公共管理硕士之公共政策分析论文

-“大学生村官”政策分析学 院 经济与管理学院专 业 公共管理指导教师小组成员（第 组）学 号学生签名日 期2012-7精选资料摘要实行“大学生村官”政策的意义是深远的。该政策的实施有助于改善农村干部队伍的人才结构，提高村干部的整体素质，拓宽培养选拔干部的新途径，有利于新农村与和谐社会建设。本文从公共政策分析的视角出发，在运用公共政策运行过程理论（包括政策制定、政策执行、政策评价等），探讨我国大学生村官计划的政策背景，政策执行现状，政策执行过程中存在的问题，如大学生村官的身份、流失率以及其后期管理等问题，并在分析这些问题产生原因的基础上，进一步探讨出解决问题的路径。关键字：大学生村官计划，公共政策，政策分析目 录1 政策分析1.1政策背景分析1.1.1政策内容1.1.2政策背景1.1.2.1进入政策议程的农村发展问题1.1.2.2进入政策议程的大学生就业问题1.2政策执行分析1.2.1执行范围逐渐扩大1.2.2执行成效比较明显1.2.2.1改善知识结构提高整体素质1.2.2.2优化组织机构提高工作效能1.2.2.3开辟选拔途径培养后备人才1.2.3执行情况因地而异1.2.3.1大学生村官的待遇不同1.2.3.2政策目标与效果的偏差2 主要问题2.1大学生与村官接轨问题32.2大学生村官的身份问题2.3大学生村官的高流失率2.4大学生村官的待遇偏低2.5大学生村官的后期管理3 原因分析3.1政策制定不完善3.2执行行为短期性3.3政策实施复杂性3.4政策配套不完善4 方案措施4.1适当调整政策目标4.2进行准确身份定位4.3加强政策后续管理4.3.1落实优惠政策4.3.2完善相关体制参考文献1 政策分析1.1政策背景分析1.1.1政策内容目前，尚没有正式文件对“大学生村官”统一而具体的表述，当前社会各界最关注的，同时也是使用频率最高的，是狭义层面上的大学生村官，即大学应届毕业生通过考核后下基层农村担任职务。具体来说，就是政府面向全社会通过严格考核考察程序，公开选拔年纪轻、素质高、能力强的大中专应届毕业生到基层农村工作，出任村干部（一般情况下，根据是否是党员的条件，充实到村党支部或村委会干部群体中，担任村党支部书记助理或村主任助理），协助村支书或村委会主任处理农村日常事务，从而增强农村基层组织的凝聚力、斗力、造力，为加快农民增收致富创造条件，为推动农村的建设和发展作出贡献。11.1.2政策背景在当今的中国社会发展中，不可避免地存在着许多的问题，而作为公共事物的管理者和政策制定者必须面对解决这些问题的意见和要求。问题在于，这些意见和要求并不是都能够顺利地被政策制定者所接受，事实上只有少数意见和要求能够被政策制定者纳入政策制定的日程表中加以进一步考虑，这些少数的意见和要求我们称之为政策议程 ( policy agenda)。21.1.2.1进入政策议程的农村发展问题中国社会发展到今天，农村的发展已成为一个迫切的问题，甚至可以说，中国农村的发展正影响着中国的发展。近年来“三农问题”一直是我国政府和全社会高度关注的问题，这在历年的中央一号文件中都有体现。农村发展问题之所以日益凸显，最直接的原因是与城市发展相比，中国农村的发展日益滞后。造成中国城乡差异的原因是多种多样的，既有历史原因，也现实原因；既有观念原因，也有政策因素。在这众多的问题和原因之中，许多人认为农村人才和精英的严重流失，是制约农村发展的很关键的因素。1.1.2.2进入政策议程的大学生就业问题我国大学毕业生就业形势日益严峻。据中国人才流动中心大学生就业部的统计，截至2009年9月1日，2009年全国高校毕业生就业率是74%，和2008年基本持平。而据统计局最新统计出来的数据显示，2012年全国大学毕业生人数将创历史新高，有680万人，按照09年就业率估算，将近有177万大学应届毕业生不能当年就业。社会能提供的职位空缺毕竟是有限的，从以上数据我们不难看出当前严峻的就业形势。一个国家的大学生就业问题本身就是其社会问题中比较凸显的一个，为解决这一问题，我国政府采取了相当多的政策措施，大学生村官计划就是其中之一。1.2政策执行分析1.2.1执行范围逐渐扩大1995年，为解决“三农”问题，江苏省率先开始招聘大学生担任农村基层干部。 1999年，海南省推出大学生“村官”计划。 2005年 6月 29日中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见明确提出从 2006年起国家每年将有计划地选拔一定数量的高校毕业生到农村就业，通过法定程序安排其担任村党支部、委会的相应职务，力争在三到五年内实现一村至少有一名高校大学毕业生的目标。从 2005年起，北京、四川、江西、福建、青海、辽宁等省市区先后启动“大学生村官计划”。 2007年中央一号文件又一次明确提出，有条件的地区，可以选派大学生到农村任职。据不完全统计，全国有 17个省市实施大学生村官计划，已有 3万多名大学生村官到农村任职，预计 2010年将突破 65万人。截至 2008年 2月底，全国共有 28个省市区启动大学生“村官”计划，其中 17个省市区启动了村村有大学生“村官”计划。经中央同意，中组部等有关部门决定，从 2008年开始，用 5年时招聘 10万至 20万名高校毕业生到村任职。1.2.2执行成效比较明显“大学生村官”政策给农村带来的积极影响、成效是比较明显的。以浙江省慈溪市2001年至2006年这五年的实践为例 3。慈溪市通过年到年这五年的“大学生村官”政策实践，已经取得了较为显著的成效，主要有 ：1.2.2.1改善知识结构提高整体素质“大学生村官”政策的实施，有效改善了农村干部队伍的知识结构，提高了村干部的整体素质，一定意义上缓解了大学生人才资源闲置与农村基层组织对人才需求之间的矛盾。在2005年的村级组织换届后，慈溪市1814名村干部中，学历在大专以上的有283名，占15.6，与2001年前相比提高了近13个百分点，35岁以下的占12.8。高校的不断扩招使较高素质的留村青年越来越少，按照传统的村干部选拔办法，显然是不适应时代要求的，而大学毕业生的到来，不仅从数字上改变了基层干部队伍的人才比例结构，也从事实上创造了一个更加优良的文化氛围，给基层干部队伍带来了新的气息。由新知识、新文化、新观念，又高素质、精力充沛、积极性高、劲头足的大学毕业生带来的撞击，或多或少给原村干部带来危机感，从而形成一种向上的整体氛围。1.2.2.2优化组织机构提高工作效能大学毕业生的到来，由于文字功底好，使得村书面工作质量得到明显提高，如计划、总结、文书档案、上报材料等，也进一步完善了村各项规章制度，计算机、打印机等现代办公设备的应用，大大提高了工作的效能。有40的村专门为他们新配备了电脑，出现了制度更健全、规划更科学、统计更正确、办事更规范、效率更高的五“更”。村基层组织的规范，村干部办事效能的提高，带来的是村经济及各项事业的发展，推进了社会主义新农村的建设。 “大学生村官”新观念、技术和新管理方式的应用，尤其是网络的应用，如横河镇大山村的俞城德，建立了“戚家山”网站，把大山村茶叶、杨梅、笋等农产品通过网络打开市场，使大山村经济获得高速发展。现在村里已建成杨梅基地多亩，绿茶基地亩，年仅杨梅一项就为每户农户带来近万元的收入。1.2.2.3开辟选拔途径培养后备人才选拔大学毕业生到农村工作，不仅优化了村干部队伍结构，在一定程度上缓和了村干部队伍的老化，加快了干部队伍的知识更新速度，巩固和加强了村基层组织的建设，而更主要的是开辟了一条选拔培养干部的新途径。大学毕业生到农村工作，参与农村的社会管理，使他们得到了全方面锻炼，锻炼了他们的思想意志，增强了他们的素质能力，给他们自身的发展奠定了更加雄厚的基础。到2005年底，在187名到村工作的大学生中，先后有65人因工作成绩突出在村岗位上加入了中国共产党，19人进入村委班子，19人担任了村领导助理，57人成为团支部书记。另外到2006年，先后有9人考上了公务员，34人被录用为事业干部，为党和政府输送了一批优秀的人才，开辟了选拔培养干部的新途径。1.2.3执行情况因地而异1.2.3.1大学生村官的待遇不同北京：与乡镇政府签订劳动合同的 3年期限内，第一年的月薪 2000元，第二年 2500元，第三年 3000元，并由政府缴纳各类社会保险；外地生源的“村官”要连续两年考核合格，就可以办理北京户口； 3年合同期满后，可以续签合同，也可以另行自主择业；北京市政府为“卸任”后的大学生村官提供了一系列优惠待遇：机关招考公务员优先录取、报考研究生优先录取；北京大学还将对表现突出的大学生村官推荐免试读研。重庆：每月至少有 1000元工资；年度考核等次为称职以上的将给予 3000元的奖励；连续 3年考核优秀的大学生村官，将获 2万元奖励；公务员选拔时将获优先资格。河南：到国家和省定贫困县的贫困乡教育、卫生、农技、扶贫等单位服务的大学生志愿者，在两年扶贫工作期间，给予每人每月研究生 800元、本科生 600元、专科生 500元的生活补贴。1.2.3.2政策目标与效果的偏差新农村建设需要人才，大学生就业难也要解决，但两者的联系与对接是否能够解决彼此的问题，能够在多大程度上解决问题，目前缺乏必要的考量。最早推行“大学生村官计划”的海南在这项计划实施 7年之时宣告失败。 2007年 9月 19日，安徽凤阳辞退两名大学生“村官”引起的风波以及大学生村官计划执行中出现的诸如高流失率、大学生村官的身份困惑以及其后续管理编制、社会保障、配套机制、政策延续性等问题都在提醒我们，必须对大学生村官计划进行思考。目前的大学生村官计划在选人、管理、退出一系列环节上存在诸多问题需要解决，大学生村官计划的政策目标与现实执行中的结果存在相当程度的偏差。2 主要问题“大学生村官”政策的实施，效果是良好的，成绩是突出的，值得肯定与继续坚持，但我们在面对“大学生村官”政策取得好成绩的同时，同样要看到其不成熟性。2.1大学生与村官接轨问题4主要表现在以下几个方面：其一，不能人尽其才。到农村的大学生中专业对口的并不多，除农学专业的大学生可以利用自己的专业知识为村民提供技术帮助，或计算机相关专业的大学生在村网站建设等方面发挥专业技能外，大多数到村的大学生所从事的工作和所学专业知识没有很多的联系；其二，大学生自身素质有待提高。有些大学生对农村政策还不够了解，在处理村民纠纷等问题上能力不够强；另外有的大学生到农村后觉得自己是“大材小用”,农村缺乏相应的工作条件和创业环境，有调查显示，在大学生村官被问到工作中遇到的主要困难时，有20.83%的大学生认为是环境上的不适应。2.2大学生村官的身份问题首先需要解决“大学生村官”的角色定位问题。在调查研究过程中时常遇到这些问题 ：“大学生村官”的作用到底是什么、为什么要给他们高的待遇、大学生村官”受到众多关注仅仅因为他们是大学生吗回答这些问题的关键就在于“大学生村官”在农村所起的现实作用，及其可预见的对未来的影响。目前，由于尚未对大学生村官的身份进行准确定位，很多大学生村官的自我感受是：“说我们是农民，我们没有土地；说我们是工人，我们不享受工人待遇；说我们是政府工作人员，我们又没有编制，工资跟正式编制的人员相差一两倍 !”。 “大学生村官”计划的推出，其政策是单一的，没有对政策实行后的新情况及其连带的其他政策变动作出相应的整改措施，加上职业化瓶颈与户籍限制，集中表现为其政治地位问题 ，“大学生村官”既不属于事业人员编制，大多又不是村委会成员。身份上的两难，就是很难进入事业单位，更难或不可能进入村委会很多想长期扎根农村的“大学生村官”失去了发挥才能的更为广阔的舞台。如： 2001年 4月，100名被海南省儋州市选聘到各乡镇村委会挂职担任“大学生村官”的大学生，挂职 5年，无一人被选拔进乡镇领导班子。2.3大学生村官的高流失率据 2007年的统计，自 1999年以来，四川省先后选派了8600多名大学毕业生到村 (社区 )工作，但是最新统计显示，在村 (社区 )工作的大学生流失率高达 70%以上。它反映出当前的大学生村官计划中存在的一系列问题，比如：大学生村官的身份认同、工资待遇、管理机制、激励政策等等的缺失与不完善。当然其中也有大学生本身的原因和村官计划的政策诱惑。优惠政策的本意是为了留住大学生，但实际上，这与“留得住”的愿望是相悖的，致使许多大学生把做“村官”作“跳板”以实现曲线就业。2.4大学生村官的待遇偏低仍以浙江省慈溪市为例：到2005年慈溪市城镇居民人均可支配收入已达19019元，2007年以来每月基本工资为1988元，而这1988元为最高限额，所有奖金、津贴、各类保险自纳费都包括在内，与2007年前相比，工资由月基本800元看明显提高，不过没有奖金、津贴，养老保险也由事业养老保险转为企业养老保险，自缴费提高，医疗保险等相对没有变化。这样相比而言没有多少实质性的提高。从调查的情况看 ，“大学生村官”在农村所取得的工作成绩与所得到的待遇，尚不成比例。慈溪市作为经济发展较好的地区，尚不能很好地解决“大学生村官”的待遇问题，更不要说其他欠发达地区了。欠发达地区财政困难，盲目地仿效带来了一些新的积弊，使很多大学生滞留农村而不能发挥应有作用。2.5大学生村官的后期管理笔者认为，首先是政府对大学生“村官”培养管理力度不够，缺乏规范性操作。调查显示，分别有62.5%的大学生和41.67%的大学生认为大学生村官制度建设在培训和激励上有待加强。比如，很大一部分大学生到村工作的前期不适应，办事不热心、主动，无法处理群众的日常纠纷，确实是缺乏能力、经验、阅历，因此需要政府与村里为大学生创造一个平台，给予机会、时间。由于农村工作有特殊性，像一些涉及宅基法等农村特有的问题要进行先期的培训，以更好的开展工作。其次是退出机制不健全。如前所述，大学生村官有着尴尬的身份问题，如果没有恰当的政策引导和保障，必然会让大学生失去在农村工作的热情。3 原因分析3.1政策制定不完善任何一项政策都是根据现实的特定条件和问题制定的，其内容是相对稳定的。但是客观事物是不断变化的，政策作为主观范畴在执行期间与客观实际出现偏差和矛盾是在所难免的。“大学生村官”在促进农村工作快速发展，推进新农村建设的同时，也开辟了一条选拔培养干部的新途径，从这层意义上讲其应当同公务员考试制度一样，形成相应的体制与法律。根据中共中央办公厅、国务院办公厅关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见 中办发200518号） 文件“从2006年开始，省级以上党政机关考录公务员，考录具有年以上基层工作经历的高校毕业生（包括报考特种专业岗位）的比例不得低于三分之一，以后逐年提高。对招录到省级以上党政机关、没有基层工作经历的高校毕业生，应有计划地安排到县以下基层单位工作至年。”不难看出，这是大势所趋，该政策必须要体制化、法律化。从目前情况看，大学生村官计划存在许多问题。首先是因为大学生村官政策问题本身的影响。这一政策所要解决的是普遍性的社会问题大学生就业和新农村的发展。这些问题在两方面制约着大学生村官计划：首先是大学生村官计划问题本身所涉及的范围在现实中，这一政策涉及范围较广，因此制定和执行计划本身就是件难事；其次，这些问题本身的复杂程度导致大学生村官计划不完善，表现在：问题形成的原因复杂；解决这类问题需要各方面的共同努力；问题本身的影响广泛，如大学生村官计划不止牵扯到大学生就业、新农村发展的问题，长远来看，甚至关系到国家经济的发展；问题有关联性，这一计划中牵扯到的各种社会问题是相互关联的；问题的顽固性，大学生就业和新农村发展的问题需要不断努力才能解决，不是一朝一夕能完成的。3.2执行行为短期性整体而言社会对“大学生村官”政策的认识没有达到一定高度，正如同各种政府文件资料，调查报告、论文，各色媒体、报刊、杂志所片面强调的现实意义，社会对“大学生村官”政策的认识普遍是短浅的，没有一种长远的考虑。大学生村官在推动阶段获得了极大的政府承诺，如解决户口、先录取公务员等。所有这些，在给大学生解决后顾之忧的同时，也使大学生当村官行为的短期性更加明显。目前，所谓“当村官”还不是一种建制性设置，仅是一项权宜性安排。无论是承诺 3年“锻炼”后考研加分，还是准允作为将来“提干”一项参考，或优先录取公务员，乃至于“一律给予城市户口”,以 3年为期，期满走人，缺乏长远制度性规划。最早实行此制度的海南已经遇到了“后期管理”问题。3.3政策实施复杂性公共政策执行受到多方面的影响和制约，首先需要一定的物质资源和人力资源，如果缺乏这些，政策执行就无法进行。因此，政府在具体的政策执行项目上提供的公共政策执行的资源质量，或者政策执行主体实际使用的资源种类和数量，成为公共政策执行的前提条件。一般情况下，公共政策执行应当具备诸如执行经费、信息资源、权威资源、政策保障方面的资源。从大学生村官计划执行的现状来看，其执行经费和政策保障显然是不足的。另外，其复杂性还体现在政策执行主体和政策作用对象的多层次性上。3.4政策配套不完善海南的大学生村官计划渐趋停滞，究其原因：一是海南一些地方实施“大学生村官”计划的条件其实并不成熟；二是基层农村的确需要人才，却缺少安置人才和留住人才的物质保障，因此也就缺乏与大学生村官计划相配套的操作性强的制度。笔者非常支持这一观点：一个地方的经济实力和经济发展情况与当地的大学生村官计划实施成功与否直接相关。4 方案措施4.1适当调整政策目标华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰教授认为，知识分子到农村去可以起到协助作用，或者说可以在新农村建设中发挥一些参谋作用。但是农村的情况十分复,而且市场经济已经成为支配农村运转的根本性规则。在贺雪峰教授看来，造成当前农村问题的原因都是一些根本性的结构性因素，是下乡的知识分子无法解决的问题。5笔者认同这一观点，但并不是否认大学生村官计划，而是认为大学生村官计划的政策目标应该更加具体详细，大学生村官能干什么 ?可以在哪些领域施展自己的才华 ?大学生村官的到来能解决多少农村存在的问题等。笔者认为，应综合前阶段大学生村官计划在各地实施的情况，通过调查分析，建立更确切、详细的政策目标。在社会主义新农村建设和大学生就业难的背景下看待大学生“村官”问题，不能把眼光局限在片面强调农村经济发展和增加大学生就业的层面上。新农村建设很重要的方面就是要推动农村组织制度的创新和文化改进，而新时代的大学生恰恰具有这些优势。如让大学生们做农民的社区培训，应该会取得较好的成果。4.2进行准确身份定位大学生村官政策已历时十几年，但目前尚无一部这方面的法律法规出台。缺少了法律法规的保障，大学生村官农村事务中的身份困惑将长期存在，各种保障和激励措施也很难到位。制定大学生村官制度方面的法规，明确大学生村官法律地位势在必行。目前，村民委员会组织法及各省人大制定的实施中华人民共和国村民委员会组织法法村民委员会选举办法各地农村选拔和使用村官的重要法律依据。但目前村民委员会组织法及各省的“实施办法”都没有关于大学生村官问题的明确规定，因此，目前起码应对村民委员会组织法以修改，给予经过党委政府选聘的大学生村官和愿意回村干事创业的大学生合法的选民资格，使其能够参与村委会主任、主任或支书兼主任的竞争，并在待遇和工作条件上予以保证，以确保大学生村官模式实施的实效。6 4.3加强政策后续管理4.3.1落实优惠政策目前，大部分大学生选择到农村去做村官是为大学生村官计划的一些优惠政策所吸引，如保留城市户籍、提供较高的工资待遇、公务员考试和考研加分、免学费和助学贷款等。要为大学毕业生到农村就业创造必要的工作、生活条件，提供相应的资金支持、安全保障和社会保障，解除他们到农村创业的后顾之忧，形成大学生争相下乡、力到基层的局面。7比如实行事业单位的单招单考，考公务员加分等措施，到村工作年以上 ，对继续留在村工作的提供住房公积金等政策，都是比较好的激励政策。当然各地应视各自的具体情况 ，适当增加相应的优惠措施