子、论语、商君书等。（三）古代中国第三层面的政策研究政治体制内的谏诤制度。 1、政治体制内臣子做的政策规划。 2、监察系统内的谏议制度。（四）.古代中国第四层面的政策研究的科举制度 1.政治录用机制重视政策能力。 2.从研究内容来看，主流意识形态主张从为政得失上解释政治合法性问题的获得和丧失。二、18，19世纪西方国家的政策研究代表人物：亚当斯密： 代表作 国富论克劳塞维茨： 代表作 战争论卡尔马克思： 代表作 资本论马克斯韦伯： 代表作新教伦理与资本主 义精神宗教社会论集主要观点：A 亚当斯密1.社会分工进一步发展才能增进社会福利2.政府守夜犬，市场由“看不见的手”进行调节。3.每个人都是经济人（利益最大化）追求个人利益产生共同利益。B 克劳塞维茨1.提出系统战略决策思想，认为决策应该用系统的观念来看待。2.细分战略要素的观点，奠定了政策分析的基础。3.决策依条件而变化。C卡尔马克思1.为无产阶级提供政策研究理论指导。2.辨证唯物主义提供正确认识路线。3.历史唯物主义提供科学方法论。D 马克斯韦伯1.价值关联和价值分析是政策分析的一项手段。2.提出理想类型主要用于政策评估。3.提出官僚制模式与决策有关4.价值无涉划清科学认识和价值判断的界限，前者需坚持客观原则，将价值判断从经验研究中剔除出去。 第二讲 公共政策的研究视角和途径一、公共政策研究的多学科视角 政治学 管理学 经济学 社会学 伦理学等二、公共政策分析方法概述 非量化分析方法： 系统分析、矛盾分析、历史分析、比较分析、利益分析、个案分析、机制分析等等。 量化分析方法： 数学方法、统计学方法、运筹学方法等。第一节 公共政策的系统分析和矛盾分析一、公共政策的系统分析1、系统分析的定义：公共政策的系统分析是将公共政策看作是对周围环境所提出要求的回应过程。是基于公共政策与政策目标之间的关系在各种备选方案中确定应该能最大程度实现该目标的最优方案的过程。 系统分析的顺序纵向的逻辑顺序：阐释目标、寻找方案、预测效果、构造模型、评估方案等。横向的顺序：公共政策是政策制定系统对环境诉求的回应。即政策制定系统环境。 横向顺序的具体内涵政策系统的环境分析：分析环境与政策系统的关系。政策系统的结构分析：找出整体性、相关性、层次性的特征。政策系统的目标分析：给出目标的合理性、可行性、经济性的判断；建立目标的指标体系。二、公共政策的矛盾分析1.含义:所谓矛盾分析是指通过对各种社会矛盾的分析,找回问题的症结所在,在此基础上确定政策的问题、制定和执行公共政策。2.矛盾分析一定要关注矛盾的普遍性和特殊性，抓住主要矛盾和次要矛盾的关系，把握社会矛盾的全局，有效地促进各种社会矛盾的解决。 第二节 公共政策的历史比较分析 一、公共政策的历史分析 （一）公共政策的历史分析是指从历史的角度来研究公共政策，从历史的角度考察公共政策的发生、发展、变化和消亡，并从中提取出对现实具有借鉴意义的理论观点和方法 （二）公共政策的历史分析必须坚持历史唯物主义，坚持肯定与否定的辨证统一，坚持发展的观点。二、公共政策的比较分析（一）比较公共政策的定义 对公共政策进行跨国的比较研究，并在此基础上得出有意义的启示及其规律。（二）比较公共政策分析的目的（1）借鉴（比较国与国之间公共政策的不同，从中借鉴） （2）透过国外的公共政策，了解国外的政治机构和政治过程是怎样运行的 （3）通过政策比较可以了解一国的政策对他国政策的影响 （三）方法 （1）同上求同，同上求异 （2）异上求同，异上求异 （3）同上求异同，异上求异同第3节 公共政策的经济社会分析方法1、 经济分析方法代表理论：公共选择理论 詹姆斯.布坎南 对于非市场决策的经济学（政治过程的决策）社会选择理论 肯尼斯.阿罗公共物品理论 保罗.萨缪尔森公共选择理论对于非市场决策的分析思路作出与一般经济学相同的假设 ： 经纪人、功利化等把偏好现实过程描述位类似于市场 ： 交易、投票等提出与价格理论相同的问题： 均衡存在问题、帕累托效率政治制度与市场制度的要素比较政治制度市场制度选举制度交易制度投票者消费者选票货币压力集团政治消费者协会政治家企业家政治宣传商业广告政府机构公共公司公共选择理论的作用1、 结论：政府是理性的，追求集团利益的最大化2、 推论：选民无力支付投票的成本时，政府就被利益集团所操纵，产生种种经济和政治弊端。3、 建议：市场解决办法比政府干预办法代价更高时猜选择国家。4、 目的：弥补凯恩斯主义下政府干预的局限，用相应的政治制度来完善市场交易的不足。2、 社会形态分析方法社会形态：一等社会发展阶段上得经济制度、政治制度和思想文化体系的总称。历史唯物主义的观点： 相适应的政策原始社会 奴隶社会封建社会资本主义社会共产主义社会丹尼尔.贝尔的划分方法：前工业社会：依靠原始的劳动力并从自然界提取初级资源工业社会：围绕生产和机器这个核心制造商品并组织起来后工业社会：围绕着知识组织起来，目的在于进行社会管理和指导创新与变革。 工业社会与后工业社会的区别工业社会后工业社会（现代社会）经济部门以第二产业为主以第三、四产业为主劳动职业半熟练工人、工程师专业性、技术性、科学研究型职业技术利用能源技术信息技术方法论经验性方法、试验性方法抽象理论的方法：模型、模拟等社会轴心经济增长理论知识公共政策制定应与三种社会形态相适应第4节 公共政策学中的制度分析方法1、 政治学中的制度主义（1） 广义的制度概念制度是一个社会为确定人们的相互关系而人为设定的一些约束规则。 正式约束约束规则：有意识创造的带有强制的规则；社会、政治、经济等规则；非正式约束无意识形成的不带有强制性的规则；价值观，意识形态、伦理规范、道德观念、风俗习惯等；（2） 狭义的制度概念是指正式的约束（3） 制度在公共政策分析中的作用制度 政治体系 政府制度政治制度是公共政策的母体在公共政策整个生命周期都发生决定影响。不同的政府制度会导致不同的政策输出。（4) 制度分析1、 研究内容：宪法、政权组织形式、选举制度、政党制度2、 研究特点：以国家或政府机构为研究中心，重静态、轻实际政治过程，规范性和实证性交织，规范性研究占主导地位。规范性研究：从一种制度出发推导出另一种制度（5） 新制度主义新制度主义=旧制度主义+行为主义特点：既关注制度在政治生活中的作用，又吸收行为主义动态过程中定量的的研究法方法2、 新制度主义的三大流派（1） 历史制度主义1、 定义：历史制度主义就是以制度位核心来考察历史，以国家政治制度为中心来分析历史。2、 核心要点：A：广义的路径依赖：前一阶段上得时间可能会对后一阶段的事件产生某种影响和制约的作用（广义）B：狭义的路径依赖：归因于“回报递增”认为某种制度模式一旦上了轨道之后沿着同一道路继续发展的可能性增大，这是因为该制度模式提供了比其他制度更大的收益。（例如，中国的渐进式改革和俄罗斯的休克疗法）3、 表现A、时间顺序的重要性B、政治制度的重要性C、政治过程的偶然性D、政治制度的继承性（2） 理性选择制度主义1、 理性：把“经济人”的假设应用到制度研究中。理性选择制度主义：从“经济人”假设出发，认为个人行为是基于个人利益或效用的最大化，因此制度被看作是个人行为的结果。2、 囚徒的困境案例：两个犯人（同案犯）分别关押，都不知对方坦白了没有不坦白：两人获罪五年都坦白：按照罪行，可获罪十年一人坦白，一人不坦白：坦白的人获罪一年，不坦白的人获罪二十年结论：理性选择制度主义把政治视为集体行动的困境当每个个体采取行动以实现个人偏好的最大化时却可能产生对集体而言为次优的结果，造成这种两难的原因是缺乏推动人民合作以实现集体目标最优的制度安排。制度的存在就是因为它具有保障个人的需要和减少这种保障费用的功能。在政治交往活动中行为者相互达成契约，形成规范。目的是从合作中获得收益实现双赢，制度的创造及其变迁就是相关的政治行为者之间战略互动形式。制度影响政治行为者之间战略互动形式。（3） 社会学制度主义1、 定义：它反对传统组织理论 ，把制度和文化截然分开的做法，认为现代组织所使用的规范，规则，程序就是特定文化的一种实践形态。并试图解释为什么组织要采用特定的制度形式，特征或象征符号。2、 核心：组织所采用特定的制度安排是因为他们在社会文化、环境中得到正面评价与认可，人也同时是社会人，个人的政治行动，不完全是理性选择的结果而是受到制度的规定和制约。 逻辑链：文化制度选择 第三讲 公共政策的本质与构成第1节 什么是公共政策（1） 定义宁骚教授：是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题达成公共目标以实现公共利益的方案。戴维.伊斯顿：对一个社会进行的权威性的价值分配。（2） 讨论1、 是决定、决策、对策、政策等的特殊形式2、 是公共权力机关的基本活动方式或活动过程3、 是经由政治过程而进行方案的初拟、优化和择定的结果。4、 三大要素：公共问题、公共目标、公共利益5、 权威的价值分配6、 公共政策在形式上可以是积极，也可以是消极的（政府不管的事即是消极政策，明文规定管的就是积极的）第2节 公共政策的本质1、 公共政策的社会本质社会本质的定义：公共权力机关为着一定的目的而进行的社会资源配置和社会价值的分配。称为公共政策的社会本质。（1） 公共政策目标 自利性目标+阶级性目标+公共利益目标（2） 公共政策的社会价值分配功能社会价值：指生产资料、生活资料、权力、财富、荣誉、地位等社会价值分配：社会价值分配是指公共权力机关将上述社会价值通过公共政策的形式，有目的的分配给一部分人，而不分配给另一部分人或者给一部分人多分而给另一部分人少分。2、 公共权力机关进行社会价值分配的标准把与自己价值取向一致的群体和个人作为社会价值分配的重点。第3节 公共政策的构成1、 西方国家“三权分立”体制下的公共政策形式1、 国会立法：公共政策最基本的形式2、 政府机构的规章、条例、细则：国会授予政府以正式权利作出有法律效力的决策，3、 最高法院的解释等1） 解释2） 判例：美国最高法院的判决被视为国家的法律，各级政府和下级法院必需遵照执行。4、 总统决策立法倡议：国情咨文、预算咨文立法否决：法案搁置或否决国会的法案委托立法：国会依法把立法权委托给总统防务政策：总统掌握军队的领导权2、 中国公共政策的现行形式党的政策中国现行公共政策形式领导人讲话人大立法性质决策3、 公共政策的内容构成（1） 元政策、基本政策、部门（具体）政策元政策：是政策体系中管总得或具有统摄性的政策指导思想基本政策：是针对某一社会领域或社会生活某一基本方面制定的。在该领域或方面起全局性、战略性的政策，又称为基本国策。部门政策：针对特定而具体的问题作出的政策规定，是为了贯彻基本政策二制定的某一方面的具体行动方案和行为准则。（2） 按照社会内容的不同所进行的分类政治政策 经济政策 社会政策 教育、科技、文化政策 第四讲 公共政策问题的形成、认定与构建第1节 公共政策问题的形成和认定1、 问题、社会问题、公共问题、公共政策问题问题：是实际状态与期望之间的差距，问题包括：问题个人问题公共问题公共政策问题社会问题个人问题：纯属个人的问题公共问题：已经成为许多人的问题注：公共问题和社会问题没有明确的界线公共政策问题两个特征：1、 一定是政策能解决的问题2、 一定是引起权力机关关注并列入政策议程的问题。政策议程=系统议程+政府议程系统议程：公众议论政府议程：决策系统正式接受并采取具体方案试图解决。2、 公共政策问题的基本内涵1、 存在客观的事实2、 问题的觉察A 被社会大多数人觉察B 被统治集团觉察或者是少数权威 统治者觉察3、 现实与利益期望等的冲突 现实与统治者或社会大多数人的利益，期望、价值、规范等的冲突。4、 团体与组织活动A 个人的力量有限B 团体的力量或组织的力量有可能影响公共权力机关C 公共政策问题必须通过组织行为才能变为公共政策5、 政府或社会公共组织的必要的政策行动由政府或社会公共组织采取相应政策行动来解决。3、 公共政策问题的分类（威廉.邓恩）结构优良的问题：决策者少，方案有限，决策者价值观一致，结果的风险是确定的。结构适度的问题：决策者少，方案有限，决策者价值观一致，结果的风险不确定。结构不良的问题：决策者很多，方案无限，决策者价值观冲突，结果的风险不确定。第2节 公共政策问题的分析方法1、 构建公共政策问题 构建公共政策问题比解决公共政策问题更为重要。公共政策问题的构建一定要抓住事物的本质。构建公共政策问题在不同的国家又不同的社会背景，不可能用同一个制度或标准去构建。二 、政策议程1（一）政策议程指公共政策问题提上政府议事日程，纳入决策领域的过程。（2） 政策议程的基本类型1、 外在创始模型：政策诉求由政府系统以外的个人或社会团体提出，经阐释和扩散进入公众议程（系统议程），然后通过对政府施加压力的手段，使之进入政府议程。2、 政治动员型：具有权威作用的政治领袖主动提出其政策意向并使其进入政策议程。3、 内在创始型：（不扩散到社会，在政府内部扩散）政策诉求源于政府机构内部的人员或者部门，其扩散的对象仅限于体制内的相关团体和个人，客观上不涉及一般社会公众，扩散的目的是为了形成足够的压力，以使决策者将问题列入政府议程。3、 公共政策问题的边界分析法（1） 定义：边界分析就是对政策问题的本质属性和实际范围进行分析和界定的一种方法。问题效益问题边界利益相关者人数（2） 步骤：饱和抽样：尽可能广泛地获得利益相关人诱导性提问：尽可能穷尽所有相关问题边界估计：勾勒出问题的边界。4、 多角度分析（1） 定义：是一种通过系统的运用个人、组织、技术等多重认识来获得公共政策问题的全面了解和解决办法的分析方法。（2） 分类1、 个人角度：决策者个人的感知、感情和利益要求2、 组织角度：分析问题的组成形态、自我利益、价值取向等因素对有关政策问题的影响，将问题和解决方法看成从一种组织状态向另一种组织状态有序渐进的一部分。3、 技术角度：使用概率统计、成本利益分析、计量经济学以及系统分析等技术手段分析有关政策问题。第五讲 政策方案规划一 、 政策方案规划（1） 定义：政策方案规划是对公共政策问题进行分析研究并提出相应的解决办法或者方案的活动过程。（2） 特征目的：是为了解决既定的公共政策问题基本内容：是公共政策方案的设计和择优双重作用：既是一种研究活动，又是一种政治行为。（3） 原则1） 信息完备原则 2）系统协调原则 3）科学预测原则4） 现实可行原则 5）民主参与原则 6）稳定可调原则二、帕顿和沙维奇的政策分析基本过程6、监督和评估政策实施5、展示和区分备选政策4、评估备选方案3、确认备选方案2、建立评估标准1、认定及细化问题 用途：用于政策制定的初步分析；认定个细化问题：集中于中心问题和关键要素；建立评估标准：成本、效率、效益、效用、平等性、政治可行性；确认备选方案：肯定哪集中方案可以作为备选方案；评估备选方案：选择最能满足主要标准的方案；如果发现政策问题的新内容，则需要重新进行问题界定及修改评估标准；展示和区分备选政策：确定每种政策方案符合标准的程度；监督和评估政策实施：确认政策方案是否实现预期目标。三、邓恩的政策分析基本框架信息、方法、阶段等中心确立多要素整合分析框架的特点：以公共政策问题为中心将如下内容整合到一个综合性的分析框架中综合性分析框架 政策信息 政策方法 政策制定阶段合法性过程4、 政策合法化政策合法化 政策系统统治正当性的过程合法化过程 审查、通过、批准、签署、颁布的行为过程内 涵 政策内容的合法化：政策与法律相一致，并且取得人民认同 决策过程的合法化：决策过程应体现程序正义5、 政策法律化政策法律 政策法律化 政策立法成熟稳定有立法必要 指享有立法权的国家机关按照立法权限和程序将成熟、稳定而有立法必要的政策转化为法律的过程。 第六讲 政策执行的