土地利用总体规划编制与实施管理

土地利用总体规划的编制与实施管理,系统概况,系统概况,系统概况,系统概况,土地利用总体规划概述,土地利用总体规划的编制,规划的困境与变革的方向,土地利用总体规划实施管理,1.1土地利用规划体系,总体规划是为统一管理城乡土地成立土地管理部门后产生的一种规划形式，是各级政府对辖区内土地的开发、利用、保护和整治在空间上、时间上所作的总体安排和布局，分为国家、省、市、县和镇五级，计划性和政策性非常突出，上下级规划紧密衔接，上级规划是下级规划的依据。,专项规划单项用地的利用规划或在解决土地的开发、利用、整治、保护中某一单项问题而修编的规划。如基本农田保护、土地开发、整治、复垦规划等。,规划设计也称详细规划，是在总体或专项规划的控制和指导下，直接对某一地块或特定使用单元的土地利用及其配套设施作出具体安排。,1.2土地利用总体规划简史,土地利用总体规划从国家土地管理局1987年底提出开展编制算起，到现在已二十五年实践的历史，在全国范围开展了三轮，逐渐形成了一整套的技术规范和严密的规划实施管理监督体系。第一轮：1987年开始探索,最初定位成国土规划的组成部分；按国家、省、市县级三个层次开展,要求1990年前后完成全国和省级土地利用总体规划编制，规划期限为19912000年。这轮规划由于缺乏土地现状数据、图件及规划理论、方法的支撑，探索的内容比较多，没有全部铺开，也基本没有得到实施，但确立了规划的基本形态与内容。,1.2土地利用总体规划简史,第二轮：中发199711号文要求认真做好土地利用总体规划的编制、修订和实施工作，要以耕地保护为重点、严格控制占用耕地，凡不符合这一原则和要求的土地利用总体规划，都要重新修订。规划基期统一采用1996年10月的土地利用变更调查数据，规划期1997-2010年，从国家和乡镇分五级全面开展，以耕地总量动态平衡为中心目标，下级规划必须服从上级规划下达指标，明确要求划定土地用途区。规划实施期间建立了以土地利用年度计划、农转用审批和建设项目用地预审为核心的土地规划实施管理制度，确立了以用途管制为核心的用地管理制度，各级政府按规划用地管地的意识普遍增强。,1.3土规的法律地位及作用,1999年1月1日起实施的新土地管理法总则第四条：国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。土地管理法第三章，专门对土地利用总体规划编制、审批、作用、效力、修改及与相关规划的关系作了规定。新法之前，各级政府都可以批地，新法上收了土地的审批权，将土地审批权收归国务院和省政府，征用基本农田、一般耕地525亩以上，其他土地1050亩以上，由国务院批准。建设占用耕地要“占一补一”，由建设单位负担。,1.3土规的法律地位及作用,规划由各级人民政府组织编制，实行分级审批；下级规划依据上一级编制，建设用地总量不得超过上一级规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级规划确定的控制指标；乡（镇）规划划分土地用途区，确定每一块土地的用途，并予以公告；城市、村庄和集镇规划应当与土规相衔接，不能超过土规的建设用地规模。土地利用总体规划是保护耕地和基本农田，土地利用计划管理的依据；审批各类土地利用项目的法定依据；土地开发、整治、保护土地的法定依据；依法查处违法批地、用地的法定依据；农地和未利用地转为建设用地审批的依据。,1.4土规的主要特点,土地利用总体规划是土地管理的龙头，农用地转为建设用地的数量、建设占用耕地的数量、新增建设用地的空间布局都受到土地利用总体规划和年度用地计划的严格限制和约束。所有用地必须符合土地利用总体规划，规划实施关键手段是农转用的审批。规划的核心目标是保护耕地，控制建设用地，促进土地的节约集约利用。规划的核心内容是指标加分区，用地指标包括各类建设用地规模、建设占用耕地、土地开发复垦等，在用地指标的约束下对每个地块的用途予以明确，划定十余类的用途区。,1.4土规的主要特点,用地指标确定的基本逻辑是从保护耕地的前提出发，以节约集约用地为目标，安排全国各类用地，尤其是控制建设用地的规模和增长幅度。在各级规划的编制过程中，新增建设用规模成为各级地方政府最大的诉求，而用地指标计划式的下达和管理，更加剧了指标的短缺，因此在极为有限的建设用地指标约束下，新增建设用地的安排主要两个方向：一是城市扩张，二是重要的建设和工业项目，土地利用空间布局和用途管制区划定基本上以此为中心而确定下来。将各项指标层层分解到乡镇一级，镇级规划将各类指标以用途区的形式落实在1:1万的土地利用现状图上，这张图将作为用地审批的基本依据。,1.4土规的特点与作用,规划管地用地是世界通行的做法，实行土地用途管制是普遍的做法，不存在不受约束的土地产权，产权是由社会强制执行的对资源的多种用途进行选择的权利，所以通常都应由政府通过规划对土地用途进行管制，不能随便转用。用地计划指标是中国独有。因为我们的政府权力几乎没有边界，土地利用总体规划通过规划指标的管控和年度用地计划指标的指令性管理有效地约束了各级地方政府不断增加建设用地，扩大建设用地规模的冲动。但如何才能实现规划和计划的科学合理，似乎是个没有答案的问题。只能说在现行的土地产权和行政管理的体制架构下，土地利用总体规划是十分必要且卓有成效的。,系统概况,系统概况,系统概况,系统概况,土地利用总体规划概述,土地利用总体规划的编制,规划的困境与变革的方向,土地利用总体规划实施管理,2.1规划的基础现状调查,土地详查：1986-1996年完成了第一次全国土地利用现状调查，基本查清了当时我国的土地利用类型、面积、分布、权属和利用状况，摸清了我国的土地资源家底。变更调查：从1996年开始的，每年一次汇总上报，反映出土地利用的状况，但累积误差越来越大。更新调查：现有图件不能全面、准确反映土地利用现状，调查成果信息化程度不高、更新不及时、广东2003-2008年，开展了土地更新调查，08年3月全部通过省级验收。二调：全国的第二次土地调查2007年开始布署，2009年完成，广东在更新基础上继续开展。重要内容还包括：基本农田上图，城镇地籍调查。,土地利用分类（二调国标）,2.2第三轮规划过程准备工作,第二轮规划编制和实施中存在各种问题，需要频繁调整规划，因此在02年初，国土部就已经着手启动新一轮修编工作，陆续在全国选择了若干规划修编试点，并于04年1月计划启动新一轮规划修编。试点期间正逢又一轮投资高峰期，用地需求超预期，因此对修编工作部署进行调整，同时为配合土地市场治理整顿，要求在修编前先开展规划实施评价和专题调研工作。04年6月，部下发关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作，05年6月，国办转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作的意见。要求各地把做好规划实施评价、基础调查、资料搜集、课题研究以及土地利用重大项目和政策建议的论证等工作，作为规划修编的基础和前提。,2.2第三轮规划过程进展缓慢,05年9月，关于做好土地利用总体规划修编前期工作中“四查清、四对照”工作有关问题的通知要求清查存量。06年3月，报国务院审批的土地利用总体规划的规划大纲评审办法明确规划大纲未经规划审批机关的国土资源管理部门评审通过，不得进行规划编制。06年9月，国务院常务会针对全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）中耕地保护目标问题，作出了暂缓批准决定，要求编制历史性、危机性、战略性规划。08年8月，全国纲要将耕地保有量指标由原定2020年17.4亿亩调整18亿亩后，国务院常务原则通过。,2.2第三轮规划过程全面开展,08年10月，国土资源部办公厅关于印发省级土地利用总体规划大纲审查要点的通知。09年1月，市县乡级土地利用总体规划规划基数转换与各类用地布局指导意见（试行）通知。09年2月，土地利用总体规划编制审查办法（部令第43号）。09年5月，国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知。09年11月，国土资源部关于市县乡三级土地利用总体制图规范等三项推荐性行业标准的公告。10年7月，市、县、乡三级土地利用总体规划编制规。10年1月，国土资源部关于加强市县乡级土地利用总体规划成果核查工作的通知。10年9月，发布市（地）级土地利用总体规划数据库标准3项推荐性行业标准。,2.2第三轮规划过程规划审批,09年5月，国土资源部关于调整报国务院审批土地利用总体规划范围的通知，报国务院城市的数量由86个上升为102个。11年5月，除西藏、宁夏已上报国务院待批外，其余29个省级规划已批准实施，至2012年3月中，全部省级规划已批准，102个需报国务院审批的城市土地规划中有80个已批或待批。地方政府审批的约4.4万个，包括市级333个、县级规划2859个，镇级规划40813个，11年5月，一半以上的市、县级规划已经批准实施，至2012年3月，已经批准实施的市、县级规划达到九成以上。广东省11年初已全部完成全部规划审批及数据库验收。,2.3规划编制总体要求,规划指标的确定仍然是现状为基础，以人口和人均用地为重为依据，总体上还是一个以目标导向为主体的规划，以保护耕地（18亿亩）为前提；以建设用地安排为重点；以节约集约用地为核心。15项指标分为约束性（耕地、城乡建设用地、占用耕地）和预期性两类指标。从类型上分为：一是总量指标，包括建设用地总规模、城乡建设用地规模（城镇工矿用地加农村居民点用地）、城镇工矿用地规模（城镇居民点加独立工矿用地）；二是增量指标，包括新增建设用地总量及占用耕地规模；三是效率指标，以人均城镇工矿用地来衡量，并作为约束性指标。,总体考虑,三、本轮规划的基本理念,（二）解决之道土地利用规划,约束性指标（6项）：耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、新增建设占用耕地规模、整理复垦开发补充耕地义务量和人均城镇工矿用地规模；预期性指标（9项）：指按照经济社会发展预期规划期内应实现的或不应当突破的指标。,2.3规划的编制成果要求,乡级图件：比例尺一般为11万；如辖区面积过大或过小，可适当调整比例尺。必备图件：土地利用现状图、土地利用总体规划图、建设用地管制和基本农田保护图、土地整治规划图。其他图件：区位分析图、村镇用地空间组织图、交通设施空间组织图、农业产业用地布局图、重点建设项目用地布局图、基本农田调整分析图、土地利用潜力分析图等。,2.3规划的编制分区与图件,县级规划图图例,2.3规划的编制规划数据建库,详细定义了土地规划数据的坐标系统、数据分层的内容和编码、数据库结构定义、数据成果的格式与存储、文件交换命名规则以及数据交换格式、土地规划元数据等内容。对土地用途区、土地利用建设管制区、土地规划地类、基本农田、土地利用重大规程等新一轮规划编制中的重点内容做出详细规范的规定。,全省采用统一的数据库标准，以县级为单位建立全省110000规划数据库，向上汇总直接形成市级、省级规划数据库。以“全省规划一张图”为目标，统一规划数据库框架。与县级土地利用总体规划编制规程紧密联系。完全覆盖国土资源部三级土地利用规划数据库标准内容。采用与第二次土地调查相关技术规划相同的编码体系。,2.3规划的编制规划数据建库,成果说明.txt数据库文档1萝岗区土地利用规划数据库建设工作报告.doc检测结果规划图件图件图层对照说明.txt制图文件萝岗土地利用总体规划图.jpg图层文件萝岗土地利用总体规划图.mxd萝岗土地利用现状图.mxd萝岗建设用地空间管制图.mxd萝岗基本农田保护规划图.mxd萝岗土地整治规划图.mxd萝岗重点项目用地布局图.mxd非空间数据库.mdb基期.mdb土地利用规划.mdb制图辅助.mdb规划文档20032010440116000GSM.doc20032010440116000GWB.doc规划大纲萝岗规划大纲.doc萝岗规划大纲说明.doc规划附表萝岗区土地利用结构调整表.xls,主要内容包括：规划图件规划文档规划附表数据库文档成果说明检测结果,规划数据库核心内容：.mdb属性数据库文件非空间数据库.mdb.mdb图形数据库文件基期.mdb土地利用规划.mdb.mxd规划图文件土地利用总体规划图.mxd,萝岗区规划数据库目录,2.3规划的编制数据库成果,国土局预检,2.3规划的编制数据库成果核查,编制单位自检,省厅以县为单位，利用软件与人工对成果进行核查,软件检测内容：数据库完整性、元数据、数学基础、几何错误、拓扑错误、图斑剖分、新增基本农田合理性、城镇建设区合理性、禁止建设区、约束性指标、索引图检测及核查结果说明等，60分以上合格。人工检测内容：94家开发区、34家产业转移园，320个扩大内需项目，240个提前报批镇审批项目，45个城乡挂钩项目，未落实或不一致的需修改。,系统概况,系统概况,系统概况,系统概况,土地利用总体规划概述,土地利用总体规划的编制,规划的困境与变革的方向,土地利用总体规划实施管理,土地利用总体规划是土地管理的龙头，是用途管制的依据，农用地转为建设用地的数量、建设占用耕地的数量、新增建设用地的规模空间布局都受到土地利用总体规划严格限制和约束。非建设用地转为建设用地必须符合规划并经过审批为了约束调控地方政府的用地，土地管理通过不断加计划审批、检查督察，逐步形成了一套十分复杂繁琐的行政审批制度和指令性计划管理制度。包括用地计划管理制度、建设项目预审和农转用审批制度、基本农田保护制度、耕地占补平衡制度、土地开发复垦制度等，确保规划实施最核心的是前三项。,3.1规划实施管理的重点,土地利用年度计划管理：是对计划年度农用地转用计划指标、耕地保有量计划指标和土地开发整理计划指标等的具体安排。实行指令性管理，是实施土地利用总体规划的重要措施。计划管理基本原则是：严格执行土地利用总体规划，合理控制建设用地总量，切实保护耕地特别是基本农田；运用土地政策参与宏观调控，以土地供应引导需求，促进经济增长方式转变，提高土地节约集约利用水平；建设占用耕地与补充耕地相平衡；优先保证国家重点建设项目和基础设施项目用地；城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩；保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用。,3.2年度用地计划管理,年度计划指标分为三类：一是新增建设用地计划指标。包括新增建设用地总量和新增建设占用农用地及耕地指标，其中新增建设用地总量指标又分为城镇村建设用地指标和能源、交通、水利、矿山、军事设施等独立选址的重点建设项目用地指标；二是土地开发整理计划指标。包括土地开发补充耕地指标和土地整理复垦补充耕地指标；三是耕地保有量计划指标。年度计划指标使用考核：以实际耕地保有量和新增建设用地面积，也就是以土地利用变更调查和监测数据作为土地利用年度计划考核、土地管理和耕地保护责任目标考核的依据。台帐制度与变更调查和监测相结合。,3.2年度用地计划管理,2010年广东省土地利用计划表,规划管理计划管理,指标管理,指标使用,年度计划管理,农田保护管理,土地开发整理复垦管理,建设项目用地预审是建设项目可行性研究论证时，土地行政主管部门根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查，尤其是涉及农用地转用的建设用地项目，并提出建设项目用地预审报告的行为。建设项目用地由国土行政主管部门实行分级预审。凡不符合土地利用总体规划、没有农用地转用计划指标的建设项目，不得通过项目用地预审。建设项目用地预审是落实土地利用总体规划、实施土地用途管制的重要行政手段。,3.3建设用地项目预审,预审的主要内容包括：（1）建设项目用地选址是否符合土地利用总体规划，是否符合土地管理法律、法规规定的条件，是否压占已探明的矿床以及地质灾害情况等；（2）建设项目是否符合国家供地政策；（3）建设项目用地标准和总规模是否符合有关规定；（4）占用耕地的，补充耕地初步方案是否可行，资金是否有保障；（5）属土地管理法第二十六条规定情形，建设项目用地需修改土地利用总体规划的，规划的修改方案、建设项目对规划实施影响评估报告等是否符合法律、法规的规定。,3.3建设项目用地预审,用地预审信息录入,新增建设用地预审,规划调整,用地补办预审,录入信息,用地预审生成红线,预审红线生成,用地预审用地是否符合规划,叠加现状图,叠加规划图,农用地转用审批是对将农用地转为建设用地，使土地用途发生变更的进行的审批，凡建设占用农用地的必须依法办理审批手续，农转用审批是控制农用地转为建设用地，保护耕地，实施土地利用总体规划最重要的措施。决定农用地是否可以转为建设用地的依据：一是否符合土规确定的土地用途；二是否使用本年度农转用控制指标；三是占用耕地的是否有补充耕地方；四是符合城市规划和村庄、集镇规划；五是“单独选址”项目必须符合单独选址条件。农用地转用的审批权限集中于国务院和省级人民政府。为实施村庄、集镇规划涉及农用地转用的，由省(自治区、直辖市)人民政府或其授权的设区的市人民政府批准。,3.4农转用审批,用地报批需要实测坐标,叠加影像图,用地审批信息录入,单独选址建设用地审批,批次报批建设用地审批,用地审批,用地报批生成红线,红线浏览,红线浏览,用地报批建设占用各地类情况,地类构成分析,用地报批批复文件,自动起文,相关规划的审批和编制，土地管理法明确城市、村庄和集镇规划，应当与土规相衔接，其建设用地规模不能突破土规确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。耕地占补平衡制度，是指非农业建设经批准占用耕地，占用者应按照“占多少、垦多少”的原则，负责开垦与所占用耕地的数量与质量相当的耕地。基本农田补划制度，是指国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确需占用基本农田的，必须按法定程序和要求报国务院批准，经国务院批准占用的，县、乡镇人民政府要按照国务院的批准文件修改土地利用总体规划，并补充划入数量和质量相当的基本农田。符合一定条件的，可进行易地补充耕地和补划基本农田。,3.5规划实施管理配套措施,规划管理台帐管理,农保区范围,农保区台帐,规划公示、听证制度；违反规划问责制度，15号令；规划实施监管：土地变更调查、卫片执法检查、建设用地动态监督管理、规划实施评价；规划的调整或修改，对国务院、省级人民政府批准的交通、能源、水利水电等基础设施建设项目，虽未纳入规划，但已经通过建设项目用地预审的，按照建设项目用地预审意见的具体要求及时调整规划；对在规划文本中已作安排，但由于选址未定，没有落实在规划图上，或规划文本和规划图上已作安排，但用地位置需作调整的单独选址建设项目，可以按规定对规划作局部调整。其他情况由相关文件规划定。,3.5规划实施管理配套措施,12年2月，国土资发20122号文要求从4月1日起，全部以新一轮规划和数据库为依据，明确了弹性实施规划的一引起措施：列入县、乡级规划重点建设项目清单的民生、环保等特殊项目，在不突破多划基本农田面积额度的前提下，占用基本农田可按一般耕地办理建设用地审批手续，不需另外补划基本农田。城乡建设用地允许建设区在面积不改变的前提下，经国土部门批准，空间布局可在有条件建设区内进行形态调整，但不得突破建设用地扩展边界。国家和省批准的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目，需要改变规划的，可根据文件修改规划。建立土地利用总体规划实施定期评估和适时修改机制，规划实施评估报告经规划原批准机关同级国土资源主管部门同意后，可开展规划修改。,3.5规划实施弹性管理,指标方面：控城乡规模，地乡内的城镇工矿、农村居民点、采矿用地、其他独立建设用地规模可用，按实际用途报批，交通水利及其他建设用地未经批准不得用于城乡建设用地。有条件建设区：经过地级以上市国土部门申请和相关部门同意后，在不突破县城乡用地规模且符合城乡规划前提下，可使用有条件建设用区用于城市建设布局的调整。预留基本农田：列入土地利用总体规划占用预留基本农田建设项目清单项目占用地基本农田时，经省国土厅同意，可在预留基本农田面积中核减，不再补划基本农田，但占补任务不免。,3.6广东的规划实施管理,规划审核：指标批次报批的建设项目用地，不符合规划在的面积在3亩以内，且占该批次用地面积比例小于5，视同符合规划。列入规划的交通、水利、军事和小面积李零星分散能源项目，不涉及占用基本农田的，按照符合规划办理预审和报批。列入规划的风景名胜设施、特殊用地（不含军事）、盐田等使用其他建设用地规模的项目，以单独选址方式报批且属国家和省重点、不涉及基本农田、符合产业政策和供地政策的，可按照符合规划进行预审和报批。每年进入国家和省重点项目的，自动补录入土地利用规划占用预留基本农田建设项目清单和重大（点）建设项目清单。,3.5广东的规划实施管理,系统概况,系统概况,系统概况,系统概况,土地利用总体规划概述,土地利用总体规划的编制,规划的困境与变革的方向,土地利用总体规划实施管理,新一轮土地利用总体规划在总体的思路和部署上，从规划核心目标的设定确保18亿亩耕地保有量,到相应技术规范的制定、再到各级规划指标的分解、用地布局的安排，已经高度行政化。显然不利于规划的科学编制规划指标分为约束性和预期性指标两类，本来是一项比较好的创新，但由于在规划编制审查时，预期性指标也往往要求与上级规划一致，使得这一创新理念并未得到落实，结果一整套指标（15项）一级级往下分解，越到基层越不可理喻。而且单看约束性指标也过多且不合逻辑，如把建设占用耕地和人均城镇工矿用地这类差异巨大且充满变数的指标作约束性指标严格对接。本轮规划虽然经过漫长的准备和认真的调查，但二调数据出来之后，出现了现状数据已突破“天花板”（规划指标）的现象。,5.1本轮规划的主要问题,二次调查的交通、水利用地同比减少较多，城乡用地大幅增加，已超过全国纲要确定的2020年城乡建设用地控制规模。全国建设用地量二调数据已超过2010年指标1800万亩，有8个省市已突破2020年规划指标；19个省市自治区的城乡建设用地超过2010年规划指标，其中6个省突破2020年指标；22个省市自治区的省城镇工矿用地超过2010年规划指标。广东省有中山市和27个县（市、区）2020年建设用地总规模小于二调数，有湛江和29个县（市、区）的城镇工矿用地指标小于二调数，有珠海、深圳市和22个县（市、区）交通水利及其他用指标小于二调数。本轮规划明显成了一锅夹生饭，但由于各级规划的指标已确定，加上规划的高度行政化，修改或实施规划都有重重困难。,5.1本轮规划的主要问题,大多数地方为了保持规划确定的建设用地增量规模，在县乡两级规划规划中采用了二次调查成果，扩大规划基数，进而相应增加了2020年建设用地总量，导致与上级规划建设用地总规模的不一致。一些地方为了2020年建设用地总规模不变，又用足建设用地增量，规划中将大量农村建设用地安排复垦为农用地，甚至将一部分完全作为“虚拟复垦”以挂账形式不落到规划图和数据库中一些地方采用了规划与图分离办法，规划方案保留2005年基数，图件则采用二次调查成果，造成规划图数不一。本轮规划无疑成了一锅夹生饭，与其之前的规划目标和原则（增量与总量双控）都相去甚远，不免让人想起哈耶克的告诫“地狱之路往往由善意铺就”。,5.1本轮规划的主要问题,基于信息不对称等多种因素，规划指标分解下达不可能做到科学合理。在市场经济的体制下，企业和农户作为独立的市场主体，其土地需求和用途由市场导向而定，政府缺乏企业和市场的充分信息，不要说五年、十年的各类用地规模和区位用途难以准确预测和确定，实际上每年下达的年度用地计划都左支右绌。在保护耕地的前提下，以人口预测、人均用地为基础安排下达的用地指标或许在宏观上看起来还算合理，但在层层下达和分解过程中往往遵循量的均衡而忽略对资源禀赋和利用效率的考量，再掺杂各级政府利益的考量和博弈，指标往下可能越不合理，不合理或者是难以实施的规划就难免出现。,5.2规划体系的局限,不合理的规划导致实施和土地利用成本大幅上升。在由上而下层层分解下达的规划指标约束下划定的各类用途管制区，由于缺乏适度的弹性，再加上经济和城镇化的快速发展以及一些重大项目工程安排的不确定性等因素，常常出现规划尚未批准下来，就需要修改规划或突破规划指标的情况出现。相对于土地规划的约束，地方发展和追求GDP和财税的动力和压力更为迫切，所以一旦不符合规划或计划指标被突破，要么频繁地修改规划，要么就违规违法用地，因此违法用地就层出不穷、量大面广，而且违法主体大多是地方政府。这一切反过来又成为中央政府和主管部门加强管制和计划管理的理由，最严格的耕地保护制度已经演变成为最严格、最烦琐的行政审批制度。,5.2规划体系的局限,规划指标的计划式指令性管理反而导致土地资源的低效利用和浪费。中国正经历着人类历史上从未有过的大规模工业化、城镇化，人口大量向城镇聚集，耕地保护以粮食安全为名上升到意识形态的高度，不容置疑和理性探讨，结果导致建设用地指标的约束过紧。有限用地指标最终掌握在市长书记手里，土地资源的配置演变成为计划配置和权力配置，结果必然导致土地的低效使用，也使地方政府为置换增加新增建设用地导致大量的农居拆迁现象。部分地区过高的耕地保有量目标与僵化的耕地占补平衡制度一起，妨碍了资源的合理高效利用，随着东部沿海地区耕后备资源日渐枯竭，耕地占补平衡逐渐演变成一个难以为继的危险游戏，耕地不断地新垦又不断地摞荒，效益低下且影响生态。,5.2规划体系的局限,高度集权、对建设用地和耕地数量实行层层下达指标的计划式管理，是对市场配置资源规则的伤害，既难实现效率也无法确保公平。如果没有土地利用总体规划和年度用地计划指标这一套管制体制的控制，由于建设用地和农用土地之间巨大的收益差距，地方政府出于财政税收的压力和追逐政绩的动力，多用地成为理性选择，只对上级负责的一届政府滥征乱用土地的情况难以避免，通过指标的管控一定程度上也可倒逼地方政府节约和集约用地。在现行土地产权和行政管理的体制框架下，以土地利用总体规划为龙头的土地管理体制在保护耕地和控制建设用地无序扩张方面起到重要作用。,5.3规划与管理体制的困境,面对中国这样一个地域和经济差异巨大的大国，如何确保需求信息的真实可靠？如何分析处理这些信息？如何使指标和计划科学合理？如何能使指标适应复杂多变的经济形势？又如何确保指标和计划得以严格执行？土地管理越管越多，越管越细，有了15号令、卫片检查、一张图综合监管，有了执法局、督察局，上下都累，可问题总是层出不穷，制度费用、交易成本越来越高。土地利用总体规划所采用的层层下达用地指标及其相应而生的用地计划管理是成熟市场体系中是极其少见的做法，这与市场经济发展要求的脱节越来越严重，是规划难题与困境产生的根源。,5.3规划与管理体制的困境,土地制度一般意义上包含了土地产权、土地规划和土地管理三个方面的制度安排，是最基本的经济制度，直接影响政治、经济制度运行的成本、效果和前景。城乡二元的公有制产权结构，集体土地产权不明晰且限制过多，法律禁止所有权的买卖，征收农民土地是新增建设用地的唯一途径，政府成唯一的供应商。土地资源的配置是总体计划与局部市场的混合，规划也成为计划管控的工具，通过规划和计划进行供地，用地指标由政府安排，形成权力配置资源的路径。土地管理以保护耕地为核心目标，以用途管制为手段，形成了一套高度集权复杂的计划控制和审批制度，对市场过度干预，造成大量寻租空间。,5.4土地制度的反思,要实现土地的节约集约利用，必须大力推进土地资源的市场化配置，合法清晰的产权和自由流转的权利是土地节约高效利用的前提，政府需要管束的是用地的外部性。土地资源市场化配置需要一个开放、竞争、统一、有序的土地市场和清晰的土地产权，地价实际是土地各项权利的货币体现，权利的清晰界定是市场交易的前提。城乡土地产权的二元结构和集体土地产权的不明晰以及对其的诸多限制就成为自由交易的重大障碍，在市场化的过程中逐渐演变成几个相互割裂的土地市场，再加上政府主导招商引资和经济建设的发展模式，使得土地资源名义上的市场配置往往演变成为官场配置。,5.4土地制度的反思,政府对农村集体土地进行征收和转用后，对于房地产用地实行招拍挂，形成一个是土地供给被政府垄断的房地产市场。工业用地市场实际大多由行政定价，在地方政府以GDP为第一要务和目标的发展模式和制度安排下，崽卖爷田不心痛，因此容易造成土地的浪费和粗放使用。国家机关用地、军事用地、城市基础设施用地、公益事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地则仍然采取行政划拨的方式庞大的、法律上被禁止但自发形成的、隐性的集体土地市场，由于不被法律承认保护，使用行为趋于短期，利用效率偏低。大量的农村人口往城镇迁徙流动，留在农民手上的宅基地因为不能流转，缺少合理的退出机制，只能任其闲置形成了所谓“双重占地”的问题。,5.4土地制度的反思,土地管理重点都是在约束和管控地方政府随意扩大建设用地，征用农地侵占农民利益，但又要保障地方的经济发展和民生用地，所以要不断加强指标和计划管理。近年来以土地管理参与宏观调控之名，对市场的干预和价格管制越来越多，已深度介入土地资源配置的各个领域和环节，口号是要不断加大市场配置资源，实际却在不断加强计划和管制。“地根”调控优先保障的国家和省重点项目强化了对民营经济的“挤出效应”，成为国进民退的助推器，因此“地根”调控不但没有熨平经济周期，反而有推波助澜之嫌，因为政府大规模投资带来的往往是产能过剩、低效率和经济的忽冷忽热。,5.4土地制度的反思,由于产权制度的缺陷和市场的严重割裂，市场配置功能大打折扣，土地管理两个最严格的制度耕地保护制度和节约集约用地制度实施效果差强人意。农村集体土地产权的虚化，再加上地方政府即是管理者又是经营者的双重身份，注定其难以履行好公共管理者的角