关于建立国有资本经营预算制度问题的思考

1/8关于建立国有资本经营预算制度问题的思考摘要国有资本经营预算是国家履行出资人职责、行使出资人权利的重要方式，是对国有资本加强监管和考评的重要手段。本文在回顾我国国有资本经营预算制度建设的基础上，分析了建立与完善国有资本经营预算制度的必要性，探讨新时期国有资本经营预算制度设立的主体框架、内容体系、执行与监督、审计等问题，并就建立国有资本经营预算制度提出建议。关键词国有资本；经营预算；制度框架国有资本经营预算，是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。国有资本经营预算是国有资产监管机构履行国有资产出资人职责的重要方式是调整国有企业企业自身积累、自身发展和国有经济结构调整及国民经济宏观调控的需要，适度集中国有资本收益，合理确定预算收支规模。2相对独立，相互衔接。既保持国有资本经营预算的完整性和相对独立性，又保持与政府公共预算指一般预算的相互衔接。3分级编制，逐步实施。国有资本经营预算实行分级2/8管理、分级编制，根据条件逐步实施。编制内容1国有资本经营预算的收入是指各级人民政府及其部门、机构履行出资人职责的企业即一级企业上交的国有资本收益，主要包括国有独资企业按规定上交国家的利润；国有控股、参股企业国有股权股份获得的股利、股息；企业国有产权含国有股份转让收入；国有独资企业清算收入扣除清算费用，以及国有控股、参股企业国有股权股份分享的公司清算收入扣除清算费用。LOCALHOST2国有资本经营预算的支出主要包括资本性支出，是根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求，以及国家战略、安全等需要安排的资本性支出；费用性支出，是用于弥补国有企业改革成本等方面的费用性支出；其他支出。具体支出范围依据国家宏观经济政策以及不同时期国有企业改革和发展的任务，统筹安排确定。必要时，可部分用于社会保障等项支出。3财务会计报表部分目前，我国各类预算的编制格式主要是采用政府预算报表格式，运用政府预算报表格式编制国有资本经营预算，具有预算上的衔接性和编制格式上的统一性等优点，并能3/8有效反映预算收支平衡情况，但其不足之处也很明显。而编制国有资本经营预算的目的在于了解国有资本的收支、资产、负债、盈利及现金流动情况。在市场经济条件下，国资委作为国有资本出资人代表，不涉及企业的具体经营活动，通过建立以财务预算为核心的全面预算体系来实施对国有资本的宏观管理。因此，为了更好地体现国有资本经营预算的编制目的，我国国有资本经营预算的编制格式除应当采用政府预算报表格式反映当年的国有资本预算收支情况外，还可采用企业会计报表形式综合反映国有资本存量的积累情况，运用损益表反映国有资本的保值增值情况，以及运用附表说明国有资产经营资金的具体使用情况、财务状况的变动情况及重大事项的披露等，以使公众及时了解受托方的充分信息。这部分应主要由授权的国有资产经营公司在公司本级和所辖的参、控股企业编制预算的基础上汇总编制，并上报国资委。二国有资本经营预算的协调与审查企业财务预算指标、国有资本经营预算指标之间产生差异时，需要进行协调。在预算编制过程中，往往会发生多次往返协调，它占用了预算编制的大量时间，在每个层次都存在。为避免预算协调过程的主观随意性，增加协调、4/8修正的客观依据，并尽量减少协调工作量，应建立严格的预算编制审查制度。审查既包括自我审查，也包括来自上层机构的审查。审查内容主要是审查预算草案是否符合预算原则，查看预算目标是否能够实现，是否与上级预算单位的目标一致，其内容是否与其他预算单位的预算内容协调等。首先，由各国有控股、参股企业按上级下达的预算建议指标，根据本企业近期的实际数据资料，结合发展、变化的各种因素及条件预测各个财务指标，要求这些指标是经过努力可以实现的目标值，并符合相关预算原则。其次，各控股参股企业根据目标值编制基础财务预算，上报国有资本营运公司。国有资本营运机构应认真审核各个单位报来的财务预算报表，审查各个收支项目的合理性和准确性，保证所有基础数据资料的真实性和可靠性，这是国有资本经营预算合理编制的关键。营运公司根据各控股参股企业报来的经审查、核实无误的基础财务预算，再汇总编制国有资本经营预算，经自审后上报国资委。最后，国资委在对其进行严格审查后再汇总编制国有资本经营总预算，经自审后报人大审批。三国有资本经营预算的执行与监督国有资本经营预算经人大批准后，必须严格遵照执行。5/8预算的执行可以分为两个层次一是国资委严格执行国有资本经营预算；二是国有资产经营机构严格执行国有资本经营预算。因为国有资本经营预算是二级预算体系，国资委和国有资产经营机构分别构成了预算的一二级执行主体。在执行过程中，任何机构或部门都不得随意突破预算的收支规模，必须严格遵照预算法案执行。如确需对预算法案进行变更，也必须依照法定程序向人大递交预算调整方案，经人大审核通过后方可对预算法案进行调整。国有资本经营预算的监督可以分为三个层次第一层次是各级人大对国有资本经营预算执行情况的监督，这是人大凭借其执法监督权对国资委进行监督；第二层次是各级财政部门对国有资本经营预算执行情况的监督，这是财政部门作为国家预算主管单位对国资委进行监督；第三层次是各级国资委对国有资本经营预算执行情况的监督，这是国资委作为一级执行主体对预算的具体执行者，二级执行主体国有资产经营机构进行监督。这样，国有资本经营预算的执行与监督就构成了“两级执行，三层监督”的监管体制。四国有资本经营预算的审计预算年度结束之后，各国有资产经营机构就预算执行情况及结果编制决算，上6/8报国资委，国资委汇总审核之后，交由财政部门统一向人大报告。人大可组织力量对国有资本经营决算进行审计，或者由国家审计机关进行审计，将审计结果向人大汇报。在国有资本经营预算的整套监管体系中，有三个方面需要重点突出。1要强调国有资本经营预算的法律地位。只有使国有资本经营预算的地位上升到法律高度，才能使预算的权威性和严肃性得到强有力的保障，从根本上杜绝预算资金随意调剂、挤占挪用等问题的发生。要强化人大的执法监督权。人大在预算的批准、执行以及决算的监督过程中要层层把关，细化预算科目，强调透明度，加强对预算调整、预算超支收入使用和预算科目之间资金调剂的审核和监督。要充分发挥审计的监督作用。对预算执行及决算进行审计，是预算监督的重要内容。人大应加强审计的力量，可考虑建立专门的审计委员会或聘请独立的审计机构对预算及决算进行审查。国资委也应设立审计部门，对下属国有资产经营机构进行审计。四、建立健全国有资本经营预算制度的建议一完善国有资本经营预算管理的收益收缴制度国有资本经营预算编制的前提条件是要掌握一定规模数额的国有资本收益。因此，要着重加强国有资本收益的7/8管理。由于国有企业发展的历史、所处的行业和产业结构、市场前景等诸多差异，地方国有企业的资产状况不尽相同，制定国有资本收益收缴制度时必须认真研究和考虑这些问题，应当在大原则一致的前提下，制定适合本地区实际的国有资本收益收缴制度。同时，要完善国有资本收益收缴的相关配套制度，可按照国有资本投入、营运、监管、考核、责任的思路来完善相关配套制度，包括以下几方面1明确资产经营者的财务责任；明确与财务责任相关的考核办法，将奖励与惩罚、激励与约束有机结合起来；建立有效的外部财务监督机制，对投入国有资本的企业派驻财务总监或监事会，委托中介机构进行审计，监督和反映企业的经营行为和财务状况，规范企业筹资和投资行为及方式；规范企业的分配政策，包括税后可供分配利润、产权转让收入的收缴、收益分配使用的原则和办法等，建立完善内部约束制度，把结果的约束和过程的约束结合起来，明确国有资本运营主体的责权利及其法律责任，确保国有资本收益收缴工作的规范化、程序化。二改善国有资本经营预算的制度法律环境1制定一系列更符合国有企业实际、更具操作性、指导国有资本经营预算工作的制度和法律法规，把国有资本8/8经营预算立法纳入预算法的修改和国有资产法的立法框架中，加快国有资本经营预算的制度化和法制化建设。修改预算会计制度和制定出台国有资本经营预算条例，使国有资本经营预算切实反映国有资本运营的真实情况。只有加快国有资本经营预算制度化和法制化建设，才能保证国有资本经营预算支出具有较强的约束力，保证国有资本经营预算编制和执行的顺利进行，确保国有资本保值增值和国有经济的发展、壮大。三推