第三章公共政策(2)

- 一、公共政策的本质属性和功能 （一）公共政策的定义 关于公共政策的定义有不同的观点。一般认为，公共政策是公共法权主体用以对适用法人、自然人进行引导、约束的行为指南和行为规范。其表现形式包括法律、法规、规章、政令、管理办法、实施细则、战略、规划和计划，以及政府首脑的书面或口头声明和指示等。在有些情况下，公共部门不采取任何行动也代表着一种公共政策。 公共政策是以政府为主的公共法权主体意志的体现。在一定的意义上可以认为，制定和执行公共政策构成了政府公共管理的主要过程和活动。 （二）公共政策的本质属性 自从诞生了国家，便有了公共政策，因为无论是什么阶级组成的政府，若要维护其统治，要使国家按统治者所希望的方式运转下去，就必须对整个国家的行动进行统一的规范和指导。诚然，在不同的历史时期、不同的国家或社会、不同的政策领域，公共政策会有不同的属性，但是，它们在本质上会有一些共同的属性。 1价值相关性。无论是哪个政府制定的公共政策，无论是针对什么领域的公共政策，均要涉及采取什么行动、禁止哪些行动、行动的目标是什么、怎样采取行动等问题，这些问题的回答与政策制定者乃至整个社会信奉的价值观紧密相关。一是政策制定者信奉的价值观不同，他们要实现的目标便不同，因而所指示的行动方向也不同，这就不能不影响到一些事关国家前途命运的重大政策的制定。二是在确定哪些是需要有关部门制定政策加以解决的问题方面，即在政策问题的认定方面，信奉不同价值观的政策制定者会表现出很大的差异。同样的问题，信奉某种特定价值观的政策制定者会认为需要制定政策来加以解决，而信奉另一种价值观的政策制定者则可能认为无须就此出台政策。譬如，对于丈夫虐待妻子的问题，在信奉夫妇地位平等的现代社会，立法机关会制定相应的法律，防止这类行为的发生，保护妇女的合法权益；而在信奉“夫为妻纲”的社会中，它便不会成为一个政策问题，自然也不会有相应的法律或政策诞生。三是对同一个问题的性质、原因的分析判断，会受政策制定者价值观的影响。四是即使是针对同一个问题，为了同一个目标，持有不同价值观的政策制定者也会制定出不同的政策，引导有关机构和个人采取不同的行动。 公共政策并不是单方面被动地受价值观的影响，它也会对其实施范围内的社会价值信仰产生作用。政府制定的有些政策可能强化或改变当时社会所信仰的价值。不过，价值观的改变往往是一个缓慢的过程，因而政策一般不能过于背离现行价值观，否则将遭到社会的抵制，甚至动摇整个政府的合法性基础。一般认为，在整个政策过程中，政策制定阶段与价值紧密相关，而政策执行阶段则应该追求理性化与科学化，做到价值中立。实际上，政策执行阶段同政策制定阶段是难以截然分开的，政策执行同样会受到执行者、政策对象信奉的价值观的影响，因此，绝对的价值中立是难以实现的。与政策的价值相关性紧密联系在一起的是其利益相关性。可以说，多数公共政策都关系到利益的谋取或分配。 3权威性和强制性。公共政策的权威性是与其合法性紧密相联的。实际上，它们是同一个问题的两个方面。既然政策的合法性在本质上是通过为公众所认可、接受的合法化过程取得的，那么，只要政策具有合法性，它就必然具有一定的权威性，而权威性又与强制力相联系。同样，这种权威性的取得可能是因为政策符合政策对象的利益而被他们自愿服从，也可能是因为政策对象慑于惩罚而被迫接受政策。 一项政策并不总是能够符合所有人的利益，有时需要部分政策对象为了全体的利益作出某种牺牲。即使它符合所有人的利益，也可能存在长远利益与眼前利益相冲突的问题，因而这种政策的实施对于那些非自愿作出牺牲的政策对象来说，就具有强制性。例如，我国目前实行的人口政策就是为了整个民族，乃至全人类的利益而制定的，这种政策对于那些出于各种原因想多生育孩子的公民来说便构成了一种强制性的规范。政策的强制性往往是同一些惩罚性的措施相联系的，若缺乏惩罚性的措施，有些政策就会失去其权威性，就无法贯彻执行，政策也就成了一纸空文。当然，为了取得和维护政策的权威性，强制的作用是有一定限度的，如果政策过分损害大部分人的利益，则可能因招致大部分人的抵制而失去其合法性，进而有可能危及政府的合法性基础。 4功能多样性。由于整个社会是一个相互联系的有机系统，政策所指引的行动会牵涉社会的方方面面，因而其功能往往不是单一的。这些功能中既有政府和社会期望的正功能，也有不期望的负功能；既有易于发现的显功能，也有难以察觉的潜功能；既有意料之中的，也有始料未及的。这就要求政策制定者和执行者考虑问题要全面，既要看到政策方案的正功能，也要注意其负功能，并及时察觉政策的潜功能。在有些情况下，即使非要采取一项具有负功能的政策不可，也需要附加相应的措施，以尽量减少和避免其负功能。再以我国目前实行的人口政策为例，其正功能是可降低我国人口的增长速度，减轻人口负担，提高人口素质，为国家的发展、民族的振兴创造条件。但它的一个较明显的负功能，是使我国过早地出现了人口老龄化问题。这就需要对一些制度作相应的改革，同时开展老年生活保障方面的研究，制定相应的政策来抵消其负功能。 5过程性。从动态的角度来看，公共政策都有一个生命过程或生命周期，它包括问题的发生与确认、问题被列入政策议程、政策规划、政策合法化、政策执行、政策评价、政策调整、政策终止等环节。 一般来说，制定政策总是基于特定的公共问题或公共需要，如果没有出现特定的公共问题或公共需要，或者即使出现了，但没有被发觉和认定，则不会有相应的政策出台。在发现与认定了问题之后，还需要政策制定者重视这些问题，并将它作为一个议项列入公共部门的政策议程，才能制定出有关政策。在列入政策议程之后，由有关机构、个人在研究的基础上提出各种政策方案以供政策制定者选择，政策制定者及其系统则通过对各备选方案的分析与评价，决定采纳某一方案或某一方案组合，并通过适当的程序将之合法化，即使之具有合法性，然后再付诸实施。在政策付诸执行后，政府部门或有关机构要根据执行情况与产生的结果对该政策加以评价，随后根据这些反馈信息与变化了的环境等因素，调整以至改变原来政策的内容。这一过程也许要反复多次。最后，若有关问题得以解决或不复存在，或者原来的政策根本无助于问题的解决，则停止这一政策的执行，即宣告该政策的终结，从而也就结束了该政策的整个生命过程。 在现实生活中，并不是所有的公共政策都自然会经历上述各个环节，是否按照程序制定公共政策，取决于特定的公共政策系统的制度化程度。 （三）公共政策的功能 如前所述，公共政策作为政府履行其公共管理职能的工具，具有功能多样性。根据制定和实施特定政策的具体情境，不同的政策所发挥的具体功能不同。总的来说，公共政策的功能可分为以下四种： 1导向功能。公共政策的导向功能指的是，公共政策通过正向提倡、激励的方式为有关法人、自然人指明行动方向，从而使政策对象朝决策者所希望的方向努力、以决策者期望的方式采取行动。譬如，我国的退耕还林政策；再如，一些地方为吸引投资而实施的减免税收的优惠政策，分别对有关地区的地方政府和农牧民、对国内外企业起到了导向作用。 2控制功能。公共政策的控制功能指的是，公共政策通过规范、制约的方式对有关法人、自然人的行动进行控制，使之不采取决策者所不希望的行动。譬如，我国的天然林禁伐政策、国务院2002年出台的网吧管理条例等，都具有明显的控制功能。 3分配功能。除了调控政策对象行动的公共政策之外，有一些公共政策的宗旨是对全社会所拥有的资源（包括政治、经济、文化等资源）在不同地区、不同部门、不同群体之间的配置进行调节，有些公共政策的实施效果会导致利益在不同地区、不同部门、不同群体之间的分配发生变化，这就是公共政策的分配功能。如收入分配政策、社会保障政策等都涉及利益的分配。 4保障利益功能。具有前三种功能的公共政策主要适用于一个国家或一个行政区域的内部，还有一些公共政策则主要适用于国家间或地区之间的关系，具有保障本国或本地区利益的功能，如在国防、外交、外贸等领域。在与其他国家或地区的政府、机构或个人打交道时，公共政策发挥着维护和保障本方权益的功能。 某些公共政策可能只具有一种功能，还有一些公共政策可能同时兼有两三种功能，以至四种功能齐备。 二、公共政策的分类 像许多事物一样，公共政策可以根据不同的标准进行多种分类。 根据所指示的方向、所要实现目标的综合程度，公共政策可分为基本政策和具体政策。例如，邓小平提出的教育要“三个面向”，是我国教育领域的一项基本政策，而在全国实行九年制义务教育则是一项具体的教育政策。根据政策声明的方式，公共政策可分为成文政策和不成文政策。根据政策制定主体的管辖范围，公共政策可分为国家政策和地方政策。 在现实生活中，我们最常见的政策分类是根据政策涉及的领域划分的，依据这种分类法，有多少领域就有多少种政策，如国防政策、经济政策、能源政策、卫生政策、人口政策、科技政策、工业政策、农业政策、对外政策、教育政策等。此外，在政策研究中，相对于规范与指导通常领域的行动的公共政策，还区别出一种指导和规范如何制定政策的政策，即元政策。 尽管可以对公共政策作如此多样的分类，而且每一类政策又可根据不同的标准进一步分出子类，但过多、过细的分类对于实际部门的工作没有重要意义。在此着重论述以下两种政策，即基本政策和具体政策。 （一）基本政策 基本政策是公共部门用以指明或规定有关法人、自然人的行动方向的公共政策。它主要确定具体政策应采取的态度、应依据的假设、应遵循的指导原则，是一种宏观层次上的主导性的政策。基本政策又可分为两类：第一类是具有全面性和广泛性的、针对全国或全社会的根本指导原则，也就是我们通常所说的基本路线、基本方针。第二类基本政策是某一领域各个部门开展工作的根本指导原则。第一类基本政策是第二类基本政策的上位政策，后者必须与前者相一致，而不能与之发生冲突。基本政策涉及的问题主要是确定政策的总体目标、政策的作用范围、政策产生影响的时间、所使用的政策工具的范围、政策应采取的态度以及其他一些政策战略。显然，这些问题与政策制定者所信仰的价值观紧密相关，除非政府更替，或社会的急剧变化导致政策制定者的价值观发生根本变化，基本政策通常不会有实质性的改变，第一类基本政策尤其如此。由于有些基本政策指示着一个国家的根本发展方向和要实现的宏大目标，因而常常明确地写在国家的根本大法宪法里。此外，我们还可以在一个国家所信仰的思想家的著作中，从领袖人物的书面和口头指示中，从所遵守的国际条约和国际决议中，从具体的政策法律中，发现和确定这个国家的基本政策。 （二）具体政策 所谓具体政策，就是公共部门为解决具体问题而给有关法人、自然人规定的行为准则和行为规范。广义的具体政策，指所有基本政策以外的公共政策，狭义的具体政策指条法或条款性的政策，如财政预算、行动计划、法律方案等。通常，基本政策规定了具体政策的方向，具体政策是贯彻执行基本政策的工具，因而不能背离基本政策。在特定情况下，有些具体政策可能与基本政策的方向不完全一致，但至少不能完全与之相悖。 基本政策是长期性的，维持的时间一般较长，即使客观情势发生了某些变化，也可通过对原政策重新进行解释来使之与新的现实相适应，而无须改变基本政策。具体政策则不同，通常持续的时间要短得多，这意味着，政府可根据具体形势，在不背离基本政策的前提下，随时改变具体政策。例如，我国在实行计划生育、控制人口增长的基本政策指导下，在20世纪60年代提出了“一个不少，两个正好，三个多了”的口号，而到了80年代，随着人口形势的进一步严峻，又制定了“提倡一对夫妇只生育一个孩子，严禁超计划的二胎和多胎生育”的政策。 三、政策分析方法 （一）政策分析方法概述 政策分析是一项十分复杂的活动，从了解有关方面的现状、预测未来的形势，到研究政策方案的可行性、评价政策产生的效果和影响，分析的内容非常广泛。因此，所需要的分析方法也非常多。多种社会科学和自然科学的方法都可用于政策研究。总体而言，政策分析是在搜集资料的基础上，对资料进行综合研究和比较，进而提出政策方案或对政策方案进行评价的过程。因此，政策分析方法包括资料搜集的方法和资料分析的方法。其中，资料搜集的方法包括访谈、问卷调查、典型调查（包括实地观察和访问）、文献查阅、抽样调查（包括民意测验）等，资料分析的方法则包括综合定性分析、统计分析等。这些方法都是社会科学研究中比较常用的方法。限于篇幅，本文只在对政策分析方法进行概述的基础上，简要介绍几种最常用的定性分析方法和定量分析方法。 （二）定性分析方法 在政策分析中，有很多因素无法量化，有很多问题不适宜用定量的方法进行分析，这时，人们就需要在直觉和经验的基础上，采用定性的方法来进行分析，作出判断和选择。定性分析方法并不是决策者简单地“拍脑袋”，而是要尽可能利用“外脑”，即相关专家，发挥他们的判断能力。发挥专家作用的形式之一，是请专家个人作出判断，发表意见；另一种常见的形式，是召集一定数量的专家会议，发挥专家的集体智慧，避免分析结果的片面性。除了各种形式的专家会议之外，还有两种常用的定性分析方法前景描述法和德尔菲法。 1前景描述法。前景描述法也称脚本写作法，用于对未来形势的预测。这种方法的要点在于，对某些重要变量在未来一定时期内的发展趋势作出多种不同的假定，然后根据这些假定描述关于未来的多种可能的前景，并在综合分析的基础上，确定哪种前景出现的可能性较大，进而分析不同前景对政府政策选择的影响。 （三）定量分析方法 定量研究方法很多，例如，用于预测分析的马尔柯夫模型、用于政策规划的排队模型和线性规划方法、用于决策分析的决策树等。本文简要介绍与降低行政成本直接相关的收益一成本分析和成本一效果分析。 1收益一成本分析。收益一成本分析就是对实施一项公共政策所需要投入的全部成本和因实施该政策而获得的全部收益分别进行计算，然后，将二者进行对比，进而计算该政策的净现值或收益一成本。如果净现值为正，即收益大于成本，说明该政策可行，反之则不可行；或者收益一成本比大于l，说明该政策的实施是值得的，反之，则是得不偿失的。 除了用于判定一项政策的价值之外，收益一成本分析还用于对多个政策方案作比较进而选优。也就是说，在有多个政策方案时，可以分别计算各个方案的收益和成本，然后根据计算结果，比较哪个方案的纯收益或收益一成本比更大。 2成本一效果分析。在有些情况下，一项公共政策的收益很难与成本直接进行比较，因为政策产生的很多收益特别是一些社会和政治方面的收益无法用货币加以衡量。譬如，因为实施了一项好的政策而解决了1000个失业人员的就业问题，为实施这个政策投入的成本可以计算出来，但这1000个失业人员就业所带来的社会收益却难以用货币表示，因此，人们无法计算出收益一成本比或纯收益。在这种情况下，人们可以采用成本一效果分析方法。 成本一效果分析是在收益无法货币化的情况下，对达到既定政策目标的各个政策方案的成本分别进行计算，成本越低的方案就越好。譬如，同样是解决1000个失业人员的就业问题，可能有三种不同的方案：(1)政府出资对失业人员实行技能培训；(2)政府为失业人员无偿提供一定数额的创业基金；(3)政府免费为这些失业人员办理营业执照、三年免征各种税费，并对一定数额的贷款实行贴息。如果三种方案都能达到解决1000人就业的目标，为了确定采用哪种方案，可以采用成本一效果分析，分别计算三种方案的成本。计算结果出来后，哪个方案的成本最低，便采用哪个方案。 上述多种政策研究方法，没有明显的优劣之分，在实践中需要根据具体情形和条件选择采用。一般而论，层次高、涉及面广的宏观公共政策分析，定量分析方法的适用性比较差一些，因而经常需要采用定性分析的方法。不过，随着现代计算工具的发展和许多新方法的诞生，定量分析方法应用越来越广。值得强调的是，在多数时候，研究一项政策通常需要综合采用多种分析方法。第二节政策制定作者：公选考试网 来源： 更新时间：2011-5-14 一、政策制定的主体 政策制定的主体是指享有制定政策的法定权力，同时对政策后果直接承担责任的公共权力机关和享有职位权力的个人，包括行政、立法、司法机关以及在这些机关中担任特定职务的个人。 行政机关是政策制定的主要承担者。行政机关拥有行政立法权和立法创议权，拥有和可以调动大批专业人员，就重大政策问题进行调查研究，集中和协调各方面的意见，对其他部门或政府组织以外的政策研究机构所提供的备选政策方案进行研究、评价、论证和抉择，并最终制定政策方案。 立法机关除了制定法律之外，在某些情况下可以通过提出立法议案的形式，直接提出某种政策规划，如果议案获得通过，则政策规划议案就获得法律效力。通常，在各国议会内部，都会设有一些专业性的委员会或部门，或审议各类政策议案的合理性，或协助议员制定政策规划。如我国全国人大内务司法委员会等各个专业委员会。 司法机关的主要职责是实施法律，但通过“判例”解释法律以及确立司法原则，或者在某些条件下参与法律和政策的制定，同样是公共政策制定的主体。 由于研究机构、有关党派和利益集团在公共政策的制定过程中只享有建议权和评议权，而不享有最终决定权，并且不对政策后果承担直接责任，因而，一般认为它们只是对政策产生影响，而不是政策制定的主体。 二、政策制定的原则 政策制定就是公共政策的法权主体针对有关政策问题，依照一定的程序和原则确定政策目标，拟定、评价和最终选择有关政策方案的过程。公共政策制定遵循的基本原则包括： （一）系统原则 任何一项政策都不可能孤立存在，总是与其他政策相联系，处于一个政策体系中。在政策制定过程中，应当整体利益和局部利益相结合，内部条件和外部条件相结合，眼前利益与长远利益相结合，主要目的与次要目的相结合。不论制定什么政策，都应当把它置于一定的政策体系中考虑，搞清楚它与其他政策的关系，充分估计政策体系的整体效应。坚持正确处理全部与局部的关系，坚持统筹兼顾，是系统原则的基本要求。 （二）协调原则 （三）可行原则 政策制定必须符合现实条件的要求，充分估计各种环境因素对政策的影响与制约。也就是说，政策的制定必须以现实可行为前提。政策制定考虑的可行性一般包括三个方面：一是政治可行性，即某项政策可能被多数政治团体或大多数群众接受，政治风险不高；二是经济可行性，即政策方案实施所必需的资源是能够充分获取的，不会产生难以承受的经济负担；三是技术可行性，即将政策方案付诸实施在技术上是可行的。一项政策方案只有在这些方面都具备可行性，才可能顺利出台并真正付诸实施，才有可能取得预期的效果。 （四）合法原则 合法原则指的是，公共政策的制定必须符合有关法律的规定。它包括三个方面：其一，政策制定主体的决策权合法，也就是说，政策制定主体必须在法律赋予的权限范围内决策，而不能越权决策。其二，政策制定的程序合法，也就是说，决策行为必须按照有关法律规定的程序和方式进行，不能随意减少或颠倒决策过程中的有关步骤和环节。其三，政策内容合法，即所制定的政策的内容不能违背有关法律，不能违背国家或本地区的宏观政策和上位政策。 （五）民主参与原则 现代社会的复杂性和快速多变性，使得公共政策的制定成为一项复杂而艰难的工作。要适时制定有效的公共政策，不仅需要丰富的决策经验，还必须掌握大量的信息，有多种不同学科的专业知识。因此，仅靠少数几位高层决策者是不行的，即使他们具有非凡的决策能力。在政策制定过程中，为了及时发现政策问题，反映大多数民众的需求和愿望，为了集中更多人的智慧，利用有关专家的专业知识，必须通过适当的机制和程序，使公众和专家广泛参与进来。在我国，广泛的民主参与，不仅是为了保证公共政策制定的质量，更是为了保障人民群众当家作主的权利得以实现。 三、政策制定的程序 公共政策的制定是一个动态的行为过程，有相对规范的程序，一般包括政策问题的确认与界定、确定政策议程、政策规划、政策合法化等步骤，每个步骤又包含一些不同的具体环节。 （一）政策问题的确认与界定 这是政策制定过程的起点。一般来说，公共政策总是针对特定的公共问题或者已经发生，或者处于潜在状态。有关部门在发现或意识到这个问题之后，应当通过一定的方法（如调查、分析）对问题的性质、类型、影响范围、原因等进行研究分析，从而对问题作出明确的界定。 对于任何一个社会而言，每个时期都会有很多的问题出现。这些问题有轻有重，有缓有急。无论是多么富裕的国家或地区，其公共部门可支配的人、财、物力资源总是有限的，因而不可能同时采取多种政策措施解决所有这些问题。这就要求公共部门在统筹考虑的基础上，编制一个政策议程，确定对哪些问题采取政策措施予以解决。在确定一个问题需要通过政策措施加以解决后，便应当将该问题纳入公共部门的政策议程。所谓政策议程是指有关决策机关近期打算通过政策措施予以解决的问题的计划表。这个计划表可能是书面的（如立法机关每年的立法计划），也可能只是存在于主要决策者的脑海之中。只有纳入了政策议程，这个公共问题便成为了一个政策问题。 一个公共问题能否进入政策议程成为政策问题取决于多种因素，其中主要包括：(1)该问题本身的性质、影响范围和严重程度；(2)有关政治组织和利益集团的活动强度；(3)政府部门是否有健全的问题察觉机制，包括负责情报和信息搜集与报告、调查研究等的机构和相应的制度；(4)大众传播媒体的宣传力度。其中，政府对公共问题能否进入政策议程具有决定性的影响。一般而论，政治领袖、政党和利益集团、民意代表、大众传媒、政策研究机构、政府机关、偶然性的危机或特殊事件等因素都会影响政策议程的确定。 （二）政策规划 政策规划也称政策拟定，是指政府决策机关为解决某个政策问题而提出一系列备选的政策方案或计划，并在比较评价的基础上作出政策抉择的过程。 政策规划包括以下几个环节：政策目标的确定、政策方案的设计、政策方案的评估与择优、政策方案可行性论证。 1政策目标的确定。政策目标是政策制定者希望通过政策实施所要达到的效果。它不仅是政策方案设计和政策择优的基础，同时也是政策执行的指导方针，并为政策评价提供了标准。因此，确定政策目标在政策制定过程中是一项极为重要的内容。 根据政策目标所着眼的时间范围，政策目标可分为长远政策目标、近期政策目标以及中长期政策目标、中短期政策目标；根据政策目标所服务的地域或空间范围，政策目标可分为全局性政策目标和局部性政策目标；根据政策目标的重要性，政策目标可分为主要目标和次要目标等。 需要注意的是，政策目标不同于制定和实施一项政策的目的。后者比较笼统、宏观，体现了决策者制定一项政策的基本宗旨和终极性的意图，而政策目标比较直接、具体。 确立适当的目标对于一项公共政策的成功至关重要。但是，政策目标的确定并不那么简单。一般来说，一个适当的政策目标需要具备以下特征： (1)具体性。政策目标应该具体明确，否则政策方案的拟定就没有根据。一是政策目标的语言表达必须明确、具体、清晰，内涵不能有歧义，外延要界定清楚；二是政策目标应包括实现目标的明确的时间期限；三是在很多时候，政策目标应该是可以用相应指标加以测度和衡量的。 (2)针对性。政策目标必须针对所要解决的特定政策问题，而不能笼统地针对与之相关的一类问题。例如，城市减少工业大气污染的政策，其目标不能笼统地界定为改善空气质量，而应以减少工业企业污染排放量为目标。 (3)可行性。政策目标的可行性包括两个方面：一是政策目标在政治上和社会上的可接受性。如果一项政策的目标不能被执政党或执政主体所接受，或者不能得到大多数民众的认同，那么，即使它再好，也不能作为政策目标。二是政策目标得以实现的可能性，即在现有的经济、技术条件下，通过一定的政策措施，能否实现该政策目标。 (4)协调性。由于政策问题一般都是一些涉及面广、影响大的问题，因此政策目标往往不是单一的，而是多个目标的有机组合。所谓政策目标的协调性，就是指多个目标之间要一致，不能相互矛盾或在执行中相互牵制。对于相互冲突的多个目标，政策制定者必须选择一个合适的平衡点。此外，一项政策的目标不能与现有的其他政策的目标相冲突，不能与处于上位的政策原则或精神相背离，这也是政策目标协调性的体现。 2政策方案的设计。政策方案的设计就是针对所要解决的政策问题，运用各种方法，设计出一系列可供选择的政策方案。这是政策制定过程中最为关键的环节。一般来说，政策方案的设计要遵循三个原则： (1)政策方案要具有多样性。就是说，在设计政策方案时，一般不能只提出一套方案，而是要提出多套方案供决策者比较选择。因为在实践中，由于政策问题的复杂性，很难提出一套从各种角度衡量都十全十美、大家一致认可的政策方案。只有从不同的角度提出多种不同的方案，才有利于在比较的基础上进行选择，从而有利于政策的优化。 (2)政策方案要满足整体上的完备性和个体之间的互斥性。所谓整体上的完备性，是指应尽可能把所有的备选方案全部提出来，以避免好的政策方案被遗漏。所谓个体之间的互斥性，是指所提出的各个不同的备选政策方案之间必须相互排斥，不能彼此包含、交叉，从而有利于对政策方案进行比较选择。 (3)政策方案的设计要具有创造性。在设计政策方案时，一味抄袭以前成功的政策或者生搬硬套其他国家和地区的成功经验是一大忌讳。因为随着时间和空间的改变，成功的经验未必依然适用。即使情形相近，也需要在仔细分析的基础上，发挥创造性，寻求具有独创性的政策方案。这样做不是为了标新立异，而是为了尽可能找到更好的政策方案。 3政策方案的评估与择优。政策方案的评估与择优是根据特定的标准，通过系统的分析和比较，对所有的备选政策方案进行全面的评估，从中选出一个最优的或最满意的方案或方案组合作为最终政策。政策方案的评估与择优有多方面的标准。从政策方案可能产生的效果方面看，可采用有效性、效率、公平性等标准；从可行性方面，有政治可接受性、社会可接受性、经济可承受性、技术可行性等标准。还可根据政策方案可能产生的外部影响、带有多大的风险等标准对政策方案进行评估和选择。采用的标准不同，评估和选择的结果可能不一样。因此，决策者应当根据所面临的具体情况对这些评估和择优标准进行取舍。 4政策方案可行性论证。政策方案可行性论证，就是围绕政策目标，运用定性和定量的分析方法，对所选择的政策方案的可行性进行深入系统的分析研究。有些时候，政策方案可行性论证和政策方案的评估与择优是合二为一的，也就是说，在政策方案的评估与择优的过程中，就对各个政策方案的可行性进行了分析论证，因而在确定了政策方案后，不必再进行可行性论证。但是，在制定一些影响大、重要性强的政策时，为谨慎起见，在选择了政策方案之后，还要进一步对其可行性开展深入细致的研究论证。 （三）政策合法化 在程序上，政策合法化是指政策方案上升为法律或获得合法地位的过程。它由国家有关政权机关依据法定权限和程序所实施的一系列立法活动与审查活动所构成。合法化使政策获得了法律的保护，具有了强制力，为政策的执行提供了条件。全面推进依法行政实施纲要明确提出：“重大行政决策在决策过程中要进行合法性论证。” 政策合法化包括政策内容的合法化和决策过程的合法化两方面。 政策内容的合法化，主要指决策者所选择的政策在内容上不能与既定的宪法和法律相抵触，必须合乎有关法律的原则甚至具体规定。也就是说，政策内容的合法化要求所制定的政策与既定的法律相一致。在现实中所出现的许多政策相互矛盾、政策扯皮等问题都与政策内容的非合法化有关，因此，有必要重视对政策内容的合法性审查。政策内容的合法化是政策有效执行的基础。 决策过程的合法化，主要指政策制定过程应合乎法定的程序要求。程序合法化既是政策合法化的保证，又是政策能够顺利执行的前提。政策合法化主要有三种途径： 1政策的法律化。政策的法律化是有立法权的国家机关将经过实践检验、成熟、稳定的政策上升为法律的过程，也称为政策立法。具体地说，就是立法机关把需要法律化的政策上升为法律，享有委托立法权的行政机关根据其行政职权及委托立法权把一些重要的政策转化为各种行政立法。它实际上是一种立法过程，是依据法定权限和法定程序，由法定的权力机关所进行的立法活动。 从政策范围来看，并不是所有的政策都需要法律化。政策法律化的基本条件是：对全局有重大影响的政策应上升为法律，具有长期稳定性的政策应上升为法律，成功的成熟的政策才能上升为法律。从政策制定过程本身来看，作为政策合法化的一种重要形式，政策法律化是将有关政策转变为更具有强制力和普适性的法律的过程。 2权力机关的批准。有些公共政策不具备上升为法律的条件，但是在一定时期内十分重要，因而在政策方案选定后需要得到法定权力机关的批准方可付诸实施，这是政策合法化的第二种途径。例如，我国国务院及中央部委制定的一些重大政策在正式出台前需要得到全国人民代表大会的批准，中央部委制定的有些政策需要得到国务院的批准才能正式生效。 3有关部门的审查。还有一些公共政策在正式出台前虽然不需要经过具有法定权力机关的批准，但需要通过得到法律授权的有关部门的审查。这是政策合法化的又一种途径。例如，很多国家的司法机关通过对立法机关和行政机关所制定的法律、法规进行违宪审查来决定这些法律、法规的合宪性与合法性，我国政府的法制办（局）也具有对同级政府部门制定的政策进行合法性审查的职能。 政策合法化是一个对政策制定行为实施法制监督和制约从而实现政策优化的过程，是以一系列严格、科学的法定程序对政策法案不断纠错、修正、丰富、补充的过程，也是一个对不良政策进行过滤、淘汰，避免政策相互冲突的过程。在政府管理的实践中，政策违宪、违法或者政策之间相互冲突的现象并不少见，这与没有严格遵循政策合法化程序有关。 四、决策协商制度 许多公共政策的制定都直接或间接涉及不同部门和群体的利益。为了提高政策制定的科学化和民主化程度，使制定的公共政策能为有关各方所接受，以利于政策的顺利实施，便需要在决策过程中加强协商，并为此建立相应的制度作为保障。决策协商包括三个层面。 一是在一些重大问题的决策中，决策机构要发挥同级政治协商会议的作用，加强与各民主党派、党外人士的政治协商，广泛征求和认真听取他们的意见和建议。为此，在制度上，要按照党的十七大提出的要求，把政治协商纳入决策程序，要明确规定在重大问题的决策中，政治协商是不可缺少的一个环节。 二是在就一些涉及不同部门、不同行政辖区的事务和问题制定政策时，相关部门和辖区政府要开展协商。随着现代社会的发展，许多公共事务涉及面很广，其原因和后果往往不限于单个部门和辖区的管理范围，而是牵涉到多个部门、多个辖区。在以部门和层级分工为基础的现代管理系统中，为反映有关各部门、各辖区的利益和需求，避免政出多门、政策不协调等现象，在决策涉及跨部门、跨辖区的事务时，各有关部门和辖区必须加强协商。在制度上，对于同级政府不同部门之间的协商，应出台规定，明确要求在涉及跨部门事务决策时，由综合部门牵头组织相关部门进行协商。对于一些经常性的跨部门事务，可建立以联席会议之类的形式为平台、举行定期协商的制度。 三是在一些对人民群众的利益产生广泛影响的决策中，决策机关要与可能受影响的群体代表开展协商，以避免有关群体的利益受到重大损失，提高政策的社会可接受性。在制度上，关键是要通过法律法规，把这种决策机关与公众代表之间的协商作为决策的一个必经步骤纳入决策的法定程序。例如，美国在修订的联邦行政程序法中，增加了协商制定法规程序，要求行政机关在公布拟制定的法规之前，设立一个由各种受影响群体的代表和公务员组成的协商委员会，通过协商达成合意的法规。 五、专家咨询制度 由于现代社会的复杂性和多变性，公共决策机关所面对的现实政策问题变得越来越复杂，仅仅依靠决策机关及其人员事实上已经很难及时制定有效、适当的政策。为了提高政府决策的质量，在就特定问题进行决策时，特别是在就一些专业性、技术性强的问题进行决策时，决策机关需要向有关专家征求意见，委托他们开展研究，提出政策建议，这就是专家咨询。全面推进依法行政实施纲要明确提出：“涉及全国或者地区经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证。” 专家咨询制度涉及开展咨询活动的主体、形式、程序等制度性规定。从咨询活动的主体而言，有专家个人和专家团队（以学术研究机构或项目组为形式）之分，有内部专家和外部专家之分。与专家个人开展决策咨询相比，在现代公共决策中，研究机构开展决策咨询更为普遍。这些被称为“智囊团”、“思想库”的政策研究机构集中了大批高级专家和专业技术人员，在多数情况下，只有它们能够提供现代政府决策所需要的专业知识和专业技术。 开展决策咨询的专家有些是公共部门内部的，即官方的。如在许多国家，政府首脑身边配有以“顾问”、“助理”为名的专家，协助政府首脑决策；一些政府部门也设有“顾问”、“政策分析员”之类的职位。这些专家不是兼职的，而是列入政府编制、具有正式职位、由公共财政供养的人员。实际上，我国历史上存在的“幕僚制”便是这种制度的雏形。此外，还有大量隶属于政府、由公共财政支持的官方研究机构，如我国的社会科学院、国务院发展研究中心等。由于政府人员规模和财政资源有限，而公共决策涉及的专业领域十分广阔，仅有公共部门内部的专家开展决策咨询是远远不够的。因此，社会上的专家学者和研究机构也是开展决策咨询的重要力量。在有些国家，数量众多、专业领域各异的半官方的、民间的研究机构甚至是决策咨询的主体力量。这些非官方的政策研究机构因性质不同、资金来源不同、研究的独立性和视角不同，对于改进政府决策发挥着不可替代的作用。 专家咨询活动的形式主要有三种：其一，决策机关召集有关专家和研究机构，就需要决策的特定问题向他们寻求信息、征求意见和建议；其二，决策机关委托外部专家和研究机构就特定问题开展研究，通过购买服务的方式，对他们的研究工作提供财政支持，购买他们的研究成果；其三，有关专家和研究机构主动就特定决策问题提供信息、发表意见或评论、提出政策建议。 专家咨询制度的一个重要内容是就咨询活动的范围即公共部门的哪些决策需要开展专家咨询、咨询专家和机构的遴选、咨询活动的形式、咨询活动的程序咨询活动开展的步骤、咨询结果的呈报和应用等作出明确的规定，以减少专家咨询的随意性。 六、公众听证制度 公共政策的制定往往涉及公众利益。为减轻政策对公众利益的不利影响或者使其对不同群体的利益影响比较公平，必须通过特定的制度保证公众能够有序参与公共政策的制定。公众听证是公众参与公共政策制定的一种重要形式。全面推进依法行政实施纲要明确提出：“社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布，或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。” 为保证公正性，一般来说，公众听证会不应由利益牵涉其中的政府部门来组织和主持，而应由相对中立的机构来组织主持。一些国家为此建立了专门的制度，如美国建立了一套行政法官（原称听证审查官）制度，规定由行政法官主持公众听证会，并就负责主持听证会的行政法官必备的资格条件、职责、管理等作了详细的规定。 近年来，我国也在逐步建立和完善公众听证制度。1996年出台的中华人民共和国行政处罚法规定对责令停产停业等行政处罚的决定进行听证，1997年出台的中华人民共和国价格法规定了价格听证，是对听证制度的正式法律规定。一些地方和部门在制定公共政策时也尝试实行了公众听证制度。例如，2002年11月，原国家计划委员会在原政府价格决策听证暂行办法的基础上修订并发布了政府价格决策听证办法。2000年出台的中华人民共和国立法法明确规定，列入常务委员会会议议程的法律案、行政法规都应当听取各方意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等形式。目前，针对公众听证制度适用范围较窄、对一些操作环节规定不够详细等问题，有关部门和一些地方也在采取措施加以完善。第三节政策执行作者：公选考试网 来源： 更新时间：2011-5-14 所谓政策执行，指的是把政策方案变为政策现实，从而解决政策问题、满足公共需要、实现政策预定目标的所有活动。在这些活动中，最基本也是最重要的工作是解释、组织和实施。所谓解释，就是把政策内容转化为一般群众所能理解和接受的信息；所谓组织，就是搭班子、建队伍，形成政策执行机构，拟定执行办法和落实政策内容；所谓实施，就是由政策执行者提供服务和设备，支付各项活动经费等。 一、政策执行的主体 政策执行不是单一方面的行为过程，而是政策执行者、政策对象（也称政策执行的相对人或标的群体）在一定环境下的一种互动过程。这一过程涉及的因素包括：理想化的政策方案、政策执行机构和个人、政策对象以及构成政策执行环境的各种社会、经济、文化因素。其中，负责政策执行的机构和其人员是政策执行的主体。 在执行不同的政策时，执行主体可能不一样。在大多数情况下，担任政策执行主体的是各级行政机关、司法机关及其人员。虽然立法机关的主要职责是就法律和重大政策问题作出决策，但在有些情况下，立法机关特别是地方立法机关也是政策执行的主体。例如，一些地方立法机关为贯彻落实国家的基本法律而制定有关法规、开展督查，实际上构成了一种政策执行行为。值得注意的是，政策执行并非政府机构和其人员的专利。在很多情况下，一些非政府的组织机构（如行业协会），乃至私营企业都可以担当政策执行主体的角色。20世纪80年代以来，很多国家的政府将原来由公共部门直接实施的管理活动、直接提供的公共服务承包或委托给私营企业或社会中介组织，使它们成为政策执行的主体。这种做法不仅有助于提高政策执行的效果，而且不同程度地降低了政府的行政成本。这种政策执行主体的多元化趋势近些年来越来越明显。当然，如果不作适当的制度安排、没有建立相应的机制，这种做法也可能对政策执行效果产生消极影响。 二、政策执行的程序和原则 （一）政策执行的程序 一般而言，一项公共政策的执行大致包括这样几个步骤：政策宣传；拟定执行计划；组织落实；政策执行试点；全面实施。在实际过程中，并非每一项政策的执行都必须经过这五个步骤，其中有的步骤可以视情况而简化。 1政策宣传。政策宣传就是通过政府部门或大众传媒把有关政策的目标、目的和内容用公众所能理解的语言传达给各种社会主体，促进执行者、执行对象及一般社会公众对政策内容和意义的理解与认同，从而自觉自愿地执行政策、接受政策和支持政策的活动。执行者只有在充分理解政策的目标、意义、内容和精神实质的基础上才能积极主动、及时准确地执行政策，才能避免政策在执行中扭曲走样。而政策对象，即政策执行的标的群体或利益相关群体也需要在充分认识一项政策与自己的切身利益关系后，才能确定是否采取政策顺从行为。因此，在开展实质性的政策行动之前，进行充分的政策宣传十分重要。需要注意的是，政策宣传必须忠实于政策的精神实质，不能为了保护执行者的利益或为了减少执行阻力而断章取义，作片面宣传，使政策在未付诸实施之前就被歪曲。 2拟订执行计划。政策执行是一项相当复杂的工作。为了保证政策得到有效的执行，需要制订周密的执行计划，即在准确领会政策精神的基础上及时制订达成政策目标的行动方案。执行计划的主要内容包括：(1)分解政策目标，即把要实现的政策目标予以细化；(2)预测和弄清应有的执行资源，包括人、财、物等资源，并对资源的分配使用作出安排；(3)拟定具体的执行步骤；(4)准备各种防范措施。 3组织落实。这一阶段主要涉及以下工作：(1)根据政策目标和管理需要，明确指定或建立专门的执行部门和机构，明确各执行部门的职责范围；(2)选择和安排政策执行机构的人员；(3)划拨经费和做好各种物质准备；(4)落实目标任务；(5)制定和健全各种规章制度。 4政策试点。为了慎重起见，避免因政策设计不当造成不良后果，一些重大政策在全面实施之前，往往有必要先在较小的范围内进行试点，以便了解政策的实际效果，为全面实施取得经验。通常，试点大致包括选择试点单位或地区，设计试点方案、在试点范围内实施政策、总结试点结果和经验等几个阶段。 5全面实施。如果经过试点证明政策有效，下一步便是在试点经验的基础上，全面落实政策方案包含的各种活动，即全面实施政策。这标志着政策执行进入全面管理阶段，其主要工作包括指挥、协调和监督，并处理执行过程中出现的各种突发事件。 （二）政策执行的原则 为了保证政策得到有效的执行，需要遵循一系列原则，主要包括： 1计划性原则。政策执行是一个系统工程，涉及很多因素，具有时间上的阶段性、连续性和空间上的协调性，因此要求执行者必须统筹兼顾，有计划、有步骤地进行。这就需要执行者在执行前拟定周密的计划并严格按计划执行政策。 2忠实性原则。在执行政策的过程中，执行者必须忠实于政策的基本宗旨。这要求：(1)执行机构和人员在理解政策基本精神上要准确，不要随意解释或一知半解，甚至为了本地本部门的利益蓄意曲解政策的本意；(2)在实际执行过程中，要保证政策不走样、不搞土政策、不搞看关系“下菜”；(3)要按政策执行计划及时地执行政策；(4)在执行过程中要及时发现问题，及时解决问题。 3灵活性原则。政策执行的环境复杂多变，考虑再周全的政策也不可能完全适应于所有的具体情形。因此，要求政策执行者在把握政策精神实质的基础上，因地制宜，结合具体的执行环境，采取灵活的策略，创造性地执行政策。这里说的灵活性，指的是为了保证在有效的期限内达成政策目标而在手段上、策略上进行的灵活变通，政策目标本身是不允许“灵活”的。 三、影响政策执行有效性的因素 一项政策能否得到有效的执行，是决定该政策能否达到预期目标、取得预期效果的关键之一。影响政策执行有效性的因素很多，我们主要从四个方面分析： （一）政策方案 在影响政策执行有效性的诸多因素中，首先一个因素就是政策方案本身。这是因为，如果政策方案本身存在问题，必然给政策执行带来困难。政策的合法性、合理性和可执行性等都会对政策执行的有效性产生影响。 1政策的合法性。政策的合法性是指该政策的内容、形式和制定过程