公共政策精要版

- 公 共 政 策 概 论第一章导论一、中外学者对公共政策的界定1、 伍德罗威尔逊认为，公共政策是由政治家，即具有立法权者制定的，由行政人员执行的法律和法规。2、戴维伊斯顿认为，公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。3、拉斯韦尔与卡普兰认为，公共政策是一种具有目标、价值与策略的大型计划。4、托马斯戴伊认为，凡是政府决定做的或者不做的事情就是公共政策。二、对全社会的利益作权威性分配1、利益分配的动态性政府分配利益是一个动态过程，分配的基础是政府选择利益和综合利益；分配的关键是落实利益。（1）利益选择（2）利益综合（3）利益分配（4）利益落实三、公共政策的基本特征精选资料1、整体性 2、超前性 3、层次性4、多样性 5、合法性。五、公共政策的主要功能 1、导向功能。 2、调控功能。3、分配功能。（1）与政府主观偏好一致或基本一致者；（2）最能代表社会生产力发展方向者；（3）普遍获益的社会多数者。四、公共政策分析要素 政策问题、政策目标、政策方案、政策模型、政策资源、政策评价标准、政策效果、政策环境和政策信息。五、政策科学的诞生与发展1、拉斯韦尔奠定了政策科学的基础“政策科学”的概念，主要是由美国政治科学家H.D.拉斯韦尔提出的。3、德罗尔的工作及其杰出贡献从1968年至1971年，他发表的公共政策制定的再审查、政策科学探索、政策科学构想被称为政策科学三部曲。倡导举办了政策科学国际培训班。为政策科学的传播与发展做出了杰出贡献。第四章一、界定问题第一，界定问题的性质；第二，界定问题的时空范围；第三，界定问题的层次。对公共决策问题进行分析（1）认定问题。（2）说明偏差。（3）确定原因。（4）问题表述。二、确定公共决策目标1、确定决策目标的标准（1）目标具体明确；（2）目标有效协调；（3）目标具有可操作性；（4）目标与手段的统一。三、拟定决策备选方案1、拟定公共决策方案的原则（1）多方案原则；（2）排斥性原则；（3）多要素原则；（4）可操作性原则。2、方案设计者的主观条件与创造性思维的作用（1）方案设计的主观条件对问题和目标的了解和理解程度；信息和经验；知识水平；思维敏捷；考虑问题的周全性。（2）创造性思维及其在设计方案过程中的作用创造性思维主要有两种基本形式：一是灵感，一是联想。四、决策方案设计的程序1、资料的收集及其初步分析。（1）收集决策目标的有关资料；（2）收集此类决策问题以往解决的经验和类似决策问题以往解决的可能途径和办法；（3）收集与该类问题有关的环境资料，尤其是方案设计过程中的环境约束性资料。2、决策方案的设计。其基本步骤是：（1）对所要设计的方案进行分类；（2）设计方案。五、决策方案的具体内容1、方案执行的必要说明； 2、解决决策问题的基本措施；3、明确决策方案对应的阶段；4、决策方案性质的界定；5、方案所需的各种条件的要求。六、决策备选方案的选择1、决策方案的评估（1）决策方案评估的标准：效益标准；方案协调性标准；方案的适应性标准；决策方案力度标准。2、评估中运用的技术决策方案的评估具有预测性，所以决策评估的方法多为预测性方法，其大体上可以分为两大类：一类是依靠专家的智慧和经验进行主观打分的方法，习惯上称之为专家评估法或定性评估法；另一类是运用数学工具进行计算和推导的方法，一般称之为定量评估法。七、选择决策方案应遵循的原则1、悲观原则，或称小中取大原则，由伍尔德提出。2、乐观原则，或称大中取大原则，由赫威兹提出。3、最小遗憾原则，或称大中取小原则，由萨凡奇提出。八、决策方案选择的方法1、直接比较法；2、综合比较法；3、多重标准决策的方法。九、决策方案选择中共识的形成决策过程中决策者形成共识的途径通常有三种：交换、说服和强制。十一、决策方案的调整1、提出调整方案应把握以下几项原则：（1）反馈原则；（2）动态原则；（3）整体原则。十二、选择调整方案追踪决策与一般决策相比，具有以下特征：1、回溯分析；2、非零起点；3、双重优化；4、心理效应。选择调整方案要把握：符合实际；及时果断；可行性原则。第五章一、政策执行的理论1、行动理论：认为政策执行是指对某一项公共政策所要采取的广泛行动。2、组织理论：认为政策执行都需要组织，没有组织就没有执行。在人们所建立的各种组织中，执行组织是最严密的。3、因果理论：大致包括两类内容，即（1）把政策决定看成是一种假设，一张“指导人们从当前情况导出设计目标的地图”。政策执行是按地图所指引的方向到达目的地；（2）把政策中的潜在因果假设分为两个因素：贯彻影响力和技术能力。4、管理理论：认为主要负责政策执行的行政机构，不仅受其合法委任权的影响，而且还要受到与之相关的利益集团的影响，政策系统中立法机关干预的影响，以及特定的政治环境中其它各种因素的影响。5、交易理论：认为政策执行是一个政治上讨价还价的过程。这中间，政策执行者与政策对象之间通过不同方式的交易，在各种力量的互动过程中，达成某种妥协、退让或默契。6、系统理论：认为政策执行过程的分析，可以理解为外界环境对政策系统进行物质、能量、信息的输入，系统产生了政策输出，由政策结果和反馈提供了政策的评价与再输入过程。7、演化理论：认为在提出政策问题、制定政策目标、拟定政策方案过程中，都存在着许多不确定性和模糊性，多重目标实际上会产生矛盾与冲突。在实际执行中，会对原有目标不断地重新设计。政策制定是反复的形成、执行、再形成的演化过程。二、政策执行研究的基本模型1、浴盆模型事物的不断发展变化，与政策相对稳定性之间的矛盾，决定了每一项政策都有其失效过程。要保证政策执行的可靠性，就要控制它的失效性。依据可靠性理论分析，在政策方案的执行过程中，“失效”表现于三个阶段：（1）早期失效；（2）偶然失效；（3）耗损失效。这种政策失效率的变化，类似于浴盆状。人们把这种曲线也称为“浴盆模型”。2、史密斯的政策执行过程模型在众多研究政策执行过程的模型中，美国学者TB史密斯所提出的模型具有较大影响。史密斯认为，理想化的政策、执行机构、目标群体、环境因素，为政策执行过程中所牵涉到的重大因素。三、公共政策执行的组织、对象与环境的再分析1、政策执行组织及其成员（1）政策实施研究的重点对政策执行分析，应该解决三个主要问题：执行机构的政策输出和实施过程的最终影响，在多大程度上与政策设计的目标相一致？是否存在其它政治上的显着影响？政策目标与基本战略在执行过程中在多大程度上被修改？影响政策目标实现程度与基本战略修改，以及导致其它政治上冲突的主要因素是什么？（2）对“你有政策 我有对策”的分析政策成了某些地方政府手中的资源，被肆意践踏；饥不择食的政策大拍卖；“优惠政策”大赛； 非法对策的合理化；只求产值，不讲政策，把二者对立起来。（3）我国政策执行的归类分析国内学者针对我国政府机构，对政策执行所表现出的问题，进行归类分析。从政策执行者对执行政策的态度分析，政策执行问题主要有：抵触型；僵化型；滞后型；折扣型；结构型。（5）接受政策的三个层次人们把对政策接受的反应，分为三个不同层次：服从、认同与内化。（8）政策环境因素社会因素；政治因素；经济因素；科学技术因素；文化因素；教育因素；人口因素；自然资源因素；生态因素；心理因素。（9）政策环境因素的基本特征诸多的环境因素，在政策的制定和实施中，表现出各自不同的特点，其突出特征有：多样性；动态性；交叉性；突发性。第六章一、公共政策评价的内涵及作用 公共政策评价由四个方面的基本内容所组成：1、规范，即确定公共政策评价得以进行的标准；2、信息，即收集有关评价对象的各种信息；3、分析，即评价者运用所收集到的各种信息和定性、定量分析方法，对政策的价值做出判断，得出结论。分析是公共政策评价最基本的活动；4、建议，即对未来的公共政策实践提出建议，以决定现有的公共政策是否继续实行、修改或是终结，是否要采取新的公共政策。公共政策评价在公共政策运行中发挥着不容忽视的重要作用：（1）公共政策评价可以检验公共政策实施的效果、效率和效益；（2）公共政策评价有利于政策的科学化和民主化水平；（3）公共政策评价监督着政策资源的有效配置；（4）公共政策评价能够在公共部门内部形成浓厚的竞争意识，提高公共部门的服务质量和工作效率；（5）公共政策评价结论决定公共政策的生命周期。二、公共政策评价的产生与发展概括起来，它的产生与发展可以归结于四个方面的因素：1、学科与研究群体的推动； 2、政府外部动力； 3、政府内部动力； 4、技术手段的完备。近二十年来，公共政策评价的新特点主要有：1、公共政策评价走向职业化和学科化；2、公共政策评价的范围日益拓宽；3、公共政策评价的研究角度和研究方法突破了早期模式，评价标准由对经济和效率的关注逐渐转向了对效益和“顾客满意”的关注。三、公共政策评价的类型1、正式评价和非正式评价非正式评价指对评价者、评价形式、评价内容没有严格规定，正式评价指事先制定完整的评价方案，并严格按规定的程序和内容执行，并由确定的评价者进行的评价。2、内部评价和外部评价内部评价是由政策机构内部的评价者所完成的评价。外部评价是由政策机构外的评价者所完成的评价。它可以是由研究机构、学术团体，专业性的咨询公司，乃至大专院校的专家学者进行的，也可以是由投资或立法机构组织的，或由报纸、电视、民间团体等其它各种外部评价者自己组织的。3、事前评价、执行评价和事后评价事前评价是在公共政策实施之前进行的一种带有预测性质的评价。执行评价就是对执行过程中的公共政策实施情况的评价。事后评价是公共政策执行完成后对公共政策效果的评价，也叫效果评价。四、公共政策效果评价公共政策效果的类型有：1、直接效果：2、附带效果3、潜在效果 4、象征性效果六、公共政策评价方法目前常见的评价方法有前后对比法、对象评定法、专家判断法、自评法等四种。七、公共政策评价所面临的障碍1、公共政策目标的不确定性；2、公共政策效果的多样性和影响的广泛性；3、公共政策行动与环境改变之间因果关系的不确定性；4、有关人员抵制；5、公共政策信息系统不完备，获取数据困难；6、公共政策评价的经费不易取得。八、我国公共政策评价目前存在的问题1、以研究取代服务；2、以好恶取代科学；3、以评价为沽名钓誉的手段；4、以形式取代实质；5、人为制造信息障碍；6、人才、经费的缺乏。九、推进中国公共政策评价的途径1、提高对评价工作意义的认识；2、公共政策评价制度化。3、建立独立的评价组织；4、明确公共政策目标、精选评价对象。选择评价对象一般要遵循两个原则，即可行性。和有效性；5、建立公共政策评价信息系统。第七章一、一般思维类型1、直觉思维直觉思维具有的特征有：（1）反应的快速性；（2）认识的直接性；（3）完成的随机性。直觉思维的基本形式表现为直觉想象和直觉判断，后者有经验直觉和理性直觉两种类型。 例“急中生智”2、形象思维形象思维是借助于形象来反映客体的思维方法。它大致有三个方式：（1）通过观察进行描述；（2）联想；（3）直觉猜测。一般而言，形象思维具有具体可感性、形象概括性、表达情感性和推演性等特征。3、灵感思维灵感思维是在某些认识媒介的诱导、启迪下，突然豁然开朗的思维过程。灵感思维也是一种特殊的心理状态。它的特征包括：（1）突发性；（2）偶然性；（3）独创性。灵感的诱发，大致有以下五道程序：一是境域。二是启迪。三是跃迁。四是顿悟。五是验证。4、立体思维立体思维的特征可以分为内在特征和外在特征两类。立体思维的内在特征表现为：（1）层次性；（2）多维性；（3）联系性；（4）系统性；（5）整体性；（6）动态性。立体思维的外在特征表为：（1）个体性；（2）鲜明性；（3）具体性；（4）全方位的开放性；（5）联想的多极性；（6）思维结果的可感触性。四、公共决策思维类型1、完全理性思维完全理性思维中存在一个基本的假定，即人类的行动是或者应当是合乎理性的，或者能够从实用主义的观点把人类的行动解释为合乎理性的.2、经济合理性思维公共决策中经济合理性思维的最大特点就是，基于上述完全理性思维的缺点和不足，而加入了对于经济成本的考虑，用数字说话。3、渐进思维渐进思维指导下的公共决策者通常认为，政策制定和贯彻是而且应当是通过缓慢地进展和小心的改变实现的；目标应当用可行的手段去衡量和加以调整；4、顺序决策思维在第一阶段，决策者往往同时地较多地选择一些处理方法或决策，在取得新的认识和更为一致的意见后再过渡到下一阶段；然后选择比较可行的决策。5、剧烈变革思维剧烈变革思维主要运用于重新设计，或者是终止和替换现有系统的决策类型。6、无为思维所谓无为思维指的是政府采取不行动的决策方式，即政府在决策中采取一种搁置或静观其变的做法。7、创造性思维8、集体思维五、公共决策思维方法举要1、头脑风暴法头脑风暴法是一种专家会议法，可用来产生有助于查明问题和使之概念化的思想、目标和策略。它是1948年由创造性思维专家奥斯本（Alex F Osborn）首先提出的一种加强创造性思维的手段。它可以用来产生大量关于解决问题的潜在办法的建议。它通过召集一定数量的专家（通常在1015人之间）一道开会研究，共同对某一问题做出集体判断。头脑风暴法的类型有：（1）直接的头脑风暴法；（2）质疑的头脑风暴法；（3）有控制的产生设想的方法；（4）鼓励观察的方法；（5）对策创造方法。2、德尔菲法德尔菲方法是一种直觉预测技术。它是1948年由兰德公司的研究人员首先发明的，以古希腊神话中的神谕之地、可预卜未来的阿波罗神庙原址“德尔菲”（Delphi）命名。这种技术最初是为军事策略问题的预测而设计的，传统的德尔菲方法采用函询调查的形式，遵循的基本原则有：（1）匿名原则；（2）循环往复原则；（3）控制反馈原则；（4）团体回答统计原则；（5）专家共识原则。3、类比法、隐喻法与群体生态法通过审视前人如何解决类似的问题，可能就会找到一种合适的解决问题的办法。人们使用文学研究中的术语，将此类方法统称为类比法、隐喻法或明喻法。4、巴拉姆驴子思维法“巴拉姆的驴子”，这只虚构的驴子刚好被置于距两堆完全相等的干草垛同样远近的中心点。这头驴子终于饿死了，因为它始终无法决定何去何从，两垛干草的绝对平衡使这头驴子进退两难。从决策思维的角度来说，这头健全的驴子在草垛前饿死的现象是个重要的问题。这种状况的难处就在于需要让决策者放弃一个有吸引力的选择。5、理想方案思维法按照这种方法，公共决策者首先将所有可供选择的方案都列出来，然后把它们搁置在一旁。反过来针对这一问题制定一个理想解决的原则。决策者应着眼于这个理想解决的总原则，而不应当纠缠细节，要注意其特有的性质。然后再把列出的可能性拿到桌面上来审查，看看它们之中哪一条最接近这个“理想的方案”。换句话说，决策者不再是根据它们本身的优劣，而是根据它们与这个“理想”接近的程度来审查这些可能的方案。6、简单矩阵思维法在使用简单矩阵法时，决策者要做的是挑拣出那些无论哪一种选择都需要满足的几个至关重要的性能。没有这些性能，这个决策将会失去意义，它实际上是一种将完全不适用的选择方案筛选出来的方法。第八章一、系统思想的形成与发展系统思想就其最基本的涵义来说，是关于事物的整体性观念、相互联系的观念和演化发展的观念。科学家明确地直接把系统作为研究对象，一般公认以贝塔朗菲提出“一般系统论”的概念为标志。20世纪40年代出现的系统论、运筹学、控制论、信息论，是早期的系统科学理论，而同时期出现的系统工程、系统分析和管理科学则是系统科学的工程应用。20世纪40年代，美国贝尔电话公司使用了“系统工程”来命名设计新系统的科学方法。第二次世界大战后，美国的兰德公司针对大型社会、经济系统问题的研究，倡导“系统分析”，着重于在解决大型社会经济系统中的问题时，对若干可供选择的执行特定任务的系统方案进行选择比较，进行费用效果分析。二、系统的概念系统指由两个以上要素组成的，具有一定结构和功能，与外部环境发生联系的有机整体。系统的基本属性可以归纳为：1、整体性；2、相关性；3、目的性；4、动态性；5、层次性；6、环境适应性。三、系统方法及其特点1、整体性；2、综合性；3、最优化；4、可行性。四、系统分析及其产生背景“系统分析”最早是由美国兰德公司于20世纪40年代提出并使用的。兰德公司发展了一套对符合确定目标的不同方案，从费用和效果两个方面进行经济评价的方法，即系统分析方法。五、公共政策研究中的系统分析1、公共决策系统西蒙把决策过程划分为四个主要阶段：情报活动；设计活动；抉择活动和审查活动。从不同的角度用系统观点来分析公共决策问题，可以得出不同的分类：（1）按公共决策的重要性可将其分为战略决策、策略决策和执行决策，或称为战略规则、管理控制和运行控制3个层次。（2）按公共决策的性质可将其分为程序化决策和非程序化决策。（3）根据人们做决策时对自然状态规律的认识和掌握程度，通常可分为确定型决策、风险型决策（统计决策）以及非确定型（完全不确定型）决策。（4）按公共决策的目标数量可将其分为单目标决策和多目标决策。（5）按公共决策的阶段可将其分为单阶段决策和多阶段决策，也可称为单项决策和序贯决策。六、系统分析与公共政策1、对于一个国家来说，可以在以下五个层次的公共政策中应用系统分析：（1）宏观的国家整体系统分析。（2）部门系统分析。（3）地区系统分析。（4）企业的系统分析。（5）一项工程的系统分析。七、系统分析在公共政策研究中的具体运用1、系统分析的基本要求系统分析指标体系通常包括的大类指标有：（1）政策性指标。（2）技术性指标。（3）经济性指标。（4）社会性指标。（5）资源性指标。（6）时间性指标。八、系统分析流程1、系统研究；2、系统设计；3、系统量化；4、系统评价。九、系统分析的主要作业1、明确要研究的对象；2、选择可行方案；3、选择计算准则；4、应用模型技术；5、生成输入数据；6、模型运行和操作。7、结果分析。十、决策支持系统1、决策支持系统（Decision Support System）是指辅助决策工作的一种计算机系统，由美国麻省理工学院的米切尔S斯科特（Michael S. Scott）和彼德GW基恩（Peter G. W. Keen）于20世纪70年代首次提出。它一经提出便迅速成为公共决策及系统工程的研究热点，并在实践中得到广泛的重视和应用。十一、系统分析应注意的问题1、长期以来，系统分析在解决问题过程的运用，为公共政策的发展提出和确立了一些非常有益的观点和方法，可以归纳为五个方面：（1）从硬系统思维过程变化到考虑政策主体行为的软系统思维过程。（2）从如何优化一个给出的系统，变换到如何设计一个优化的系统。（3）从告诉政策主体怎样做某种类型的规范决策模型，转变为政策主体共同参与分析、做出决策的交互型决策模型。（4）从求解最优解转变为寻找协调和平衡解。（5）从静态的搜索求解过程，转变为动态的递归循环搜索求解过程。第九章一、知识经济的概念与由来1、知识经济的由来在我国，“知识经济”是近几年才提出来的一个全新名词。而在国外，西方学者在20世纪5060年代就提出了类似的概念。最早提出并研究相关概念的是美国学者德鲁克，他在1959年提出了“知识社会”的概念。需要强调的是，在知识经济时代，经济的发展主要取决于智力资源的占有和配置。二、知识经济时代的特征1、社会主体知识化； 2、社会组织扁平化； 3、政策信息公开化；4、民主参与大众化。三、知识经济与公共政策的关系1、知识经济的发展要求各国政府实现政策创新（1）知识经济是以不断创新的知识为基础的经济形态，成为再生产过程中最重要的生产要素。（2）知识经济是可持续发展的经济。（3）知识经济是一种可持续型的经济。四、知识经济时代公共政策的新特点1