对构建我国政府绩效管理体系的几点建议

-审计研究简报第3期（总第164期） 审计署审计科研所 2008年3月27日对构建我国政府绩效管理体系的几点建议 党的十七大报告提出，行政管理体制改革要“着力转变政府职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体系。”对政府实施绩效管理是加快行政管理体制改革，建设服务型政府的一个重要方面。中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议通过关于深化行政管理体制改革的意见，提出：“推行政府绩效管理和行政问责制度。建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度，提高政府执行力和公信力。”推行政府绩效管理制度，已经成为当前政府体制改革的一个重要内容和措施。 政府绩效管理是一项系统工程，要建立我国的政府绩效管理体系，推动政府绩效管理水平的提高，应重点做好以下几个方面的工作。 一、政府绩效管理是一个完整的体系 实施政府绩效管理，提高政府绩效水平，必须要有一个完整的体系和框架。政府绩效管理体系是由多个要素构成的一个系统。 从组织层面看，它包括：政府机构的科学设置，政府职能的明确定位，相关管理部门的协调配合等。在政府机构设置时就应考虑其对绩效的影响，科学配置机构，对其职能作出明确规定，并统筹考虑部门机构之间的协调配合是否符合绩效要求。如果在组织层面不科学，必然会影响到整个政府体系的绩效。 从制度层面看，它包括：与政府绩效相关的国家立法，为有效实施绩效管理而制定的行政法规，政府执行部门的战略计划与具体措施等。首先是通过立法来确定政府在绩效管理方面的责任和相关要求，为绩效管理提供相应的立法保障；其次行政管理当局要在总体上提出绩效管理的总体框架，明确绩效管理的要求；政府部门要有相应的计划与措施，以落实绩效管理要求。 从实施措施看，它包括：对政府（部门、机构）绩效目标的确定，与绩效相关的活动、项目和预算安排，对绩效结果的考核评价，与绩效相关的责任落实等。这样就可以在具体的政府活动和项目中实施绩效管理，同时以行政问责制度以确保有效落实。 只有将绩效管理作为一个完整的体系，在法制建设、组织建设和项目管理上全面考虑绩效要求，才能真正构建起我国的政府绩效管理体系。 二、实施绩效管理与政府改革应同步推进 我国已经确立了政府改革的方向，就是要建立一个职能明确，高效廉洁的责任政府。绩效管理也是推动政府改革的有效措施。实施绩效管理，将绩效作为政府职责相联系，在确定政府（及其部门、机构）职能时就明确对其绩效的要求，提出具体的可以计量的关于其产出和结果方面的绩效指标，然后以绩效水平考核计量其实际职责履行情况。对于那些不能提出具体绩效指标的部门和单位，可能说明其存在的实际价值不大，就要考虑其设置的必要性；对于那些产出指标不能单独计量，受其他部门影响较大的部门，可能是存在与其他部门的职能交叉重叠。通过对其产出和结果绩效的计量，还可以分析对其投入的大小和组织规模的设定。 要建立高效的政府，还应形成一个与政府绩效相关的责任机制。将绩效水平作为对政府（部门、机构）的考核的一个重要方面，并建立有效的责任与奖惩制度。对于那些绩效低下的，要承担相应的责任。 因此，实施政府绩效管理制度，将绩效纳入整个政府管理体系，在政府改革中充分体现绩效管理的要求，这样既可以有力地推动政府改革，也可以将绩效管理落到实处，促进高效政府和责任政府的建立。 三、以科学发展观为指导，树立绩效意识与理念 要提高政府管理水平，有效开展政府的服务活动，需要广大领导干部和政府工作者以科学发展观为指导，树立绩效意识。绩效反映了政府活动的有效性。政府在其活动中要花费纳税人资金，其目的是为了提供公共产品和公共服务。政府活动是否有效地使用纳税人资金，并最大限度地提供公共服务，就体现为政府的绩效。因此，政府要树立绩效意识，对其活动的结果负责，最大限度地为社会提供优质服务。考核政府一方面要看其活动的实际结果，另一方面也要考察其投入是否做到节约，工作效率水平的高低，这也是科学发展观的要求。 通过树立绩效意识和绩效理念，让政府工作人员认识到，有效地开展活动是政府履行职责的一个基本要求，同时要把绩效作为衡量政府及领导干部业绩的重要内容。树立科学的绩效理念，能促进政府努力减少损失浪费，避免没有实际效果的形象工程、政绩工程，以结果为导向开展政府活动，真正将科学发展观落到实处。 四、将预算管理与绩效相结合，以多种措施推动绩效管理水平的提高 美国政府绩效管理中一个重要特征就是将绩效与预算相联系，通过对政府项目的绩效考评来决定是否给以预算支持。只有那些事先有明确的可以计量的绩效目标的项目，且其管理过程科学，结果能达到预期绩效水平的项目，才能获得预算资金。预算决定着政府活动的范围与方式，政府的一切活动都离不开预算的支撑。抓住预算资金的使用绩效，也就抓住了政府绩效的主要方面。 当前我国财政资金在使用过程中，还有许多项目效益不高，损失浪费严重，这与预算管理方式落后是有很大关系的。实施绩效预算制度，将财政资金的分配、使用、考核与绩效相联系，只有对那些设计科学、管理有效、结果显著的项目才给以财政拨款，并通过绩效预算约束促进提高项目自身的管理水平，对预算执行的结果也以绩效进行考核，这样就能大大提高财政资金的使用效益。 五、建立绩效信息系统，并促进政府绩效信息的公开透明 有效的管理离不开信息的支持。开展政府绩效管理也需要建立相应的绩效信息系统。通过信息系统对政府活动中的有关数据资料进行收集、加工、报告和分析利用，在此基础上才能有效开展绩效管理。美国联邦政府部门要定期提交“绩效与责任报告”以全面反映其开展活动履行职责情况和绩效水平。一些地方政府还有专门的绩效报告制度，定期提供绩效信息。同时，这些信息还要向社会公开，接受社会监督。这为其有效监督检查政府部门的绩效水平创造了条件。 我国的政府部门不论是内部的管理信息还是对外报告的信息都非常有限，政府会计制度还没有建立起来，不能提供相关的绩效信息，而且也没有实现对社会的公开透明，这会在很大程度上限制绩效管理的实施。没有绩效信息就难以有科学确定政府所需的资源数量，不能准确反映其实际的工作成果和业绩，难以对其履行职责情况和绩效水平作出评价，也不利于接受外部监督。因此，当前应加大政府绩效信息系统的建设，建立政府会计制度和预算、管理等信息制度，并逐步实现信息的对外公开，接受社会监督，从而促进政府不断提高管理和绩效水平。 六、借鉴国外的有效经验和做法，提高绩效管理的科学性 开展绩效管理，需要有科学的手段与方法。包括如何选择和支持最有效政府活动的项目，如何获取政府绩效信息，如何对政府部门的绩效水平进行考核评价等，都需要采用一些专门的技术方法。 美国在政府绩效管理方面已经积累了许多经验，并开发了一系列有效的系统工具。如联邦政府的总统管理议程和为有效实施绩效预算而使用的项目评估等级工具，俄勒岗州的绩效考核指标体系和政府进展局的绩效管理协调机制，巴尔地摩市的绩效信息系统，堪萨斯市的绩效审计制度，印地安那州的绩效预算和绩效管理系统等。其中有些做法对于我国政府绩效管理具有借鉴价值。 通过借鉴国外有效的做法，并结合我国的实际，可以开发一些适应我国国情的政府绩效管理方法体系。如构建我国的绩效预算和绩效审计模式，研究制定我国的政府绩效评价指标体系，建立政府绩效记分考核体系，建立政府绩效问责和绩效奖惩制度等。 七、提倡各级地方政府结合本地实际积极探索开展政府绩效管理 我国是一个大国，各地的经济和社会发展水平也各不相同，因此在开展政府绩效管理中也不可能统一采取一种模式。在过去的几年中，许多地方政府已经在政府绩效管理方面开展了一系列的探索，取得了许多有益的经验。 美国地方政府的绩效管理，在不同州、市有不同的形式和做法，且各有特色。当前在我国也应鼓励各级地方政府积极探索，结合各地的实际开展多种形式的政府绩效管理活动。通过试点积累和探索经验，在总结经验的基础上，再提出适合我国国情的、统一的绩效管理体系。 八、大力推行绩效审计，促进政府绩效的提高 审计作为一种独立的监督和评价活动，对政府活动的有效性方面可以独立发表意见，提出建议，在改进政府绩效水平方面可以发挥巨大作用。审计的作用主要体现在：一是可以测评政府活动的实际绩效水平；二是可以监督政府活动负责人履行绩效责任的情况，促进国家政策和管理措施的落实，并服务于行政问责；三是通过审计对管理者提供绩效信息进行验证确保绩效信息的真实可靠，并通过审计结果公告促进绩效管理活动的公开透明；四是通过发现影响绩效实现的因素，提出改进管理和提高绩效的建议。通过大力开展绩效