(xx)云高民二终字第58号

1/15XX云高民二终字第58号云南省高级人民法院民事判决书2010云高民二终字第58号上诉人（原审原告）肖勤。XXXX。委托代理人蒋文军，云南震序律师事务所律师，特别授权代理。委托代理人郑海波，云南震序律师事务所律师，特别授权代理。被上诉人（原审被告）兰坪县通甸镇有色金属经营部。法定代表人和映华，该经营部经理。被上诉人（原审被告）兰坪县通甸镇人民政府。法定代表人杨登科，该镇镇长。被上诉人（原审被告）云南自主择业矿业有限公司。2/15法定代表人曾汝诚，该公司总经理。被上诉人（原审被告）云南自主择业实业集团金鑫玉峰矿业有限公司。法定代表人薛玉峰，该公司董事长。被上诉人（原审被告）云南自主择业实业集团金鑫玉峰矿业有限公司兰坪分公司。负责人薛玉峰，该公司总经理。上述五被上诉人共同委托代理人陆燕燕，云南天途律师事务所律师，特别授权代理。上诉人肖勤因与兰坪县通甸镇有色金属经营部以下简称经营部、兰坪县通甸镇人民政府以下简称通甸镇政府、云南自主择业矿业有限公司以下简称择业公司、云南自主择业实业集团金鑫玉峰矿业有限公司以下简称玉峰公司、云南自主择业实业集团金鑫玉峰矿业有限公司兰坪分公司以下简称兰坪公司采矿权承包合同纠纷一案，不3/15服云南省怒江傈僳族自治州中级人民法院（2009）怒民二初字第25号民事判决，向本院提起上诉。本院2010年3月2受理后，依法组成合议庭，于2010年3月31日在本院公开开庭审理了本案。上诉人肖勤及其委托代理人蒋文军、郑海波，五被上诉人共同委托的代理人陆燕燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理确认的本案法律事实为通甸镇政府从1980年开始对通甸镇菜籽地铅锌矿进行开采，2000年，通甸镇政府授权企业办投资设立了经营部，专门从事铅锌矿开采经营。经营部于2000年底申请获得了怒江州国土资源局颁发的采矿许可证，以通政发200006文件作出“关于通甸乡采矿企业管理的安排意见”，对菜籽地铅锌矿采取“个体投资、集体管理、集中经营、开放运行”的开采模式。肖勤从其他承包人处取得了经营部采矿一厂第59号矿洞的投资经营权，并进行了相应的投资开采，但实际投资开采过程中未与经营部签订过书面合同。国务院安全生产委员会办公室非煤矿山专项督查组第一组对云南省非煤矿山安全生产情况进行督查中发现通甸镇政府持有的采矿证矿区范围内，分别承包给117个矿主开采，这些矿洞没有正规设计，各自为政，井下相互贯通，极易造成火灾、透水和中毒等群死群伤事故，并于2005年12月30日，给4/15云南省人民政府发出了关于请抓紧对国务院安全生产委员会办公室非煤矿山专项督查组查出的突出问题和重大事故隐患进行整改的函，要求督促有关部门和单位采取有效措施加以解决和整改。2006年1月12日云南省人民政府办公厅转发国务院安委办的通知，要求怒江州政府、兰坪县政府、省安监局和国土资源厅尽快组织相关部门和单位认真进行整改。2006年1月25日云南省国土资源厅下发关于对兰坪县菜籽地铅锌矿区进行专项整顿的通知，通知要求怒江州国土资源局，要按照国务院、省政府有关整顿和规范矿产资源开发秩序的要求，责成兰坪县政府对菜籽地铅锌矿矿区进行专项治理，坚决取缔、查封违法承包开采的矿洞；依法查处通甸镇政府违法承包采矿权的行为，通甸镇政府必须从采矿权的主体位置退出，把兰坪县菜籽地铅锌矿的采矿权转让给有实力，真正合法的企业主体；专项整顿工作于同年6月30目前完成，并报整顿结果等。2006年3月21日怒江州国土资源局以通知形式向兰坪县国土资源局转发了州政府的通知，并结合怒江州整顿和规范矿产资源开发秩序工作组清理清查情况，提出整改措施，要求按照国务院、省、州政府文件规定，责令通甸镇政府退出办矿行为，并对该区块作出稳妥、合理安排。经营部按照通知精神，于同年3月期间要求各坑口进行停业整顿并停止一切经营活动。2006年4月14日，通甸镇政府根据5/15国务院安委办、省政府办公厅、省国土资源厅、州人民政府、县人民政府等各级政府文件精神与择业公司签订开发合作“协议书”，约定将经营部菜籽地铅锌矿的采矿权转让给择业公司，并办理采矿权转让变更手续登记，通甸镇政府的义务是提供现有矿山基本设施及资产、资料等条件，其余所有清理赔偿和整顿的一切费用由择业公司承担，双方合作对矿山进行开发投资生产经营的费用由择业公司承担，双方合作开发后，择业公司每年支付给通甸镇政府经济补偿费等。2006年6月1日通甸镇企业办和经营部再次通知肖勤等洞主停产。2006年8月，经营部所属的采矿权变更登记为择业公司名下。同年9月13目兰坪县政府成立“兰坪县通甸镇菜籽地矿区整治领导小组”，并于同年10月10日召集所有矿洞主召开了菜籽地矿山专项整治整合动员大会，次日起在各洞主的配合下，开始对各矿洞进行实地测量。同年11月16日，菜籽地矿区整合领导小组、择业公司和通甸镇政府组成的测量组对肖勤开采的59号矿洞进行了测量，经测量，肖勤与测量组共同确认，肖勤矿洞的掘进量为108130米，估测掘进量为6898米。要求各坑口停产后，相关部门成立了清查补偿工作组，从2007年3月12日至2007年8月16日，历时5个多月的时间与受让人反复协商，并根据怒江州政府关于参照兰坪县石登乡“三山”整合办法和补偿标准提交补偿方案。转让后的采6/15矿权由兰坪公司占有和经营管理，2008年1月25日通甸镇政府与兰坪公司在原协议书的基础上签订了补充协议，对原协议未尽事宜作了补充约定。事实上，从2006年至2008年1月期间，虽然通知了停产，但仍然明停暗产，矿山安全隐患很大，兰坪县人民政府于2008年1月10日召开了常务会议，并再次组建通甸菜籽地矿区整治整合指导组，全面开展补偿工作。2008年1月22日，在指导组的指导下，通甸镇政府根据国家安委办、省、州、县政府及省国土资源厅关于“通甸镇政府必须从采矿权的主体位置退出，坚决取缔、查封承包开采的矿洞”的通知精神向肖勤等洞主下发通知，要求肖勤等投资者必须于同年1月25日前将机械设备和留守人员一次性撤出矿区并到兰坪公司领取关闭矿山的补偿款。通知下发后，未许可过的168个坑口领取了关闭费全部关闭，许可过的152个坑口有141个坑口与投资商签订了补偿协议，领取补偿金后关闭了坑口，退出了矿山，但肖勤等11个坑口主认为补偿过低，未领取补偿款，没有撤离矿山。针对该遗留问题，兰坪县政府于2008年7月3日召开常务会议再次作了专题研究，出台处理意见并通过多种形式协商处理办法，但仍未完全达成一致意见。此后又陆续同意签订协议并领取补偿款的有5个，现还有包括肖勤在内的6个洞主未领取补偿款。根据补偿方案，肖勤59号矿洞的补偿款为元，肖勤认为该补偿7/15款数额太低，遂单方委托云南春城司法鉴定中心对59号矿洞的投资进行评估，评估结论是肖勤的投资价值为元。肖勤认为补偿标准过低，严重侵害了其合法权益，不愿意接受补偿款。肖勤向原审法院起诉，请求判令经营部等五家单位连带赔偿其投入矿山的开发资金元，资金占用费元，派人看守洞口的费用345600元。原审法院认为通甸镇政府针对辖区采矿企业管理的实际，以文件形式作出关于乡采矿企业管理的安排意见，是行政管理人对乡镇企业的行政管理行为，虽然实际操作中存在政企不分的情况，但菜籽地铅锌矿的法定采矿权人是“经营部”，并非是通甸镇政府，与肖勤存在事实上合同关系的应该是经营部及所属采矿一厂，肖勤与通甸镇政府不存在法律上和事实上的民事权利义务关系。经营部与肖勤之间是采矿权承包合同关系，而采矿权承包是被中华人民共和国矿产资源法和探矿权采矿权转让管理办法所禁止的，该承包关系无效。导致各级政府相关部门责令通甸菜籽地矿山原采矿权人及肖勤等投资人退出的原因是矿洞没有正规设计，各自为政，井下相互贯通，存在重大安全隐患所致，造成此后果有采矿权人的责任，但更主要的是不具有采矿资质条件直接具体采矿的肖勤等投资人的原因造成的。通甸镇政府和经营部整治整合矿山8/15并签订协议转让采矿权是在执行国务院、省、州和县各级政府的文件，对肖勤等投资人既不构成侵权也不构成违约。受让采矿权并实际占有、开采、经营矿山的择业公司、玉峰公司和兰坪公司与肖勤之间不存在任何合同权利义务关系。违法承包开采是法律所禁止的，不受法律所保护，但各级政府为维护地区稳定和经济发展，妥善整治整合矿山，要求参照“三山”整合办法和补偿标准补偿各洞主损失是合理的，并且也得到了矿山96的洞主的肯定和认可，肖勤等人也应当接受合理补偿并退出矿山，而不应再提起诉讼要求经营部等单位承担赔偿责任。肖勤的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持，应予驳回。据此，原审法院依照中华人民共和国民事诉讼法第六十四条第一款、最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定第二条的规定，判决驳回肖勤的诉讼请求。案件受理费118524元，由肖勤负担。一审判决宣判后，肖勤不服，向本院提起上诉，请求撤销原判，依法改判经营部等五家单位连带赔偿其投入矿山的开发资金元，资金占用费元，派人看守洞口的费用345600元。其主要上诉理由是1、肖勤与经营部和通甸镇政府之间是合法有效的合作关系，一审认定为采矿权承包关系错误；2、经营部和通甸镇政府没有履行法定的安全生9/15产义务和环保义务是导致矿洞被责令整改并关闭的根本原因；3、即使无效，经营部等五家单位也应赔偿肖勤的全部投资损失；4、经营部是形式上的采矿权人，通甸镇政府是实质上的采矿权人，均应承担赔偿肖勤投资款的民事责任；5、采矿权转让后，采矿权人的权利义务随之转移，且通甸镇政府与择业公司的协议中也明确约定择业公司承担对矿山清理整顿所需的一切赔偿费用，因此择业公司受让采矿权后，应承担原通甸镇政府的赔偿责任。择业公司是玉峰公司的股东，兰坪公司是玉峰公司的分公司，玉峰公司和兰坪公司实际占有采矿区域和享有采矿权人的权利并承担义务，也应依法承担连带赔偿责任。经营部等五被上诉人共同答辩称1、经营部违法承包的相对人是李志刚，李志刚又将矿洞非法转包给肖勤，肖勤与经营部之间的法律关系已被国务院安全生产委员会办公室【2005】65号文件和云南省国土资源厅下发的关于对兰坪县菜籽地铅锌矿区进行专项整顿的通知确认为采矿权违法承包关系，肖勤为实现非法利益所作的投入不受法律保护，不应当进行赔偿；2、本案矿洞至少非法转让两次以上，无法区分投资数额和收益，肖勤单方委托所作的鉴定结论不具有真实性和合法性，不应当采信，且肖勤属于非法投资，没有形成有效资产，属整治范围，加大了10/15治理成本，肖勤没有理由派人守在坑口，阻碍矿山整合，其要求赔偿派人看守洞口的费用无事实和法律依据；3、通甸镇政府关于乡采矿企业管理的安排意见（通政发【2000】06号文件）不是要约，属于行政指导行为，通甸镇政府与肖勤之间没有合同关系，政府整合矿山属于行政行为，如果肖勤认为侵权，应当提起行政诉讼；4、择业公司、玉峰公司、兰坪公司均与肖勤之间没有任何合同关系，依法不应承担连带赔偿责任；5、通甸镇政府根据相关行政命令取缔、查封违法承包矿洞无需补偿，但政府为了维护矿山稳定，从人性角度出发决定适当补偿，择业公司仅是委托兰坪公司代通甸镇政府付款。一审判决认定事实清楚，肖勤要求经营部等五家单位对其非法投资承担连带赔偿责任没有事实和法律依据。请求二审法院驳回上诉，维持原判。二审庭审中，经营部提出一审判决遗漏了59号矿洞承包、转包的事实，59号矿洞是经营部发包给李志刚开采，李志刚又以60万元的价款转包给肖勤，转让前已开采了吨矿石。肖勤则提出其是2006年2月从和寿林处受让59号矿洞开采的权利义务，开采经营期间是2006年2月至2007年3月，共开采了吨矿石，上交了税费元，管理费元。各方当事人对肖勤提出的开采期间、开采数量、上交税费数11/15额均表示认可；对原审判决认定的本案其他事实各方当事人均无异议，本院予以确认。二审庭审中，各方当事人均未向法庭提供新的证据。各方当事人二审争议的焦点问题为一、关于通甸镇政府、经营部与肖勤之间法律关系的性质及效力问题；二、关于择业公司、玉峰公司、兰坪公司是否是本案适格被告的问题；三、关于通甸镇政府、经营部、择业公司、玉峰公司、兰坪公司是否应承担连带赔偿肖勤对59号矿洞投资损失的问题。各方当事人对本案争议的焦点问题的观点和理由与各方的上诉理由和答辩理由基本相同，在此不再赘述。本院对本案争议的焦点问题分别评判如下一、关于通甸镇政府、经营部与肖勤之间法律关系的性质及效力问题。本院认为通甸镇政府是政府行政机关，不是民商事主体，通甸政府针对辖区采矿企业进行管理，以文件形12/15式作出关于通甸乡采矿企业管理的安排意见，是作为行政管理人对乡镇企业作出的行政指导管理行为，该行为不应认定为要约行为。通甸镇政府没有与肖勤签订过任何书面合同，通甸镇政府与肖勤之间不存在民事法律关系。肖勤与经营部之间虽然也没有签订过书面合同，但根据各方当事人一审提交的证据及二审庭审陈述，应认定经营部与肖勤之间建立了事实上的采矿权承包关系，菜籽地铅锌矿的采矿权人是经营部，经营部将其采矿权范围内的59号矿洞承包给李志刚开采，李志刚又转包给和寿林，和寿林再转包给肖勤，矿洞由肖勤自负盈亏开采和销售，采矿权人和实际开采人分离，属事实上的以承包方式擅自转让采矿权，违反了国务院探矿权采矿权转让管理办法第十五条的禁止性规定，双方的行为已被国务院安全生产委员会、云南省国土资源厅等行政矿管部门确认为非法承包，一审判决确认经营部与肖勤之间的采矿权承包关系无效正确。肖勤提出双方是合作关系，应认定为合法有效的上诉理由不能成立，本院予以驳回。二、关于择业公司、玉峰公司、兰坪公司是否是本案是适格被告的问题。本院认为择业公司是根据国家矿业整合政策要求13/15从经营部受让菜籽地铅锌矿采矿权，其对菜籽地铅锌矿的开采和经营并不构成对肖勤的侵权。择业公司、玉峰公司、兰坪公司与肖勤之间没有签订过任何合同，也不存在民事法律关系。国务院探矿权采矿权转让管理办法第十二条“探矿权、采矿权转让后，探矿权人、采矿权人的权利义务随之转移”的规定是指与探矿、采矿相关的权利义务，并不包括原采矿权人对外的债权债务。因此，择业公司、玉峰公司、兰坪公司不是本案适格被告。三、关于通甸镇政府、经营部、择业公司、玉峰公司、兰坪公司是否应承担连带赔偿肖勤对59号矿洞投资损失的问题。本院认为根据各方当事人庭审陈述，可以认定肖勤接手