关于行政指导的现实困境及法治化探悉

1/7关于行政指导的现实困境及法治化探悉企业和社会的管理基本上都采取单一的行政命令方式，这对我国经济和社会管理产生了深刻的影响。在其影响下，行政指导不能完全服从于市场经济的规律，有时甚至背离市场经济规律。再次，行政法治的基础薄弱。由于我国长期受“官本位”观念和体制的影响，从而忽视了对行政相对人权益的保护和救济，致使我国行政法治的有关因素不健全，法治制度不完善。在这种情况下，行政指导经常得不到正确的认识和对待，甚至被异化，使行政指导不能发挥应有的功效。最后，我国行政法学界对行政指导的理论研究尚处于起步阶段，相对于日本等行政指导制度发达的国家来说，则表现为明显的滞后。自从确立市场经济体制改革的目标以后，我国许多的行政法学者开始越来越多地关注行政指导，并开始对其进行研究。但是这方面的研究相对来说还是很少的，并明显落后于实践，不能有效地运用于我国行政指导的实践中去，阻碍了行政指导制度的顺利发展。总而言之，我国行政指导制度所面临的问题还很多，原因也多种多样，需要我们不断地发现问题、分析问题并解决问题。为了发展和完善我国行政指导制度，必须尽快地把行政指导纳人法治化轨道。2/7三、我国行政指导法治化的基本对策一确立我国行政指导法治化的基本原则首先，行政指导应确立合法性原则。即行政主体应当依法在其职责或所管辖的事务范围内实施行政指导行为。这里所谓的“依法”，主要是指依照行政指导的法律依据。行政指导的法律依据不仅包括行为法依据，而且还应当包括宪法依据、行政组织法的授权、程序法依据以及这些法律所体现的基本原则和内在精神。LOCALHOST同时，还需要注意的是，行政指导行为不能优先于法律的规定。否则，行政主体应当承担由此引起的法律后果。这是依法行政原则在行政指导方面的具体表现和内在要求。其次，行政指导应确立合理性原则。这是对行政指导合法性原则的补充，它要求行政指导不但要合法，还要公开、公平、合理。行政主体实施行政指导必须是出于正当的动机和目的，必须是为了行政相对人的合法权益或社会的公共利益行政主体不得出于私利或其他不正当的动机实施行政指导，不得利用自己的地位优势强迫行政相对人接受服从行政主体应当公开行政指导的目的、内容、具体程序等，并接受社会公众和行政相对人的监督。第三，行政指导应遵循自愿性原则。即行政指导行为应当为行政相对人认同和自愿接受，即行政主体不得采取强制手段迫使行政相对人接受，而是采取建议、劝告等3/7柔性的手段影响行政相对人，使其在不损害他人合法权益的前提下，基于自己的真实意思表示自由选择是否接受行政指导。同时，这一原则还意味着行政相对人接受指导后产生的不利后果，一般只能由相对人自己承担而不能归咎于做出行政指导的行政主体。实践中，行政主体在实施行政指导时应始终注意以行政相对人的自愿合作为前提，若忽略了这一原则，容易构成违法侵权行为。第四，行政指导应强化信赖保护原则。即行政主体对他人进行意思表示，使行政相对人有理由信赖该意思表示，当产生损害结果时，禁止行政主体否定以前意思表示的真实性，而采取和其意思表示相反的立场取得利益。它是民法诚信原则在行政法中的运用。“在行政指导领域，信赖保护原则的确立是必不可少的”团，这主要是因为行政相对人接受行政指导，是相信占据各方面优势的行政主体所实施的行政指导能够给自己带来利益，这时这种信赖利益上升为必须受到法律保护的法定利益，而不是一种权利。旧本的学术界和司法界长期以来亦认为，违法的行政指导实际上侵害了一种信赖利益，亦有从关于行政指导之信赖保护角度请求救济呵护。二强化行政指导的程序控制行政指导程序是行政机关实施行政指导行为时所应当遵守的方式、步骤等所构成的一个连续过程。对行政指4/7导进行程序法的控制是十分必要的，特别是在行政组织法、行为法缺乏、抽象时，对行政指导进行具体的、可操作的规范的重任就无可争辩地要由行政程序法来承担巨。就我国目前的情况来看，制定一部统一的行政程序法典已经势在必行。虽然行政指导方式的多样性决定了行政指导程序统一设置的困难，但它们还是有某些共同之处的1完善决策机制，强化审议会制度审议会是由专家学者和群众团体以及有关利害关系人组成的一种咨询性、调研性的非权力组织，它的功能主要是调查、审议重要的行政政策。我国虽然于1994年开始设立审议会制度，但尚不健全，这就导致行政指导缺乏科学性、合理性，同时也为行政主体滥用行政指导提供了滋生的土壤。因此，根据国外的经验和我国的实际情况，应建立起有特色的两级审议制度。第一级审议在行政机关中建立专家审议会制度。审议会由专家及各界代表组成，针对行政机关的提案，进行科学性、合法性、合理性以及可行性论证，并听取各方意见。这是听证制度的一种有效的表现方式。第二级审议专家审议后，在相应的人民代表大会上进行讨论，并做出决定巨。建立行政指导的听证制度听证是行政主体在做出影响行政相对人合法权益的决定以前，由行政相对人表达意见、提供证据的程序以及5/7行政主体听取意见、接受证据的程序所构成的一种法律制度。在行政指导程序中设立听证制度，举行听证会听取行政相对人和社会公众的意见和建议，既可以完善行政指导的内容，又可以提高行政主体行政活动的透明度行政相对人通过听证，充分表达自己的意见，从而为实施行政指导提供了社会服从的心理基础。完善行政指导的公开制度公开是现代民主政治的要求。为了充分保障行政相对人的知情权和参与权，行政主体应当以公开的方式公布行政指导实施的依据和现实基础、行政指导的具体程序以及行政指导的内容等，并应当允许行政相对人查阅、复制有关的资料，这样就可以尽量降低“暗箱操作”的可能性，使行政指导置于社会公众和行政相对人的监督之下，减少行政指导的违法和不当等现象。三明确行政指导的责任，健全法律救济体系1明确行政指导的责任由于行政主体在实施行政指导时有较大的自由裁量权，故难免会有违法、不当等现象出现，所以行政指导纠纷中必须得明确各方的责任。对于违法的行政指导，如果行政相对人不知行政主体实施的行政指导违法，此时应当由行政主体对其违法的行政6/7活动承担责任如果行政相对人知道行政主体的行政指导违法，那么就应当由行政主体和行政相对人共同承担行政指导的不利后果对于错误的行政指导，虽然行政主体的行为并没有违法，但是因为其在收集信息等方面占据优势，所以行政主体应当对行政相对人的损失承担一定的补偿责任对于不兑现的行政指导，如行政主体出尔反尔，拒不兑现其所许下的承诺，此时行政相对人可以要求行政主体承担一定的责任，赔偿其损失或履行承诺对于强制性的行政指导，即行政指导被异化而带有强制性，造成了行政相对人合法权益的损害，应当由行政主体承担法律责任。健全行政指导法律救济体系在我国，目前还没有关于行政指导法律救济的法律法规，其救济途径可以有以下几个方面。1完善行政复议制度。行政复议是行政机关依照行政复议程序受理和处理行政争议案件的制度。行政复议的目的是为了纠正行政主体做出的违法、不当或错误的行政行为，保护行政相对人的合法权益。行政指导作为一种自由裁量权过大的行政活动方式，行政主体在实施过程中滥用自由裁量权造成侵权的情况大量存在而行政指导又有抽象行政指导和具体行政指导之分，分别对应抽象行政行为和具体行政行为，因此将具体行政指导纳人行政复议毋庸置疑。至于抽象行政指导，若有违法或不当，可以按照宪法和地方组织法7/7的相关规定，由权力机关或各级人民政府撤销或变更。2完善行政诉讼制度。行政诉讼属于司法救济，是“公民权利保护的最后一道防线”。就行政指导所引发的纠纷和权益侵害来说，诉讼救济机制的重要作用是不言而喻的，因此应当完善行政诉讼制度，将违法的、错误的、不兑现的以及被异化而带有强制性的行政指导纳人到行政诉讼的可诉范围。3完善行政赔偿、补偿制度。行政主体实施行政