资源型城市转型的战略构想

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The knowledge is not complete, especially it is very little about professional some departments know knowledge资源型城市转型的战略构想彭介林 张萌资源型城市经济转型是一个全球性的难题，是一项系统工程。资源型城市转型要解决资源开发过程中所积累的一系列重大经济、社会和环境矛盾，既要充分发挥市场配置资源的基础性作用又离不开以政府为主导的政策体系的支撑。对此，中共中央、国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见明确提出，要研究建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制(以下简称“两个机制”)，以促进资源型城市经济转型和可持续发展。这是建国以来，第一次在市场经济体制下确立资源型城市经济转型政策体系框架。建立“两个枕绷”势凌必行(一)我国资源枯竭城市现状截至2001年底，我国共有资源型城市118个，占全国城市总数的18；这些城市面积约占全部国土总面积的10：资源型城市总人口占全国城市人口总数的123。2000年，118个资源型城市实现GDP为116亿元人均为7500元，比我国全部城市的平均水平低115元；职工年平均工资为7800元，比我国城市的平均水平低1700元。虽然总体上实现了初步小康目标，但主要经济社会发展指标与全国平均水平有较大差距。(二)“两个机制”解决的主要难点主要资源枯竭，经济发展滞缓。以东北地区为例，经过近百年来的开发，区域原始森林消耗殆尽，林木质量严重下降，矿产资源趋于枯竭。近年来，由于可采资源日益减少，资源开采难度越来越大。城市的产业结构日趋不合理，尤其是黑龙江省大兴安岭、伊春两大林区和吉林、辽宁两省的大部分煤矿，近乎无林可伐、无煤可采，新的接续产业远未形成主导产业空洞化成为城市经济发展的突出问题。经济结构滞重增长方式粗放。东北资源型城市的最重要的特征是城市功能缺损。产业结构单一，经济增长过分依赖自然资源，初级产品占绝对优势。采掘业和原材料工业比重较大，加工工业比重较小。产品的加工程度相对较低，高科技产业发展滞后，第三产业比重偏低；经济成分单一。国有工业企业在各种经济成分中占较高比重；“大而全”、“小而全”的企业多，而专业化分工协作的企业群体、知名企业和企业集团较少；同时，由于受城市投资环境和投资条件的限制，利用外资规模偏小。人力资源匮乏，教育基础薄弱。资源型城市教育经费紧张，资力量不足难以培养大批高层人才，满足不了城市经济转型的多元化人才需求。进而使得资源型市难以吸引资金，用于发展高新术产业。现有企业难以向其他产扩张、延伸难以吸引技术含量的知识密集型产业来资源型城发展。由于区域经济发展的不均，大多数资源型城市经济发展相落后，还出现大批本地人才外流的现象。失业人群庞大，就业再就艰难。资源型城市的主导产业大是国有资源型大企业。随着经济制转变和资源开采加工企业面停产、转产甚至破产的困境，企开工不足，对劳动力的需求不断降，大量职工下岗、失业。与其他型城市相比，资源型城市就业再就业问题更为严峻。此外，资源开加工企业的下岗职工，由于长期事劳动技能单一的工作，素质偏，流动更为困难，就业再就业压更大。财政入不敷出，资金外流严重。资源型城市的主导产业为上游基础性产业。产品附加值远低于下游加工产业。这是资源型城市财力紧张的根本原因。受传统计划经济体制的影响，石油、煤炭、木材等资源性产品的价格偏低，长期处于不等价交换资源开发未能得到应有的补偿。从管理体制上看，中央直属大中型企业是资源型城市经济的主体，也是城市财政收入的重要来源，但其创造的利润、税金大部分上缴国家，使得资源型城市陷入“资源丰富、经济贫困”的尴尬境地。同时，由于综合性因素，资金呈外流的趋势。资源型城市面临着资源开发的收益递减与刚性支出不断扩大双重压力。生态环境恶化治理任务繁重。我国矿产资源回收率仅为30左右，比世界平均水平低20个百分点，形成严重的资源浪费和环境污染。全国每年工业废弃物85的排放量来自矿山开采。废矿渣高达6070亿吨，占地5000多公顷；煤矿每年排放废水26亿吨，废气达1700亿立方米。全国矿山土地复垦率仅为12，远远低于发达国家50的平均水平。瓷源烈城市经济转型的鼹栎及“两个撬嬲”的效策取翔资源型城市经济转型，是指将城市主导产业自然资源的开采和加工为主转向其他产业，使城市发展摆脱对资源型产业的依赖，从而规避城市衰败，以实现城市的可持续发展。这种“转向”经常引发经济、社会等多方面的系统变革。资源型城市经济转型的本质是摆脱资源过度依存，其内涵包括体制改革，资源结构调整及资源取向的转化，先导产业、支柱产业、优势产业的再选择、再配置，市场取向调整，生态环境修复，劳动力转移培训与安置人文价值观的转变等。这一切，必然也涉及到经济战略和政策的再调整过程。(一)资源型城市转型的目标资源型城市经济转型的总体目标是：在体制转变的基础上，产业结构得到调整，人民生活水平得到提高，生态环境得到改善，城市的整体竞争力得到加强，最终实现经济社会自然的协调可持续发展。其阶段性目标是：通过实施老工业基地振兴战略，到2020年，与全国同步进入全面小康社会。(二)“两个机制”的政策取向从总体上讲，“两个机制”的政策取向就是为资源型城市实现经济转型目标提供体制保障和政策支撑。“两个机制”的重要任务，应是研究确定综合、配套、长效的政策措施。用政府调控这只“有形的手”支持资源型城市推进经济转型。资源型城市经济转型的主体是多元化的，主要包括政府、企业、个人。如果说，资源型城市经济转型的市场主体是企业、个人；那么，“两个机制”的实施主体应是中央政府，其主要途径应是建立在公共财政基础上的财政转移支付。“两个槐铡韩藏繁框絮(一)“两个机制”的定义资源开发补偿机制，是指为了实现资源型城市可持续发展，在资源开采的不同阶段(资源开发程度可分为成长期、鼎盛期和衰退期)，遵循价值规律，采取法律的、市场的和行政的综合措施，引导和规范各类市场主体合理开发资源，承担资源开发成本、生态环境保护与恢复的责任和为资源型城市公共事业做贡献的义务。资源开发补偿分为两个层次：一是按照“谁受益、谁补偿”的原则，建立起符合价值规律的资源价格机制从根本上解决生态环境保护与恢复、不可再生矿产资源勘探、可再生资源合理开发永续利用和经济转型积累问题；二是通过国家实施财政转移支付，解决计划经济时期该补偿而未补偿的历史欠账问题。从现实需求看，后一种补偿对资源型城市经济转型更为重要。衰退产业援助机制指国家从区域经济协调发展的角度，通过财税扶持、资金和项目支持、减轻企业负担等方式，对伴随着资源的减少而走向衰退的产业进行直接援助通过政策引导和支持发展接续产业、建立健全社会保障体系进行间接援助，促进资源型城市经济转型。资源型城市产业衰退有两种情况：一是不可再生矿产资源由盛而衰。资源型城市经济发展失去产业支撑：二是可再生资源由于过度采伐资源型城市陷入资源和经济双重危机。这两种产业衰退导致资源型城市经济社会发展日趋落后，使资源型城市成为老、少、边、穷地区之列，需要国家通过公共财政给予援助。(二)资源开发补偿机制政策框架资源开发补偿机制，其实质是资源型城市在资源开采过程中，所付出的资源代价和环境代价，以及基础设施历史欠账得到应有的补偿。它以国家为实施主体，其主要政策框架似应包括以下内容：1建立健全法律法规。到目前为止，主要有以下法规涉及资源开发补偿：1984年国务院颁发的中华人民共和国资源税条例(草案)、1994年国务院发布的矿产资源补偿费征收管理规定、199年国务院颁发的第240号令与第241号令(国家实行探矿权和采矿权有偿取得的制度)。与资源型城市经济转型需求相比。这些法规的法律效力等级低、补偿力度小调整范围窄，应尽快完善。在矿产资源法中，应增加资源开发补偿的内容，对资源开发补偿作出原则规定。把资源税条例(草案)上升为法律，将其范围扩展到可再生资源的开发，并提高其税率和资源型城市税收分成比例。总结森林生态环境补等政策经验，尽快出台资源开发生态补偿有关规定等法规，把生态环境补偿纳入资源补偿范畴。补偿的力度要达到“谁破坏、谁治理，生态能够恢复”的程度，可再生资源达到永续利用的目标。尽快出台资源型城市经济转型特别补偿办法等法规，对资源危机、经济危困的资源型城市在环境治理、基础设施建设等方面给予补偿。实行新企业新机制。新建设的资源型企业严格按照以上法律法规要求运作。2建立资源开发历史补偿制度。根据地方因资源开发造成的油田草原“三化”、林区水土流失、矿山沉陷等生态环境破坏程度。宜从资源型城市向中央政府历年上划的累进税费中，确定比例返还资源型城市，用于弥补资源型城市环境治理与保护、后续资源勘探与储备、基础设施建设、公共产品与服务等资金缺口。3建立国家资源开发补偿基金。此项基金由国债专项和国家预算内专项构成，主要用于资源型城市生态治理与保护、基础设施建设、社会事业发展、投资环境改善上。4建立地方资源开发补偿专项资金。国家应允许资源型企业分别从销售收入和上缴利润中提取一定比例，设立企业资源补偿专项资金；从资源型企业所得税地方分成部分提取一定比例，设立地方资源补偿专项资金，省市财政收入减少部分，由国家给予补助。5制定土地资源补偿办法。国家应允许资源型城市的“一退三还”中工业用地改变为第三产业用地，土地出让受益可用于企业职工安置和城市经济转型项目投入；减免采煤沉陷区搬迁用地有偿使用费，将采煤沉陷区搬迁用地有偿使用费，用于采煤沉陷区职工的安居工程：在安排国家投资土地开发整理项目时，向资源型城市倾斜优先考虑重点资源枯竭型城市矿区的土地复垦。6实施生态环境治理工程补偿。国家生态环境治理工程应向资源型城市倾斜，在安排退耕还林工程、小流域治理及水土保持工程、“三北”防护林工程等项目方面优先考虑资源型城市。7资源型城市享受西部大开发政策。(三)衰退产业援助机制政策衰退产业援助机制其实质是国家从区域经济协调发展的角度，对陷入困境、主导产业缺失的资源型城市在支付改革成本、建立社保体系、发展接续产业等方面给予直接援助。其主要政策框架应包括以下内容：1制定综合规划。对资源型城市衰退产业的援助，是一项系统工程应根据需要和可能进行统筹规划，分步实施，建立起系统的、长效的政策体系。力求取得政策集群效应，争取在较短时间内，实现稳定和发展的双重目标，促进经济转型。2建立国家级资源型城市衰退产业援助基金。此项基金由国债专项和国家预算内专项构成，主要用于资源型企业发展资源精深加工、向非资源型产业转型等方面项目资本金注入和贷款贴息，为发展接续产业提供稳定的资金保障。3建立地方级资源型城市衰退产业援助专项资金。允许资源型企业分别从销售收入和上缴利润中提取一定比例。设立企业发展接续产业专项资金：从资源型企业所得税地方分成部分提取一定比例，设立地方资源补偿专项资金，省市财政收入减少部分，由国家给予补助。4生产力布局向资源型城市倾斜。把由国家控制的资源类投资项目，布局在资源型城市，促使资源型城市尽快形成新的具有竞争能力的主导产业：大力发展石油化工、煤电化一体、林木产业深加工、林下产业等资源精深加工和新的接续产业大中型项目，共伴生资源综合开发利用和废弃物资源化、油页岩、煤矸石的综合利用项目高技术产业化项目，循环经济项目，有发展潜力的现有资源型企业改造项目等。5辟建特别工业园区。应参照国家级开发区税赋标准，在资源型城市辟建工业园区从税费减免、财政补贴、金融服务等方面实行优惠政策，鼓励新兴工业迁入；以政府为主导，发挥风险投资的作用培植高新技术产业，带动产业集群发展；支持发展金融、物流、中介等现代服务业，优化投资环境提高利用外资的能力和水平。6扩大地方资源开发自主权。应放宽资源开发审批权限，在确保国家对主要资源控制的前提下。对品位低、规模小的资源，以地方开发为主。应允许地方企业与中石油企业合作，组建独立核算的子公司，共同开采油田；允许地方各类市场主体采用承包、租赁等形式种植商品林。7实行财税金融优惠政策。加大财政转移力度，支持资源型城市发展各项社会事业；对资源型企业发展资源精深加工、向非资源型产业转型等方面项目，安排政策性贷款并给予贴息；资源型企业转型期间，减免所得税等税费。省市因减免所得税等财政收入减少部分应由国家给予补助。实施提高固定资产折旧率和缩短无形资产摊销期限、扩大企业研发经费加计扣除优惠政策适用范围、提高计税工资税前扣除标准等减轻企业负担的政策。国家在一般转移支付时适当考虑对老工业基地实施税收优惠政策造成地方财政减收的因素。8支持资源型城市国有企业改制重组。贯彻中共中央、国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见精神，促进资源型城市国有企业产权制度改革和转变经营机制。支持资源型城市国有企业处置不良贷款。对计划经济时期和体制转轨过程中形成的呆坏账。应制定统筹处置办法，确定处置的原则、额度、期限和运作程序。采取债转股、债权股权回购、回购资金补贴等方式处置不良贷款。同时，实行历史债务豁免，其范围包括税费陈欠、重要事件的借款、大集体职工混岗的福利待遇和区域津贴差额及下岗再就业出中心补偿等历史遗留欠账。帮助国有老企业减轻债务负担。支持资源型城市国有企业剥离办社会职能。实行主辅分离。以国家财政为主，以企业和城市所在省(区)财政为辅，共同给予补贴。支持中央和地方资源型企业把所办的学校、医院、公安、消防等社会事业机构移交当地政府管理。同时，支持资源型企业精干主业、分离辅业。建立资源型城市国有企业退出通道。对一些确因资源衰竭、高额亏损、资不抵债、具备破产条件的资源型企业。分批优先列入破产计划，依法实施政策性破产。9支持资源型城市建立健全社会保障体系。要总结完善东北社会保障体系试点经验，使之规范化、制度化。支持资源型城市发展劳动密集型中小企业。对吸纳下岗职工再就业而创办的企业，利用矿区整理过的土地可通过行政划拨等方式免收土地出让金及相关费用。在一定时期内，对能够创造100个以上就业岗位的投资项目，提供部分流动资金贷款贴息：对能够创造500个以上就业岗位的投资项目，所得税地方分成部分减半征收(先征后返)，地方财政收入因此减少部分，主要由国家给予补助。鼓励资源枯竭型城市开发利用伴生矿和矿井水的综合利用以安置矿区职工，并给予税收优惠和贴息支持。设立职业培训专项资金。该项资金作为人力资源开发的投入，由国家和地方共同承担，以国家为主。对下岗职工发放短、中、长期培训券。受训职工根据实际需要，自主选择培训学校、专业内容；职教机构凭收取的培训券到政府有关部门兑现资金。职教机构实行市场化运作，国家给予适当补贴。政府购买就业岗位。由国家和地方政府共同出资，购买城市保洁、社区服务、公益事业等就业岗位，安排年龄偏大、文化偏低、不易掌握复杂劳动技能的人员就业。不断提高社会保障体水平。加大对资源型城市下岗失业人员社会保障的支持力度，比照国有企业政策解决厂办大集体和国有企业混岗大集体职工劳动关系处理和社会保障问题；提高国有企业下岗职工基