关于税收征管法修改的若干建议要点

关于税收征管法修改的若干建议中华人民共和国税收征管法(以下简称税收征管法1992年经七大通过后历经两次大的修订,于2001年5月1日正式实施以来,在加强税收征收管理,规范税收征收和缴纳行为,保障国家税收收入,维护纳税人的合法权益,打击涉税违法行为,促进经济社会发展等方面起到重要作用,但随着我国经济的快速发展和社会市场经济体制的逐步建立与完善,税收征管面临着许多新情况,新问题,有必要作进一步修改与完善。一、税收征管程序和纳税人分类管理方面。税收征管法规定了税收征管的相关程序,包括从征收管理角度设置的税务登记、纳税申报、税款征收与报缴程序,从税务行政执法角度对税务机关行使税收保全、行政强制执行、行政处罚、税务检查、代位权与撤销权等权利进行制约的程序等,从整个税收征管和保护纳税人合法权益的双重需要上重新设计程序规则系统,力求使之完整、协调、规范、失效合理、明确,可操作性强,这些程序规则应当直接在税收征管法中而不是在实施细则中加以规范。1、纳税申报方式的法律协调和下位法的延伸。征管法第二十六条赋予纳税人自由选择申报方式的权利, 而细则第三十条规定须“经税务机关批准” , 这里上下阶位法律规定不完全一致。细则第三十六条规定了简易申报、简并征期等申报纳税方式, 第一, 征管法第二十六条中只概括为“其他方式”, 应该列举。第二, 细则应规定简易申报程序、简并征期的期限等具体程序规定。2、税收征管法规范纳税评估。纳税评估等征管措施的法律缺失不适应社会发展需要,随着社会经济生活的发展、技术的进步, 税收征管的手段和方式也在不断提高和完善, 当前税收征管实务中已经着手实施的纳税评估、纳税信用等级评定、预约定价等征管措施, 在实践中取得了良好效果, 纳税服务的重要性也逐步凸现, 对于提高征管质量和纳税遵从度起到了重大作用, 因此有必要鼓励和提倡加强对这些措施的运用。建议将这些措施上升到法律层次, 明确其法律地位,增设相关条款,可以包含其法律地位、执法主体、执法程序、法律责任等,为该项工作提供基本的法律依据。3、征管法“税款征收”程序中涉及的主要内容的修改。(1核定征收的方式、条件、依据应明确。征管法第三十五条存在如下问题: 第一, 核定征收方式确定条件不明确, 如“账目混乱”、“成本资料”、“明显偏低”、“正当理由”等等。第二, 内容缺失, 如对企业记假账或提供虚假账簿、资料时, 税务机关能否核定征收不明确。第三, 实践中核定征收给稽查带来很大难度, 一方面由于征纳双方信息不对称, 稽查人员运用核定方式时难以与纳税人达成一致, 另一方面由于细则第四十七条规定的依据方法不一定依据发票、账簿、报表计税, 故易产生异议从而难以有效保障双方合法权益。(2加收滞纳金程序设计不明确。征管法第三十二条规定了按日加收滞纳金条款, 问题是: 第一, 对滞纳金概念和性质不明确,是补偿还是处罚? 第二, 滞纳税款难以计算, 比如流转税滞纳金计算就相当复杂, 另外滞纳金计算规定也不全面, 比如滞纳金终止日如何确定: 是实施稽查之日? 还是稽查资料移交审理之日? 还是入库之日?再有, 由于计算工作量过大易出差错从而引发行政复议与诉讼。第三, 每日万分之五换算成年征收率为18%, 这种过高的征收率与其补偿性质相悖, 显失公平。(3税收保金和强制执行的适用范围。征管法第三十七、三十八、四十条规定只能对从事生产、经营的纳税人采取扣押、保全和强制执行措施, 但对非从事生产、经营的纳税人取得应税收入未按规定纳税的税款是否适用没有具体规定。(4扣缴义务人和纳税担保人出境缺少规定征管法第四十四条未规定扣缴义务人和纳税担人出境时是否也应结清税款或提供保。(5扣缴义务人和纳税担保人多缴税款的处理征管法第五十一条, 只规定纳税人多缴税款可退还, 但却未包括扣缴义务人和纳税担保人显失公平。(6其他部门查处税收违法行为的税款入库问题无规定征管法第五十三条规定其他部门查处的税款、滞纳金入库问题, 缺少部门间协调的程序规定及不协作、不回复和截留行为的责任做出明确的规定,造成税务机关无法定性, 所涉税款也无法入库。二、纳税人权利保护与改进纳税服务方面我国当前和今后一个时期的纳税服务工作, 将以纳税人为中心, 始于纳税人需求、终于纳税人满意将成为纳税服务工作的愿景。在国家税务总局2008年的机构改革中, 新成立的纳税服务司就很好地体现了这一理念。而征管法的有关规定对纳税人的权利保护不够, 有必要进行修订。1、清税前置使得纳税人的合法权益得不到救济。征管法第八十八条规定“纳税人同税务机关在纳税上发生争议时, 必须先按照税务机关的纳税决定缴纳税款或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保, 然后可以依法申请行政复议; 对行政复议决定不服的, 可以依法向人民法院起诉。”这一规定虽然符合行政行为效力先定的原则, 但是在法律救济程序中以必须履行纳税义务为前提, 如果当事人没有履行纳税义务的能力, 或者税务机关的决定根本就不可能实现, 也就无法获得法律上的救济, 违背了“法律救济的便利获得”原理, 又会导致行政效率的低下, 因为未经复议或诉讼, 争议未决,同时税款未缴, 造成了行政上的阻滞。若贸然采取强制措施, 有可能会侵犯当事人的合法利益。2、电子申报书面报送的要求, 未起到减轻纳税人负担的作用。实施细则第三十一条规定,“纳税人采取电子方式办理纳税申报的, 应当按照税务机关规定的期限和要求保存有关资料, 并定期书面报送主管税务机关”。2004 年颁布的中华人民共和国电子签名法第四条规定: “能够有形地表现所载内容, 并可以随时查用的数据电文, 视为符合法律、法规要求的书面形式。”如电子申报仍要求报送纸质资料, 首先不符合电子申报制度为减轻纳税人负担的设立初衷; 其次其后续管理非常困难, 主要是资料多, 归档麻烦, 数据校对的工作量大, 不符合国税总局提出的“两个减负”的工作思路。因此, 建议征管法取消对实行电子申报、网上申报的纳税人书面报送资料的要求。3、在税收征管法中专设纳税人权利的内容。纳税人权利应有明确、全面、系统、专门的规定。应将现行零散分布在税收征管法中保护纳税人权益的六个部分约30个条款进行梳理,并加以充实和细化,相对集中在税收征管法的一部分或单列一节。这样作为一个整体,有助于完整理解和掌握纳税人的权利,使保护纳税人权利有法可依。除现行法定权利外,增加纳税人应当享有的基本权利,如诚实纳税推定权、税法知悉权、税法的确定性和可预测权、听证权、获得公正救济权等; 扩充纳税人知情权,增加纳税人对税收政策制定的知情权、对税收政策内容的知情权、对税收管理的知情权和对税款支出方向、效率的知情权; 完善税务行政复议和税务行政诉讼的权利以及税务救济制度,调整延期纳税规定和滞纳金制度,取消无限期追征的规定。三、涉税信息管理与征管信息化建设方面信息化是充分利用信息技术,开发利用信息资源,促进信息交流和知识共享,提高经济增长质量,推动经济社会发展转型的历史进程。因而税收信息化就是利用信息技术改造税收征收管理和税务行政管理工作,使税收工作水平不断跃上新台阶的过程。1、建议建立税源联动管理机制, 在各级部门之间、上下层级之间, 以及税源税基管理的主要环节之间, 整合职能配置,整合数据应用, 建立起职责清晰、衔接顺畅、重点突出、良性互动的管理制度。税源联动管理机制以联动整合为依托, 以信息平台为支撑, 通过税收分析、税源监控、纳税评估、税务稽查等各个环节的联动效应, 推进征管方式向现代性嬗变。税收实务部门引入税源联动管理机制后, 在实践中产生了显著的集合效应。(1税收征管方式从传统的“粗放式管理”走向“精细化管理”。税源联动管理机制以纳税人为理性经济人的命题为逻辑起点, 变被动的事后救济为主动的事前控制, 通过同级各部门之间的横向联动与税务部门上下级之间的纵向联动, 对税源信息进行动态跟踪、采集、识别、评估与类化, 通过一系列的精细化过程整合税源信息资源, 提升税收征管信息传递、反馈与共享的速率和程度。(2税务信息从相对静态性、非真实性和滞后性向动态性、真实性和适时性转变。税源联动管理机制源于税务信息不对称语境下税收风险管理的需要。从本质上讲, 税源联动管理机制实质是一种税收信息联动, 原因在于: 一是税源联动管理机制通过同级各部门之间的横向联动, 破除税务部门与非税务部门之间的信息壁垒; 二是税源联动管理机制能够在国税部门与地税部门之间架起一座合作、对话与沟通的桥梁, 从而确保税源信息的真实性和动态性; 三是税源管理纵向联动在税务部门内部上下级之间进行, 使内部信息传递渠道上下衔接顺畅, 从而增加税收信息的透明度, 确保税务信息的及时性和准确性。(3税源管理综合能效得以彰显, 税务稽查从“柔性”走向“刚性”。税源联动管理机制的综合能效在于各级、各部门、各环节在税源管理过程中克服职能导向, 自觉将各自的税源管理职能纳入到联动机制的框架内, 各部门各单位掌握的数据信息得到了进一步的整合和利用, 相互工作职能得到了进一步的发挥, 全员管理, 协同管理的综合工作效应得到体现, 从而不断提高税源管理流程化、规范化水平。税源联动管理机制是集税收分析、税源监控、纳税评估和税务稽查四位为一体的税源风险管控机制, 通过设置联席会议制度, 明确各部门在税收风险管理工作中需要整合联动的具体范围和主要内容, 增强部门间协同运作的计划性。在联席会议框架内, 对税收分析、税源监控、纳税评估和税务稽查进行对口管理, 从而有效克服税收征管法对部门协助义务规定的原则性和模糊性, 使各个部门各尽其职、各担其责,稽查更加制度化而非人情化, 更具针对性而非盲目性, 从而在一定意义上使税务稽查从“柔性”走向“刚性”。(4计算机辅助功能进一步增强。以江苏省国税局为例, 江苏省国税局通过对CT AISV2. 0 综合征管软件进行功能开发和优化完善, 设计开发了以CT AISV 2. 0 为基础, 以流程管理系统和监控决策系统为主要应用平台, 外部数据交换便捷的税收管理信息系统, 从而搭建起全面支持税源联动管理的信息平台, 实现了各级管理层与基层税务机关税收风险联动控管的闭环运作。2、税收征管法可以在具体的条款中对税源联动管理机制中纳税人的权利保障进行细化和完善。( 1 修订和完善税收征管法第五条、第十五条、第十七条,厘清部门联动的边界, 防止部门联动对纳税人合法权利的恣意侵犯, 践行税收法律主义。部门之间的联动是横向联动的重要法律依据, 但是现行税收征管法第五条仅作了原则性的规定; 就具体的协助部门而言, 税收征管法第十五条和第十七条对工商管理部门和银行等金融机构作了粗线条的规定, 对于国税部门与地税部门之间的协助义务、税务部门与财政部门、税务部门与审计部门、国土房管部门、交通部门等与税收管工作密切相关的其他部门的协助义务, 税收征管法没有作出具体规定, 更没有规定相应的法律责任。因此, 税源联动管理机制的横向联动法律依据不足, 税收征管法在新一轮的修订工作中应当对此予以完善。( 2 修订和完善税收征管法第六条有关信息共享制度规定。健全税源联动管理机制的关键在于依托是信息共享制度打破信息瓶颈, 然而现行税收征管法仅用一个条文进行了粗略的规定, 信息共享制度应当如何构建才不至于侵犯纳税人的税收知情权和税收秘密权? 税收主体是否就只能是抽象的国家? 信息共享制度中的信息共享者应当享受何种权利? 履行何种义务? 遵守什么信息共享规则? 信息共享制度主体在不履行义务、不遵守规则时应当承担何种法律责任? 等等, “税收征管法”需要作进一步的明确规定。( 3 修订和完善税收征管法第二十三条。现行税收征管法第二十三条对税控装置的使用作出了规定, 但仍有不完善之处: 一是纳税人是安装、使用税控装置义务主体是否具有法律上的正当性有待进一步探讨; 二是可以将税控装置使用的有关制度与税源联动管理机制中税收信息化平台的建立和完善向结合。3、美国对税收信息化建设方面的相关做法。美国国税局20世纪50年代以来一直奉行的“以税收收入为使命”的税务管理理念已经远远不能适应美国社会的迅速发展。为此,美国议院通过旨在重组和改革IRS的法案(RRA,98,该法案汇集了各方对IRS进行研究后得出的建议,对IRS明确地提出:它必须为满足纳税人的需要而更好地工作。按照该法案的要求,IRS的历史新使命诞生了:“通过帮助纳税人了解和实现他们的纳税责任,并通过使税法公平适用于所有纳税人,以此给美国纳税人提供最高质量的服务。”在IRS新使命的要求下,催生了以整合为主要任务的美国国税局现代化工程,以此为契机,开始全面梳理IRS的业务模型工,组织架构和信息系统,使得三方面互相配合。四、税收征管强制措施和税收征管监督1、征管法税务检查程序中涉及的主要内容修改建议。(1税务检查权力规定缺乏前瞻性且不全面。征管法第五十四条具体列举了六个方面的检查权力但不完善, 第一, 缺少前瞻性。市场经济条件下纳税人生产经营方式千变万化, 应设置总括性条4款以应万变。第二, 无权检查生活场所, 特别是厂家合一, 店家合一的经营方式普遍存在, 应该明确。另外, 第五十八条只规定对税务违法案件可采取的特殊手段, 但却将银行信用卡和邮政储蓄排除在外,这不利于检查时取得第一手资料。(2检查程序应包括例外。征管法第五十九条规定税务机关派出人员实行检查时应出示检查证和通知书的法定程序, 这对固定的、一般情况下适用, 但对流动纳税人、特发案件、日常检查时难以开具通知书, 应包括特殊例外情况下的特殊处理程序。(3税务稽查程序规定缺失.除第十一条提到稽查以外, 征管法在第四章税务检查中只字未提税务稽查, 但在细则第八十五条却提到税务稽查工作规程。问题是: 第一, 税务检查与税务稽查是否是同一概念? 从征管法看是同一概念, 而细则却似是而非。在第八十五条中, 先提到税务稽查后又提税务检查。第二,细则第八十五条中, 转授权国家税务总局制定税务检查工作的具体办法是否包括税务稽查。第三, 在征管法第四章未提及稽查而细则第六章却提到稽查并转授权制定具体办法, 是否有下位法越权之嫌? 法律专用术语的严谨使用是制定法律的关键, 在同一部法律中前后矛盾、概念混乱、内涵外延不清是一大忌。2、税务机关查案的权限必须适应社会发展需要(1稽查局职能范围的界定导致实际操作中部分行为无权查处。征管法第十一条规定“税务机关负责征收、管理、稽查、行政复议的人员的职责应当明确”, 税务机关在内部的职能划分上采取将查处职能归口稽查局的做法。同时, 实施细则第九条规定“稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处”, 这一规定限定了稽查局的职能范围, 因此对如涉及制售假发票、拒不办理税务