民间资本或为电信业注入新活力

民间资本或为电信业注入新活力李海英2013-2-27 10:34:48来源：世界电信2012年第09期摘要：电信市场开放是大势所趋，鼓励和引导民间资本进入电信业的实施意见是电信市场开放进程中的重要事件。民间资本的进入将给电信业的发展注入新的生机与活力，也给电信监管带来新的议题。但无论怎样，这都标志着电信行业正在走向更为开放的未来。2012年6月27 日，工业和信息化部发布 了关于鼓励和引导民间资本进一步进入电信业的实施意见(以下简称实施意见)。实施意见指出了八项“鼓励”民间资本进入的领域，主要包括开展移动通信转售业务试点，开展接入网业务试点和用户驻地网业务，开展网络托管业务，开放IDC和ISP业务，通信建设，基站机房、通信塔等基础设施投资、建设和运营维护，参股方式进入基础电信市场及民营电信企业“走出去”等。这是鼓励民间资本进入电信业的重要举措，电信市场开放迈出了实质性的重要一步。民间资本提出进入电信市场诉求民间资本是目前我国增值电信业务领域的投资主体。除了正在进行商用试验的业务外，2003年电信业务分类目录中所有增值电信业务已经对民间资本开放。目前，全国共有约2.5万家增值电信企业，其中90%以上为民营企业。在基础电信业务领域，第二类中比照增值电信业务管理的基础电信业务例如国内甚小口径终端地球站通信业务、网络托管业务等都已向民间资本开放。三家基础电信运营商以国有资本为主体，其中，中国联通在国内A股市场上市，民间资本可以通过购买股票的方式参股进入基础电信市场。此外，通信工程设计、通信工程施工、通信信息网络系统集成、通信建设监理、通信用户管线建设等电信建设领域均已对民间资本开放。目前，全国共有约3000家通信建设企业，其中约95%为民营企业。总体而言，基础电信市场是民间资本目前进入较少的领域。随着互联网的发展，一大批民营增值电信企业发展壮大，也提出了进一步开放电信市场的诉求。实施意见对民间资本是机遇也是挑战近年来，民间资本实力不断增强，为进入需要高投入的电信领域奠定了经济基础；以家族式企业为主流的民营企业正在打造现代企业制度，其经营理念和管理方式日趋科学，科技含量也在不断提升，为进军电信业打下了管理体制上的基础。民间资本机制灵活、勇于创新、市场反应灵敏等特点，与电信行业尤其是互联网行业的发展特点相契合，更能灵活应对瞬息万变的电信市场发展。从电信业的角度看，电信业是一个技术驱动的创新型行业，业务形式多种多样、贴近市场贴近用户，这些都正适合民间资本的投资特点。此外，民间资本投资具有分散、单一、粗放等特点，与国有资本集中力量办大事相比，民间资本适合投资于电信行业非基础设施投资的领域，适合投资于能够发挥民间资本上述特点的领域。实施意见根据民间资本的特点，开放了八项重点领域，给民间资本投资电信业带来了重大机遇。一是平等的身份待遇，民间资本取得与国有资本、外资平等的主体地位，在这些重点领域的业务开展中，不能因为是民间资本而受到歧视；二是公平的投资机会，由于电信行业基础性、先导性的特点，长期以来，国有资本占据着主导地位。实施意见给予了民间资本进入到移动通信、固定通信等重要业务领域的投资机会；三是公平的竞争环境保障，实施意见从加强法制建设、增强政策透明度、加强监管、鼓励创新、完善服务等角度，力图为民间资本参与电信市场竞争，营造一个良好的政策环境，为民间资本投资提供保障。但是，对民间资本而言，参与电信市场竞争也面临着巨大的挑战。一是电信行业拥有较高的技术壁垒，投资一个自己不熟悉的行业本身就存在巨大的投资风险；二是电信行业整体的制度环境尚不成熟，监管的关注点一直以基础运营商为主，对增值市场和其他资本的关注度不够；三是基础运营商始终处于产业链的上游优势地位，如何处理与基础运营商之间竞争与合作的关系，是民间资本面临的挑战；四是电信市场的退出机制尚未建立，而完备的市场退出机制是有效控制市场风险的重要制度。电信服务业有资本沉淀的特点，而民间资本投资主体的资金又非常有限，因此，电信市场的高退出壁垒会在一定程度上抑制民间资本的投资热情。民间资本可通过多种形式进入电信业实施意见提出了八项民间资本进入的重点领域，指明了民间资本进入电信业的路径。具体而言，民间资本进入电信业有以下途径。一是开展电信业务经营。实施意见开放了移动通信转售业务、接入网业务的试点，将原来一直处于试点阶段的用户驻地网业务放开，强调和明确了网络托管业务的开放，并且重新放开了IDC和ISP业务的业务申请。这些业务中，移动通信转售业务和接入网业务是首次向市场开放的业务领域；用户驻地网业务在2001年开展业务试点以来，试点地区已经出现了多家具有实力的民营驻地网企业；网络托管业务目前在各地有不同的管理方式，但已经开展网络托管业务的企业也以民营企业为主体。移动通信转售业务是依托于移动通信网开展的、移动通信业务的批发零售。在2000年发布电信条例所附的电信业务分类目录中包含“转售的基础电信业务”的类别，作为基础电信业务比照增值电信业务管理。但在2003年调整的电信业务分类目录中取消了该业务。从国外来看，开展移动虚拟运营业务已经有多年的历史，移动通信转售业务是移动虚拟运营业务中比较简单的一种。主要是一些拥有大量客户资源的企业，依托自己的客户资源，与移动通信业务相结合再提供给客户。例如，英国著名的虚拟运营商Virgin利用其在航空、娱乐、饮料领域的知名度，迪斯尼(Disney)凭借其在娱乐行业的地位，英国电信借助在固网领域的传统影响力等，使这些公司在移动虚拟运营领域取得成功。移动通信转售业务市场准入门槛相对较低，又可以利用民间资本自身在传统领域的优势，适合有实力的民营资本进入。但是，其他行业领域的民间资本对移动通信转售业务了解不足，又缺乏具体的电信业务运营经验，对电信行业发展缺乏深刻的认识和判断，可能会影响其在该领域投资的热情。二是开展电信建设。开展通信建设、施工，建设基站、机房、通信塔等网络基础设施。这些领域在实施意见发布之前，已经向民间资本开放，而且民营企业在通信建设、施工领域发展多年，有较强的实力。在基站机房、通信塔建设方面，一些省份也已经成功引入民间资本。三是参股基础电信企业。民间资本是在改革开放和市场经济的大环境下发展壮大起来的，具有体制灵活、包袱小、人才年轻化等优势，经历了市场竞争、优胜劣汰的选择过程。而基础电信领域继续深化运营体制改革，改变国有股一股独大的局面，建立多元化的股权结构应是大势所趋。从电信业引入竞争、活跃市场、优化配置、改善服务等方面来说，民间资本的介入可以促进电信领域市场化程度和服务水平提高。民间资本将促进电信市场的竞争与发展投资主体的多元化将推动电信业制度建设的进程。发达国家电信业发展的背景一方面在于电信业技术的快速发展，但更重要的原因是资本市场对电信业运营体制改造的催生作用。在我国，进行国有电信企业改革，进一步引入民间资本，以此提高资源的使用效率，提升国有资本的市场价值，同时实现多元化资本的组合效应。只有在资本多元化的情况下，各种资本才有可能发挥最大的效用，有效、公平的电信竞争和监管环境也才有可能形成。移动通信转售业务的开放是电信市场开放的重要里程碑。首先，开放移动通信转售业务，可以避免不合理的重复建设，提高现有基础运营商的网络利用效率；第二，它有效降低了民间资本进入基础电信运营业、提供语音服务的门槛，有利于在移动通信领域开展充分竞争，激励现有基础电信运营商开展业务创新、挖掘新技术应用，投入更多精力进行网络建设和运行维护，提升服务品质；第三，开放移动通信转售业务，可以充分利用民间资本市场反映灵敏，机制灵活的特点，扩大电信服务的覆盖范围和用户群体；最后，如果国内的民间资本借助移动通信转售业务与国有企业合作、合资形成联合企业“走出去”，这样的资本背景在海外所遇到的投资障碍将会大大减少。移动通信转售业务的开放开启了基础电信市场开放的大门，对未来的电信市场开放具有重要意义。促进基础电信企业化压力为动力。民间资本的进入会给国有基础电信企业带来一定的竞争压力。但这有利于促使基础电信企业不断降低成本，提高服务水平，扩大服务范围，在竞争中谋求更好更快的发展。当然，民间资本进入电信业，对我国的电信监管也带来挑战。首先是电信监管理念的问题，过去，电信监管对象以基础电信企业为主，近几年来随着互联网的发展，对增值电信市场的关注度不断提升。进一步引入民间资本进入电信业，电信监管主体的定位应进一步转变，才能形成不同资本类型的主体平等竞争的局面。其次，在网络和信息安全方面，目前我国网络和信息安全相关的法律制度还存在缺失，如何要求民营企业承担相应的网络和信息安全责任是一个重要问题。第三，在消费者权益保护方面，民间资本的投资主体大多缺乏电信领域的运营经验，电信业本身技术密集性的特征恐怕会使很多新进入的竞争者产生水土不服的现象，一方面在电信服务的提供当中，可能会影响到消费者的满意度，另一方面，在经营失败退出市场的同时，会对消费者造成较大的影响。这要求在新开放业务的市场准入、市场退出、消费者权益保护等机制和制度的设计过程中，充分考虑到各种可能的情