西方政治学名著选读（课堂PPT）

第8讲官僚制内幕安东尼唐斯,1,2,官僚制内幕,-InsiderBureaucratic,安东尼唐斯（AnthonyDowns）,2,2,安东尼唐斯（AnthonyDowns），美国著名政治学家、经济学家，公共选择理论的主要代表人物之一，现为美国著名的非营利研究机构布鲁金斯学会经济研究所高级研究员。提出著名的唐斯定律（DownsLaw）。唐斯著述颇丰，目前已在民主、官僚制、房地产等领域发表论文和评论五百多篇，出版著作二十多部，其中最有影响的著作是民主的经济理论和官僚制内幕。安东尼唐斯不仅是个严谨的理论家，而且是个优秀的演说家，他用幽默、生动的语言在数百个不同类型的组织中发表了一千多场演说。,作者简介,3,2,历史背景,1957年，正值西方行政学的批评和转变时期，专家学者对官僚制的批评越来越多，这其中还包括著名的帕金森定律。在这种潮流下，唐斯在民主经济理论中第一次把“经济人”的假设运用到了政治行为的分析中，对官僚制进行了论述。而到了1966年，公共选择学派进一步发展，同时政策科学也在西蒙的倡导下逐渐成熟，成为了一门显学。因此，唐斯在此时把公共选择学派经济人的假设运用到官僚行为分析中，如他自己所说，想发展一套理论，让人们能预知官僚行为，从而进行科学决策。,4,2,官僚主义或官僚主义现象的一种别称。源于英国学者C.N.帕金森所著帕金森定律一书的标题。即：在行政管理中，行政机构会像金字塔一样不断增多，行政人员会不断膨胀，每个人都很忙，但组织效率越来越低下。这条定律又被称为“金字塔上升”现象。,帕金森定律,5,2,开创性地将经济学理论思想引入政治学研究，被学术界誉为“政治科学的一部奠基性的著作”。安东尼唐斯从政府，政党，选民的理性行为入手，分析了西方民主制度背后的经济实质，在“理性人”和“利益最大化”的经济学基本假设基础上，建立了一个理解公共政策和政府行为的理论模型，提供了分析西方民主制度的斩新视角，从而阐明了西方民主制度的运行机制，内在动因及其局限性。,民主经济理论,6,2,经济学里，“合乎理性的人”的假设通常简称为“理性人”或者“经济人”。西方经济学家指出，所谓的“理性人”是对在经济社会中从事经济活动的所有人的基本特征的一个一般性的抽象。这个被抽象出来的基本特征就是：每一个从事经济活动的人都是利己的。也可以说，每一个从事经济活动的人所采取的经济行为都是力图以自己的最小经济代价去获得自己的最大经济利益。,理性人,7,2,本书构建了一种有用的决策理论，该理论通过对官员动机、行为模式等方面的分析来帮助人们认识官僚组织的行为，从而提高决策质量。作者将官员分为权力攀登者、保守者、狂热者、倡导者、政治家等五种类型，在此基础上，分析官员的动机、目标和行为对官僚组织决策的影响，探讨官僚组织所承担的社会职能及其所处的环境对其结构、行为和决策的影响。在这部分析官员行为动机与官僚组织运行机制的经典著作中，作者用简明的语言为我们展现了一部美国版的官场现形记，让我们洞悉官员的心理与行为，把握官僚组织的决策机制，从而加深对官员和官僚组织的理解。,全书的核心内容,8,2,第1章导论第2章官僚组织的生命周期第3章什么是官僚制？谁是官僚？第4章官僚组织的必要性第5章官僚组织与环境的关系第6章官僚组织共同的内部特征第7章官员中的共同局限和偏见第8章官员的环境、动机和目标第9章官员的行为类型第10章官僚组织中的信息沟通第11章官僚组织中控制问题的本质第12章控制的程序与机制第13章僵化周期第14章搜寻与变革的基本动力第15章官僚组织中的搜寻问题第16章变革的历程第17章官僚组织的领域第18章目标一致、人员招聘与教化第19章官僚组织的意识形态第20章无知对政府预算过程的影响第21章增长的官僚政治、社会效率和个人自由第22章本书假设概览,全书框架,基本问题界定,官员行为分析,官僚组织行为分析,9,2,本书构建的理论基础,官僚制下的官员（以及其他社会代理人）试图理性地实现他们的目标。,尽管每一个官员都有一系列复杂的目标，但还是拥有追求自身利益的强烈动机,每一个组织的社会职能都会很强烈地影响着它的内部结构和行为，反之亦然.,三个中心假设：,10,2,2,本书构建的理论环境,信息是昂贵的，因为需要花时间、精力以及金钱来获取数据并理解其蕴含的意义决策者在决策时间、能够同时考虑的议题、获取解决相关问题的信息等方面的能力是有限的。虽然一些不确定性能够通过获取信息来消除，但是，在决策制定过程中仍然存在着大量的无法避免的不确定性。,11,基本问题界定,组织官僚组织官僚官僚制,第一模块,12,2,2,组织：是指由有意识地相互协调的两个或者更多个人的行动或力量为达到特定目的而创建的系统。官僚组织的特征：必须是大型组织；组织的绝大多数人员都是全职人员，并且他们的大部分收入都依靠其组织中的工作；初期雇员的提升、雇佣和评估基于他们在组织中的职责而定；,组织产出的主要部分并不能直接或间接由组织外部的市场通过权威机制来评估。,13,官僚：官僚能够为非官僚组织工作不是所有官僚组织中的成员都一定是官僚不管怎样，我们使用的官僚一词并没有贬义,14,2020/5/19,官僚制：通常指一个特别的制度或制度的分类，也就是“官僚部门”它也意味着一个在大型组织内配置资料的特定方法，也就是“官僚化决策”有时它意味着“官僚化”或者区别于其他组织形式的“官僚组织特性”,15,官僚组织的生命周期,第一：官僚组织首先由倡导者或者狂热者所支配；第二：它通常经历一个迅速发展的早期阶段；第三：必须开始寻找外在资源支持，以求生存。7,16,2,官僚生命周期,权利攀登者、保守者、倡导者、狂热者、政治家,官僚组织形成,快速发展,发展缓慢或停止,官僚组织的消亡,17,2020/5/19,官僚组织的必要性,市场经济的民主社会中需要政府职能的原因：（36）巨大的外部收益或成本（外部影响）不可分割性收益（公共物品）收入的再分配（慈善机构）垄断的管制（技术）保护无知或弱势消费者（政府管制机构）市场经济的不稳定性或缺陷开发无组织的领域（农业）创立法律以及其他社会规则维持政府自身的运作,18,2020/5/19,非民主社会中政府职能（38）与民主社会相似的职能基于同样的原因，非民主社会必须由非市场导向的组织来执行许多民主社会中类似的基本组织职能。统治精英的政治控制每一个政府都试图在其统治人们的思想建立其权威的合法性。非民主社会通常设立特别的组织或强化统治者的合法性，并且提供将被统治者的思想、意见和愿望传达给统治者的渠道。,19,2020/5/19,政府的非市场职能为何不能由非官僚组织履行？,现在由政府机构提供的非货币福利服务将仍然由官僚组织来提供；需要通过官僚组织的管制来获得一些市场利益，因为这些市场利益不能与非市场利益的获得分割开来；前面描述的许多政府职能无法进行市场分割，因此他们必须完全由官僚组织来承担。-这个推理并不意味着所有社会需要的官僚组织必须被政府拥有或由政府来运作；-社会需要官僚组织来执行一些政府职责的事实，并不意味着所有的现在由政府履行的职责都必须由官僚组织履行。41,20,2020/5/19,官僚组织的职能分类依据,官僚组织职能被界定的清晰度理解官僚组织的行为结果并评估其有效性的难易程度官僚组织的内部技术环境在一定时期的稳定性官僚组织的外部环境在一定时期的稳定性不同职能运作的相互依赖性职能的复杂性职能的范围，即职能所包含不同活动的幅度官僚组织环境的权威设定，即其制度环境的本质,21,2020/5/19,官僚组织的内部维度,沟通系统智能（信息搜集）系统权威的分配，包括正式的和非正式的资源配置系统（预算系统）确定官僚组织目的和职能的程序官僚组织的创造力：创新的方法和创新的态度官僚组织职能的内部划分官僚组织在规模、技术方法、社会功能上的稳定性。包括它的总体成长或衰落与外部环境互动的方法官僚组织中官员的混合类型，包括受某种特殊类型支配的程度(P48),22,2020/5/19,官僚组织的权力设定,23,2020/5/19,官僚组织共同的内部特征,第一：一个正式权威的等级结构；（55）第二：等级的正式沟通网络；第三：广泛的正式规则系统；第四：非正式的权威结构；第五：非正式的和个人化的沟通网络；第六：履行职能的非人格化；第七：官员中存在强烈的个人忠诚和个人投入，特别是等级结构中的最高层。,24,2,官员行为的剖析,共同的局限与偏见环境、动机和目标行为类型,第二模块,25,2,官员行为的剖析-共同的局限与偏见,西蒙在其提出的有限理性决策模型中，指出决策者的手段目的存在矛盾，决策时由于客观条件限制，只能追求有限理性和满意标准。唐斯在书中对西蒙的观点进行了细化，认为决策者决策时面临局限，这些局限源于时间、信息获取、官员能力的不足。但与西蒙不同的是，唐斯还指出了影响决策的主观因素，即官员出于自身利益的考虑，会在信息传达、方案选择、命令遵从和责任承担方面产生偏见。,26,2,2,官员行为的剖析-决策的内在局限性,投入决策的时间都是非常有限的；决策的信息都是有限的；他们不可能同时考虑所有领域；每一个决策者针对每个问题最初所能运用的信息量，仅仅是某个专题中所有潜在信息中的一小部分；获取和运用成本会随着数据的增加而急剧增长；许多重要方面的信息根本是不能获取的。,27,2,官员中共同的偏见,倾向于歪曲传达给他上级的信息；每一个官员对于他职位上要求处理的政策和供选择的行为方案，总是表现出带有一定偏见的态度；每一个官员在他遵从上级指示是都会有不同程度的改变，这取决于那些指示是不是有利于自身的利益；每一个官员在寻找增加自己的责任和接受有风险的职责方面存在很大差别，这取决于其自身的特定目标。82,28,官员的环境结构、动机和目标,官员的环境结构,等级框架,上下级关系的重要性,官员的动机,追求“效用最大化”的官员,个人自利的原理,职责和动机之间的差异,官员的一般动机,如何为提供公共利益服务,官员类型及其理论上的角色,(P84-92),29,2,2,测量官员绩效的标准往往存在四个方面的局限性,只有成员间的绩效可以独立测量时，才能使用；一个官员的职责，常常只有一部分能够进行客观测量，因此，客观测量的使用必然夹杂着非客观的评估；客观绩效评估可能失效，特别是当一个官员的职责的重要部分不可测量的时候；官僚组织中的客观标准几乎不能直接测量组织的最终“价值”。85,30,2,追求效用最大化的官员,我们理论中所有的相关主体官员、政客、市民、官僚组织的客户等，都被假设为效用最大化者。假设官员效用最大化，并不是以预测他们的行为，效用最大化事实上意味着人们对目标的理性追求，因此，为了预测官员的行为，我们必须知道他们的目标。,31,2,职责与私人动机之间产生分歧的原因,第一，社会中的个体不仅仅在其自身环境的劳动分工（即他的主要职责）中履行他的正式职责，也扮演着许多其他角色。这些角色所产生的渴望、态度和行为，将不可避免地影响他在社会基本分工中的行为。第二，个人利益。只要个体之间存在利益差别，个人利益的主导地位就不可避免地在个体履行的社会职责和其他人的价值判断之间产生差异。,32,官员的一般动机,33,2020/5/19,官员行为分析-行为类型,完全自私的官员,混合动机的官员,P98-117,34,2,官员行为分析-行为类型,权利攀登者：寻求权力、收入和声望最大化。三种基本实现方式：晋升、扩张、跳槽,P99-102,35,2020/5/19,官员行为分析-行为类型,保守者：设法保持目前拥有的权力、收入和声望水平，紧紧把握住所有已经拥有的利益，并尽可能降低努力的程度，他们本质上是躲避变革者。,P103-105,36,2020/5/19,官员行为分析-行为类型,倡导者倡导者倾向于在其权限中推动各个方面的进步；具有两面派的态度，表面上倡导者的党派性极强，但内心却是一个公正的仲裁者；只有那些能够对其专业领域产生重大影响力的职位，才能留住倡导者；支持改革，企图扩张自身组织的职责，且更具长远眼光。,P114-116,37,2020/5/19,官员行为分析-行为类型,狂热者是很拙劣的管理者，并且很少占据高层管理的位置，除非他们领导的官僚组织经过快速的扩张，使其快速上升到高层职位上。倾向于将精力与资源投入到他们所拥护的政策中，而忽略其他职能；渴望获得更多的资源以发展其所拥护的政策。,P116-117,38,2020/5/19,官员行为分析-行为类型,政治家对国家或社会忠诚渴望得到权力有大局观乐于通过一种基于广泛忠诚的妥协来协调不同观点的冲突。,P117-118,39,2020/5/19,2,成为哪种类型的官员的影响因素,固有的心理先天素质；被官员占据的位置的性质；官员找到与符合他的心理倾向的特别类型相关的目标的可能性。,40,官僚组织行为分析,信息沟通内部控制控制程序和机制僵化周期,搜寻与变革领域目标一致意识形态,第三模块,41,2020/5/19,官僚组织行为分析-信息沟通,官僚信息沟通网络,P121-124,42,2020/5/19,官僚组织行为分析-信息沟通,反歪曲因素途径之一-信息备份：为检查而复制报告途径：使用官员组织外部的信息资源在一个部门内设置重叠的职责在不同部门之间设置重叠职责反歪曲因素途径之二-反偏见机制的运用,P127-135,43,2020/5/19,官僚组织行为分析-信息沟通,反歪曲因素途径之三-减少中间人：维持扁平的层级组织迂回机制134,高耸型组织,需要处理许多危机的组织,组织的稳定性,专业分工,高级官员,44,2020/5/19,官僚组织行为分析-信息沟通,官僚组织的信息总量大多数组织的信息沟通，被看成是一种组织输入，而不是最终输出。因此，必须最大程度的对传递的信息进行削减，以提高信息传递的效率。导致大信息总量的因素:组织成员总数、信息沟通网络的结构、控制传递时间与传递对象的规则、组织各种职能之间相互依赖的程度、外部环境变迁的速度、官僚组织用以审视其环境的调查机制与程序。,P136,45,2020/5/19,官僚组织行为分析-信息沟通,大信息总量对官僚组织结构与运作的影响-信息超载减少信息超载的手段：减缓其对信息的处理速度而不改变部门的网络结构或传递规则；改变传递规则，使网络中的低层级官员在上传信息之前把更多的信息筛选出去，或设置较高的信息传递标准；增加现有信息网络的层级和渠道；重新调整组织行为；改进信息沟通手段，以减少接受与吸收信息所需要的时间。,46,2020/5/19,官僚组织行为分析控制,官僚组织内部控制的三大基本定律：不完全控制定律：即没有人能够完全控制一个大型组织的行为；控制递减定律：即组织规模越大，顶层官员对组织行为的控制力越弱；协调递减定律：即组织规模越大，协调行动越困难；,47,2020/5/19,官僚组织行为分析控制,官僚组织中的控制手段：发布的命令尽可能减少模糊性，即实现最大限度的明确和具体；创造用以发现下属实时行动的必要信息；挑选所有行动中的小部分进行审查；运用反信息扭曲机制以获得遵从；设置独立的监督机构；设置参谋部门来协助控制一线职员；裙带主义、种族主义以及其他基于忠诚的控制手段；154,48,2020/5/19,官僚组织行为分析控制,PS：值得注意的是，这些控制手段并不一定会导致高效率，他们实施的目的在于使上级命令不被歪曲以及最大限度的控制下属行动.,49,2020/5/19,控制程序的基本步骤1、一个官员发布一系列命令2、他制定下属将各个命令付诸实施时间3、他选择某种命令来评估其下属的绩效4、他力图发现较低官员的实际能力，作为正在评估的命令效果5、他把命令效果与其原本的意图进行比较6、他判断这些效果是否需要继续受到关注，或者虽然无效果但由于受到严重阻碍而不可能得到改善，或部分有效并可以通过进一步的命令而得到改善。7、如果出现上一条中最后那种情况，他会进一步发布命令，再次开始这种循环过程。（P153),50,2020/5/19,官僚组织行为分析-僵化周期,唐斯指出：“特定的条件下，组织的行为方式会随着组织规模的扩大而改变，我们称之为僵化周期或僵化综合症”官僚组织随着自身规模的扩大而日僵化的原因有三：(P169)1、由监控者控制执行部门的领导者通常会设立独立监控机构，以增强对组织的控制。这往往会加重执行部门的僵化程度。,51,2,2,2、日益加深的专业分工随着官僚组织的发展，组织内部劳动分工往往变得更加专业化，因为更多的人被卷入同一个决策中，这样增加了协调的难度。需要花费更多的时间才能进行重大决策，官僚组织的规模随着时间的推移取得了突飞猛进的发展，而工作灵活则下降了。3、执行权的升级底层官员与他们的决策获得最终批准的层级距离越大，他们履行职能就越困难，花费的时间也就越多。官僚组织的规模扩张时，主要决策点将会提升到越来越高的层级中。,52,结果：官僚组织运作的速度和创新性逐步下降。(P171)这时，当出现紧迫的任务，官僚组织就在内部必须成立新的临时小组织突破限制。这种小组织，可见于各种因政府危机而成立的委员会，它们很多在履行完其使命后就解散，还有少部分却会由于任务的长期性而建立起永久的组织，如我国的发展与改革委员会。,53,2,2,另外，为了避免完全僵化，官僚组织还会周期性重组或求助于特大官僚组织的特殊运动。了解这点，我们就能解释我国进行大部制改革和党建活动的必要性了。,54,搜寻与改革的基本动力,在所有组织中，搜寻（信息搜寻）一般来说与变革紧密相关。这是因为组织与个人两者都非常需要更多的信息，尤其是当他们处于相对新的不熟悉的环境时。(p178)官僚组织的行为处在不断的变动中，当这些变动改变了组织的基本要素时，组织就必须通过变革来使各基本要素保持稳定。变革的本质，是消除环境给组织造成的不确定性。,55,2,个体决策者搜寻的不对称性组织中搜寻的不对称性组织和个人行为的改变源于对环境的持续搜寻（信息寻求）。搜寻存在不对称性，即个体或组织会在满意度下降或者追求更高满意度的过程中实施高强度搜寻，而在满意度平衡时，其搜寻的强度最低。,56,2,个体官员的偏见如何影响搜寻过程？他的认知模式会把不利于自身利益的信息部分的筛选出来，并且夸大那些有利于自身利益的信息。在指定可供选择的行动方案时，每个官员都倾向于把不适当的优先权赋予最利于他的利益的方案以及最容易达成共识的方案。192时间压力对搜寻的影响扩展搜寻行为与决策的时间压力之间成反比关系195,57,2020/5/19,变革的历程,绩效差距204官员拒绝接受或发动变革的动机：惰性的力量；变革的动力：希望把工作做好、渴望扩张、自我防卫（208-213）变革的正常时间序列：包含一个长时间的行为观望期，紧接着是短时期的重组（218）委员会在变革中的重要作用：只要要求官僚组织进行实质性变革，就几乎会启动委员会形式，以研究形势并推荐可行的行动方案。,P220,58,2020/5/19,官僚组织职能对目标一致的影响,在官僚组织成员之间鼓励相对同质目标的职能形态狭窄的范围，分配的职能几乎没有变化稳定的环境条件清晰的职能界定职能相对简单多样职能的不可分割职能与外部权力设置的政策高度一致在某个地方或者在几个非常类似的地方同步操作,在官僚组织成员之间鼓励相对异质目标的职能形态广阔的范围，分配的职能几乎有很大变化迅速变化的环境条件模糊的职能界定职能高度复杂多样职能的相对分割职能与外部权力设置的政策存在分歧和冲突在许多环境经常变化的地方同步操作,59,2020/5/19,目标一致与主导官员类型之间的关系,保守者：尽量避免目标多样化可能引起的变革、创新和冲突，一般寻求提高目标一致性的程度权力攀登者：高层人员目标比较一致；可以进行革新的低层人员中，目标比较多样化狂热者：在其主导的任何组织中，都迫切要求目标高度一致倡导者：倾向于在起支配的官僚组织中鼓励目标多样化,60,2,官僚组织意识形态的一般特征,强调官僚组织行为的正面效应，弱化成本官僚组织意识形态的任何变化，所涉及的变量几乎都是组织职能的维持或扩展，而不是组织职能的削减官僚组织意识形态界定其活动的合适范围的准确程度将取决于其领域是否被其他的官僚组织侵犯或者是否通过自身官僚组织的“职能帝国主义”而得到扩展每个管理组织的意识形态都强调它从总体上为社会或者为大量的公民而不是为特殊的利益集团提供利益每个官僚组织的意识形态都既强调他们的效率在愿望上和现状上都很高，又强调集权控制的协调尽管官僚组织的意识形态比政党的意识形态更加明确或具体，他们必须保持相当的一般性，过于具体的意识形态会削弱为其组织能力辩护的有效作用每个官僚组织的意识形态都夸大其已经取得的成就和未来的能力，而缩小其失败和无能,61,2,本书存在的局限性,尼斯坎南在其官僚制与公共经济学中有一段关于唐斯的评价。他认为这部著作：“主要关注的是官僚机构内部的行为，唐斯发展了官僚机构内部管理过程的整体理论，但是没有探讨在官僚机构的预算和产出绩效问题最大化行为的影响。”英国著名政治学家和公共管理学家帕特里克敦立威也指出：“尽管唐斯和尼斯坎南研究途径明显不同，但他们的研究都有四个主要缺陷他们将所有的机构当成严格的直线型官僚制模式他们都对官僚效用函数的组成要素采取了过于宽泛的定义他们对所有官僚行为做出了本质相同的解释，因而他们不能合理地解释机构目标和策略的变化他们将机构体系当成单个机构同比扩大的相似物而加以分析”,62,2,唐斯本人对其理论局限性也有清醒的认识，他在本书导论部分作了说明：“第一，本书所有的假设和命题都缺乏系统化的经验性证明；第二，该理论仅仅适用于官僚整体行为的一小部分。该研究主体如此广泛，我们不得不集中精力研究我们认为官僚行为的重要方面。但该理论的适用范围可以被扩展，用于分析现实官僚组织的多种情况。”,63,2,官