乡镇行政管理能力探讨

新农村建设视角下乡镇行政管理能力提升的路径选择【摘要】随着我国社会经济市场化、农业现代化改造、新农村建设的发展，农村经济、社会发生了深刻变化。作为我国最基层的政权，乡镇行政管理是否到位，关系到党和国家的农业政策和对农村的管理能否落实、关系到我国新农村建设能否取得最后的成功、关系农村发展稳定的大局。本文通过分析我国当前乡镇行政管理体制存在的弊端， 提出了我国相应改革的总体思路。【关键词】新农村建设；乡镇行政管理能力；提升路径Abstract; Along with our country social economy marketability, the agriculture modernization transformation, the new rural reconstruction development, the rural economy, the society has had the profound change.As our country most basic unit political power, villages and towns administration whether arrives, whether relates the party and the national agricultural policy and carries out, relates our country new rural reconstruction whether to obtain the final success, to relate the countryside development stable general situation to the countryside management.This article through analyzes our country current villages and towns administration system existence the malpractice, proposed our country corresponding reform overall mentality.Key word ;New rural reconstruction; Villages and towns administration ability; Promotion way当前，我国经济、社会取得全面成就，新农村建设事业正在蓬勃发展。但是，乡镇行政管理作为最基层的行政管理单位，却存在许多突出问题，主要表现在以下方面：政府行政职能界定不明晰；法定职权缺失；职能行使偏差；公共产品供给短缺；官员法制观念淡薄、懒散；行政管理能力低下等诸多问题，与党和国家对农村实行科学管理、促进新农村建设的需要有很大的差距。深化乡镇行政管理体制改革势在必行。一、我国乡镇行政管理体制改革的意义（一）乡镇行政管理能力关系到党和国家的农业政策和对农村的管理能否落实乡镇政府是我国行政体制设置中最低层次的地方行政组织,但它在我国整个行政管理体制中占有重要地位。是联系和沟通群众与国家政权机关的纽带和桥梁，负责落实党和国家各项农业政策和对乡村的行政管理职能。“三农”问题，始终是关系我国经济和社会发展全局的重大问题。提高乡镇政府的公共管理水平,，适应我国农村经济社会形势发展的需要,是当前迫切需要解决的问题。（二） 乡镇行政管理能力关系到我国新农村建设能否取得成功改革开放以来，我国的农村面貌有了巨大改变，农民的温饱问题已经基本得到解决，目前我国已经总体上进入到“以工促农，以城带乡”的新农村建设、新型城镇化建设的发展新阶段。因此，党中央在十六届五中全会上提出了建设社会主义新农村的重大战略决策。要完成这一重大战略任务，作为我国最基层政权的乡镇政府，无疑扮演着非常重要的角色。乡镇行政管理不到位，将会导致党和国家关于农业改革的措施和农村管理的各项政策无法得到落实，我国新农村建设无法取得成功。（三） 提高乡镇依法行政能力，是社会社会主义市场经济构建和谐社会的必然要求目前我国农村经济得到很快的发展，农村的经济面貌有了很大的改善。但农村的社会公共事业、精神文明和民主政治建设等方面却相对滞后。这明显已经制约了农村经济、社会的全面发展，阻碍了我国全面建设小康社会的历史进程。要构建社会主义和谐社会，就必须构建有利于推动社会和谐发展的社会运行机制和法治体系，依法保障人民群众各项权益，化解各种社会矛盾纠纷、协调各方面的利益关系、维护社会和谐稳定促进经济社会全面协调可持续发展。市场经济也是法制经济。如果我们的基层政府不依法执政，就不能有效地解决各种问题,也不利于形成农村发展的良好环境。实行村民自治后的农村社会关系,已不是过去那种简单的领导和被领导的关系,而是一种复杂的行政管理与村民自治相结合的关系。所以，作为基层政府行为主体的乡镇行政人员，只有坚持依法执政，提高依法行政能力，才能按照科学发展观的要求，使和谐社会建设在农村得到落实。2、 新农村建设对乡镇行政管理的要求3、 新农村建设是解决我国“三农”问题的重要举措，也是事关我国经济社会全面发展大计的重要途径。新农村建设的主要内涵是农业的产业化、市场化发展，农村的现代化和城镇化改造。因此，它对乡镇行政管理必然存在以下要求：（一） 政府的职能应成为服务型政府。市场经济中企业和消费者都是独立的、拥有完整产权的经济行为主体。它们和政府在法律上是平等的，政府不得随意向它们发号施令，过多地干预它们的经济行为。市场经济中的政府角色应当是充当“裁判员”、“守夜人”，即为企业和居民提供各种服务。而我国目前的政府在相当程度上仍然是监管型政府，特别是县乡一级政府，由于各种原因，政府对企业和市场的过度干预尤为严重。因此，我国政府的职能必须尽快实行转变。（二） 强化乡镇政府对农村公共产品和服务的建设投入。新农村建设必须实现农村的城镇化、现代化改造，为此需要在交通、电讯、水利、医疗、教育、金融等领域投入大量的资金。在目前我国的财政分配体制和农村的经济发展条件来看，显然，这些资金来源主要只能来自乡镇政府。三、目前我国乡镇行政管理存在的主要弊端(一)政府职能界定不够明晰作为一级政权,乡镇的机构设置和法定职权应具备完整性和相应的自主性。但按照我国地方组织法的规定,乡镇政府的职能是;必须“执行上级国家行政机关的决定和命令”,“办理上级人民政府交办的其他事项”。应当承认，这种行政管理制度的优点是组织性强、政令执行渠道畅通、迅捷。可是由于以上法律对乡镇政府的职能范围只是作了原则上的规定,而没有规定其具体的职责范围和县乡政府之间的事权划分和具体的职责权限。致使在实际运作中，乡镇政权只是上级政府职能部门在乡镇设立的派出机构。据不完全统计,我国地、县级业务部门设在乡镇的派出机构大概有20个左右。这些权力性职能部门脱离了与乡镇政府行政隶属关系,造成乡镇政府的行政职能被分解,虚置，限制了其应当拥有的行政权力,在乡镇工作中造成部门之间、部门与乡镇之间的不协调、不配合,导致乡镇政府难以统筹安排，而有效管理本乡镇的社会公共事务。这种“条条掌权、乡镇协调”的行政管理体制,严重削弱了乡镇政府的职能,导致其履行公共服务职能水平降低。(二)管理的决策的随意性和缺位、低效现象严重1.随意性。按照我国行政法规定,行政执法的主体是县级以上人民政府及其职能部门,乡镇政府不具有行政执法主体资格,但乡镇政府却负有落实上级政府下达的任务指标的职责,这种权责不对称的体制导致乡镇政府不惜或不得不使用不规范的公共权力手段,结果导致越权执法、违法执法的现象发生,破坏干群关系,影响政府的形象和威信,降低政府的公信力。2.管理缺位。由于没有合理界定乡镇政府的职能，致使乡镇政府的主要精力只能用于完成或应付上级政府下达的各项指标工作,而用于乡村所需要的公共管理事务的时间和精力就少了。2.低效性。由于乡镇管理人员素质普遍较低，又缺乏必要的激励与监督机制，导致乡镇管理人员在办事过程中经常出现拖拉、推卸责任的现象。（三）行政运作方式不适应发展的需要我国传统的行政管理方式，是以直接的、权力导向型管理为特征的。在我国农村大力发展市场经济形势下，这种传统的行政管理运行方式已暴露出很多问题，不适应发展的需要，比如：管理的随意性、主观性、强制性，一些乡镇政府不按市场经济规律办事，直接插手乡镇企业和农民的生产经营具体事务。市场机制得不到有效发挥，乡镇企业和农民的生产经营自主权、主观能动性得不到有效发挥，明显违背了经济规律、市场规律和管理原则。（四）目前的财政分配体制严重制约了乡镇政府职能的发挥在税费改革以前，我国乡镇财政收入的70%来自农业税。免征农业税以后，乡镇财政收入来源大幅度减少。但是乡镇政府的事权不仅没有减少反而有所增加。乡镇既要支持发展农村经济，还要负担公共交通、公共卫生、水利等农村公共设施建设和维护，农村教育、社会治安、文明创建活动、科技推广等公共事务。这些公共事务财政支出绝大部份要依靠乡镇财政自行解决。有限的财政收入来源和大量的财政支出之间的矛盾，也大大制约了乡镇行政管理职能发挥。四、提升乡镇行政管理能力的具体对策应当把转变乡镇政府职能，使乡镇管理科学化、高效率化，、提升服务水平作为乡镇机构改革的出发点和落脚点。(一)更新乡镇政府管理模式乡镇政府应根据目前我国行政生态环境出现的新变化,即社会主义市场经济条件下新农村建设政治经济环境，将计划经济条件下的的管制型管理模式转变为适应市场经济的服务型管理模式,由包揽一切的全能管理模式转变到满足社会公共需要的公共管理模式,由直接管理模式转变到间接管理模式,确立现代公共管理的模式,从而实现农村社会公共利益最大化。(二) 规范乡镇政府的职能和职责现阶段,要加快建立有关乡镇政府职能的法律制度,规范乡镇政府的职能,为乡镇政府职能转变提供法律依据。应按照党的十六大提出的“依法规范中央和地方的职能和权限,正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系”的要求,结合现有地方组织法,尽快制定规范乡镇政府的职能、部门机构及管理活动的决策、执行、监督等各环节的地方性法规及实施细则,使乡镇政府的职能转变切实做到有法可依、有章可循,以法治的刚性手段来规范、界定乡镇政府的职能。从我国乡镇经济社会发展的实际情况出发,乡镇政府必须为农村、农业、农民提供公共产品和服务。(三) 合理划分乡镇政府内部事权、职权乡镇政府公共管理体制改革必须克服各职能部门之间各自为政的弊端,对条块分割的体制进行改革，确保乡镇政府职权完整性和相应的自主性，缺认乡镇政府具有统一管理本辖区经济、政治和社会发展的权力和责任。解决乡镇政府有责无权、责权分离、条块不协调的问题,实现乡镇公共资源的整合。,县级有关部门要进一步下放权力,所有驻乡镇的机构在人、权、事上均按照乡镇管理,有关部门配合指导的原则进行改革,“条条”管理权以业务管理为限。同时，要对各职能部门、各岗位定职定责，明确职权范围，明确工作任务，体现责、权、利相一致的原则。(四)合理界定乡镇政府的权限，理顺各种关系乡镇政府作为一级政权组织，乡镇行政管理体制改革的一个重要方面，是必须理顺它的各种社会关系.1必须合理划分与上级(主要是县级)政府的权限。必须将乡镇的公共事务决策权、管理权、财权还权于乡镇，解决事权与财权相统一的问题。属于乡镇管辖范围的上级政府不得直接干预；应适当增加乡镇政府的财政支配权，提高乡镇一级的财政预算比例，使乡镇政府有足够的财力行使它们为弄错提供公共产品和服务的职能。2. 要理顺政府与乡镇企业的关系，真正实现政企分开。市场经济中企业是独立的经济实体，政府不得直接干预企业的具体经营行为，否则，市场机制不能充分发挥作用。3. 必须理顺政府与社会的关系。乡镇政府应集中精力管理公共事务和公益事业，同时扩大和强化社会自身管理的功能，由社会的各种组织按照各自的性质和任务，共同承担社会管理义务。4. 必须理顺政府与市场的关系。凡是市场机制可以有效发挥作用的领域，乡镇政府都应主动退出，只管一些市场管不了、管不好的事情。当然，由于目前我国农村市场比较落后，政府有必要对市场进行规范化管理，努力创造公平竞争环境，维护市场秩序。（六）完善监督激励机制一要建立工作目标管理考核的激励机制。实行职责挂钩的责任追究制度，结合乡镇干部的岗位职责和工作目标，进行严格考核。对那些业绩突出的乡镇工作人员要给予适当的表彰、奖励、提拨重用。从而使乡镇工作效率提高。二是建立行政责任追究制度。建立完善执法公示制、执法评议制和过错责任追究制度，对那些不作为、渎职、违法乱纪的行政人员，要严肃追究责任。把政府的行政管理行为置于人大和人民群众的监督之下，规范行政行为，严格依法办事，提高依法执政能力。（七） 提高乡镇管理人员的业务素质，积极采用现代化的科学管理手段要对乡镇干部和公务员实行公开招聘、择优录用，定期培训和考核，以提高乡镇管理人员的业务素质。积极采用现代化的通讯技术、网络信息管理等先进科学管理技术，提高管理效率。社会主义新农村建设是一项具有长期性和复杂性的系统工程。乡镇政府