试论PPP融资模式的创新性与局限性徐兰英

精选文库试论PPP融资模式的创新性和局限性徐兰英，孙秀英（辽宁工业大学管理学院，辽宁 锦州 121001）摘要：PPP项目融资模式是在BOT基础上发展起来的一种新型融资模式。它克服了传统融资模式的缺陷，在政府角色、组织运作和风险管理方面进行了创新。这些创新促使PPP模式在我国基础设施项目和公共事业项目建设中得以迅速应用。同时现阶段该融资模式也存在一些不足，主要有组织过于庞杂、协调难度大，私人企业投机行为难以有效约束，政府职能定位和履行等。需要从三个方面入手克服不足以使PPP更加完善。关键词：PPP；创新性；局限性；对策PPP模式是本世纪初国内外兴起的主要用于公共基础设施和公用事业项目建设的一种融资方式，它是PublicPrivatePartnership的字母缩写，指政府与私人组织之间为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共产品或服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。作为在BOT模式基础上发展起来的一种公私合作融资模式，PPP克服了BOT融资模式的一些缺陷，对传统项目融资模式进行了改进和创新。同时由于它尚处起步阶段，也存在一定的局限性，这些局限性若得不到应有的重视和解决将影响PPP的成功运作。一、 PPP模式的创新性1. 政府角色的创新在传统BOT模式下政府发起项目，组织项目前期的可研论证、通过招标投标选定项目公司，再将特许权授予给项目公司，之后便退出项目。而在PPP模式下，政府改变了过去作为特许权授予者的高高在上的特殊主体身份。除了授予企业特许权，他还要以一个平等的合作伙伴身份与私人企业一起共同投资、共担风险、共同作者简介：徐兰英（1963-），女，辽宁锦州人，辽宁工业大学管理学院，副教授，参与项目建设运营管理的全过程。在项目运作的各个阶段，政府与企业是合作伙伴，互相监督。例如在2009年建成通车的北京地铁四号线PPP项目中，北京市政府指定的北京市基础设施投资有限公司对项目投资了107亿，占比70%，社会投资方香港地铁公司和北京首都创业集团投资有限公司投资49亿占比30%，三方签署合作协议成立合作公司分担投资该项目的权利义务和风险。 政府角色的转变使项目多方面受益。其一，政府投资介入可以起到榜样作用，增强私企对项目的信任度，吸引更多企业和民间资金积极地投入和参与基础设施项目的建设运营中。 其二，政府全程参与，同企业一起对项目进行计划、建设及运营管理，能使项目责任风险更合理分摊，监督管理机制更健全。其三，政府进入项目的资金不同于企业投资，不以盈利为目的。因此它的进入能降低项目的整体收费，提高项目公益性价值。2. 组织运作创新主要表现在：第一，企业可以提前进入项目。在BOT项目融资模式下，项目初始阶段的设计、可行性研究等工作都是由政府或所属机构进行，企业不能参与。而恰是这个阶段对项目实施过程中所采用的技术等进行了基本定位， 这就使得私人企业日后参与项目建设时，只能采用已经经过政府审批的技术，因此传统模式极大的限制了企业的技术创新。而PPP的运作程序包括选择项目合作企业、确定项目、成立项目公司 、招投标和融资、建设、运营管理等。企业一开始就与政府共同对项目进行确认、设计和可行性研究，非常便利将私企的先进技术和管理经验植入项目，更能调动企业积极性，发挥企业经营管理方面的优势。第二，PPP模式把项目的设计者与建设者组织在一个团队内，使他们更密切地合作。他们可以把BOT中各自独立的设计合同和建设合同合并为统一的设计建造合同，能带来创新性更强、项目寿命周期成本更低的设计，而且能够实现设计与施工的无缝对接，避免传统BOT中政府单独计划、设计，之后才确定项目公司所产生的诸多问题，如信息不对称、时间和空间间断而形成的资源浪费等。因此能实现项目整个生命周期的资源整合和风险分配，从而使项目的运作效率更高，投资风险大大降低。3风险管控机制创新项目融资模式主要用于基础设施和公用事业建设，而该类项目通常都具有投资大、周期长、内部结构复杂、设计因素众多等特点，由此产生了大量的风险。所以项目风险的管控是所有项目融资模式成功的关键。实践中失败的项目融资案例多源于风险得不到科学合理的分摊和有效控制。传统模式下政府与企业间的风险分配与控制都不够合理。一是企业不能参与项目前期设计与可研的组织设置，使得项目风险无法在初始阶段就实现合理分配和有效控制，同时也加大了项目日后运作中的风险。二是政府将特许权授予企业后就退出项目，项目的大多数风险包括融资风险、建设阶段的风险、经营管理阶段的风险等都集中到企业身上，稍有不慎便满盘皆输。PPP模式对此进行了改进。首先，企业的提前介入使得项目风险从一开始就能在政府和企业间的合理分摊。其次，能真正按照 “最适者原则”分摊和控制风险，即由对某一风险最有控制力且控制该风险成本最低的参与方来承担相应的风险。项目风险在此可划分为三类，一是政府部门承担的风险，二是私人部门即企业承担的风险，三是由二者共担的风险。例如，在PPP项目参与各方中，政府部门最有能力承担政治风险和法律变更风险，因此该类风险通常都由政府承担。政府可以通过担保形式保证不对项目实施强制性收购；如果发生政治波动、法律变更等事件而使国家收购不可避免，则由政府给予适当补贴。在相关的特许权协议中，东道国政府与项目公司可以就风险分担问题进行协商，政府以允许提高价格或延长特许期来补偿项目公司由于法律变更蒙受的损失。再如完工风险产生于工程建设过程中，承包商最有能力也最能有效控制该风险，因此完工风险通常分配给承包商。同理，经营管理风险会分配给运营企业，而不可抗力风险则由政府与企业共同承担。这种风险分摊和控制机制有效提高的项目的抗风险能力。二、 PPP模式的局限性PPP融资模式克服了传统融资模式的弊端，推动了项目融资在国内外基础设施和公共事业项目建设中的应用。同时作为尚处起步阶段的融资模式，它也存在一些不足，主要有：1. 组织结构过于庞杂，协调难度大PPP模式的组织结构呈现金字塔式。塔顶部是项目所在国的政府，是引入私人企业参与基础设施建设项目的有关政策的制定者。金字塔中部是项目所在国政府有关机构，负责对政府政策指导方针进行解释和运用，形成具体的项目目标。金字塔的底部是项目私人参与方，包括投资商、承建商、运营商等。参与各方因利益和目的的不同会产生不同层次、类型的利益和责任的分歧，例如在项目建设运营维护各个阶段参与方之间的权限、责任和利益的界定等。如果这些分歧得不到有效的协调，就容易产生矛盾和纠纷，甚至可能导致一些合作项目的夭折。2. 私人企业投机行为的约束问题PPP模式下政府与私人企业作为合作伙伴走到一起，但二者存在目标利益冲突，政府是公众利益的代表，私人企业则以经济利益最大化为目标。在项目实施的过程中，契约双方的有限理性、合同签订和履行的时间差、政府部门的管理非专业化等诸多因素都为私营企业的投机行为提供了可能性。例如私人企业与政府先签订协议，然后进行项目的融资、建设及公共基础设施产品的提供，私人企业在这些过程中究竟采取怎样的行为、提供怎样的服务便成为其私人信息，政府部门可能无法及时掌控。他们有可能采取其他的手段来捞取不正当利益，如建设过程中的偷工减料、降低设施服务的水平等，这些行为若不能得到有效约束，就可能妨碍PPP项目目标即公共利益的实现。3. 政府职能定位及履行问题如前文所述，PPP模式对政府角色进行了创新，政府部门身兼直接投资者、直接经营者和直接监管者的三项职能，给项目带来诸多益处，同时也很容易造成政府职能在具体工作中产生混淆。特别是当政府部门及其工作人员专业化管理能力缺失或履职道德出现问题时，会给PPP项目带来许多不利。例如私人投资者会担心公私合营协议中的政府监管风险，包括特许权招投标过程是否透明，协定的运行制度能否被遵守，投资者是否具有真正的运营自由，政府是否能按时进行财政拨款等。三、一点建议在过去的十年里，PPP融资模式在政府角色、组织运作及风险管控机制等方面的创新，强有力地吸引和促进了民间私人资本对我国基础设施项目和公用事业项目的投资和建设。未来城镇化发展中PPP将有更广阔的前景。为使之在实践中更完善必须加强对PPP不足的重视和对策研究。笔者认为至少应当从三个方面入手。首先，应当强化PPP组织中合同管理的作用，利用合同加强项目参与各方的协调。合同贯穿于PPP 项目的整个过程，是连接项目参与方的纽带。通过合同界定利益相关方的权责划分以及利益分配，将各方的利益与诉求以严谨清晰的合同条款形式加以明确，能有效求同存异，减少纷争。其次，从法律层面上的进一步规范和界定项目中已程序化的运作以及对政府部门和企业等参与方在项目中的责任、义务和风险以及双方利益冲突的解决方法，对各方形成更有力和更公平的约束，保证合同的履行。这方面可借鉴国外的先进经验，如颁布专门的PPP法等。最后，切实转换政府职能，使相关政府部门及其工作人员的能力和职守能够胜任PPP项目直接投资者、经营者和监管者的新角色。参考文献：1刘冬梅 韩同根 对我国铁路建设中PPP融资模式的探讨 J.铁道工程学报 2008（9）2冯晓明 投融资体制的问题与改革思路 J.现代经济探讨，2004（12）3许云霄 公共选择理论 M.北京：北京大学出版社，2006.作者单位：辽宁工业大学管理学院联系地址：辽宁锦州市士英街169号121001电话email：附英文翻译：The Innovation and Limitations of PPP Financing ModeXu lan-ying，Sun xiu-ying(Liaoning University of Technology, Jinzhou China ，121000 )Abstract：As a new project financing mode based BOT, PPP (Public Private Partnerships) overcomes the limitation of traditional financing mode and make improvements in many aspects, such as the conversion of the role of the government, the organization of the project operation and risk management. These innovations have promoted the application of PPP in the infrastructure and public construction projects in china. But at present, this mode has also some shortcomings. First, the project organization is too complex and can hardly coordinate. Second, it is difficult to restrain the private enterprises from speculation