非政府组织在公共管理中的作用

非政府组织在公共管理中的作用摘要非政府组织又称为非盈利组织，或者第三部门，指的是不以盈利为目的，为社会提供公共利益或者共同利益的组织或者机构。在市场经济条件下，非政府组织在参与公共事务管理方面具备了必要性和可能性，并在社会生活中发挥着越来越重要的作用。本文阐述了非政府组织在公共管理中完善和监督政府职能，促进社会民主平等，维护社会稳定，促进社会和谐和发挥社会保障作用等方面的作用，并分析了非政府组织目前面临的政府干预过多、社会公众意识不足等问题，进而提出进一步发展非政府组织的一系列策略。关键词非政府组织、公共管理、社会和谐、公共危机随着全球化的发展以及经济结构的调整等对公共行政提出了新的更高的要求。重新审视政府与市民社会的关系，必须充分发挥民间组织的作用，实现公民积极参与公共管理事务，推进公共管理的社会化和民营化。非政府组织作为公民社会的主体日益受到学界和社会各界的重视，将非政府组织引入公共管理格局，实现政府与非政府组织的协同治理成为推动社会和谐进步的重要举措1。非政府组织不同于政府，不是以政治权力为核心，不存在自上而下的等级制统治体系，而是以志愿公益为宗旨，以受益者的需要为导向，能够实现公益资源的有效配置；非政府组织也不同于企业，不是以牟利为动机，不受市场规律盲目左右，因此能够实现更大范围的社会公平。实践表明，非政府组织作为一种新的资源配置体制，弥补了政府和企业这两种主要的资源配置体制的不足，适应我国社会管理和社会服务的多元化的需要，从社会历史发展的幕后走向社会发展的前台，在公共管理中扮演者不可忽视的作用。但我国非政府组织发展时间不长，目前仍然存在很多无法忽略的问题需要解决。一、非政府组织在公共管理中的作用（一）完善和监督政府功能非政府组织进入公共管理领域，打破了政府组织管理公共事务的一统天下的局面，形成了政府组织与非政府组织共同管理公共事务的格局，它可代表民众直接参与、质询、监督政府行政过程和行政结果的伦理性，使公民参与权得以实现，不仅起到了完善和监督政府功能的作用，同时也推动了社会民主平等2。1. 提高公共政策制定的科学化政府作为公共政策唯一的制定者，由于自身的能力、水平以及所掌握的信息有限，在公共政策制定中难免会出现一些失误。为了弥补政府自身的缺陷，就必须建立科学的决策体制，遵循科学的决策程序，充分调动政府之外的社会组织参与民主决策的积极性。非政府组织致力于一些公益事业的发展，为他人谋利益，不谋私利的特点，决定了非政府组织能公正地评判某项公共政策，对公共政策的不合理之处及时提出建议，有时非政府组织还会通过游说、大众传媒等手段，对政策及政策制定成员施加影响，从而提高公共政策制定的科学化程度，使公共政策更加符合公共利益。2. 上传下达的作用非政府组织不谋取政治权力，也不想成为政府体制的一部分，但是它们对政府的决策很关心。非政府组织担任重要的“上传下达”的角色，一方面可以了解政府的政策，另一方面可以及时准确地了解相关人群的利益要求，并将他们的呼声传递到政府决策过程中，以填补由于政府职能缺位造成的制度上的真空。政府关注和制定政策的出发点是重大的社会问题，而某些处于弱势地位的社会群体无法自发形成声音和力量。当公众的利益受到侵害时，求助于非政府组织，引起政府的关注，问题便能得到解决。同时，一项政策的颁布，通过非政府组织下达政策，有利于政策的贯彻和执行。随着我国社会改革的不断深入，处于不同社会地位的群体会形成各种新的利益关系，有着各种不同的需求，非政府组织作为社会治理的主体之一，理所当然地成为政府的“说客”与公众利益的代言人，发挥其上传下达的作用3。3. 监督政府职能的实施 非政府组织通过多种渠道参与政策制定能够使公众能够获取更多的关于政策的信息，公民获得了更多的知情权，从而对政策制定中权力的运用的监督更加有效。在政策执行过程中，非政府组织通过收集更多的政策执行中的信息，对政府是否按照公共利益取向执行政策有更多的了解，并对不合理的行为能够对政府施加更多的压力，使政府不得不考虑社会的影响。因此，非政府组织能够在政策执行的过程中对公共权力进行有效的监督和制约4。 另外，非政府组织参与政府绩效的评估使对公共权力的监督更加深入。政府绩效评估是反映政府及其官员绩效水平的重要途径，能够比较全而的收集公共权力运作的相关信息。通过绩效评估的方式不仅能够发现政府内部的权力滥用现象，而且能够揭露政府及其官员的权力不作为现象。非政府组织参与绩效评估是提高政府绩效评估质量的重要途径。一方面，非政府组织开展政府绩效评估相对于政府内部自身的评估而言，能够更加的客观公正。另一方面，非政府组织参与绩效评估相对于公众的评估能够降低成本，有效的解决评估过程中信息不对称的问题。（二）维护社会稳定，促进社会和谐和谐是系统内部各个要素协调有序的表现，系统内部诸要素协调有序，系统就会平稳运行。社会稳定与和谐是建设社会主义和谐社会的根本要求，我国非政府组织以其鲜明的组织特征和独特的社会治理优势，在维护社会稳定，促进社会和谐发挥着不可替代的作用 1. 优化阶层结构的作用社会结构合理与否，是影响乃至决定一个国家或地区社会和谐的重要因素，也是衡量整个社会和谐的重要标志。理想的社会阶层结构是“两头小、中间大”的橄榄型社会，而我国现代化社会阶层的基本构成成分已经具备，但结构形态不够合理，呈现传统的金字塔型社会。这意味着大多数社会成员未能享受到社会经济发展的成果和好处，显然不利于社会稳定与秩序和谐。现实表明，非政府组织是优化社会阶层结构的调节器，在优化阶层结构方面发挥着重要的作用。凭借其创新性、灵活性，与基层联系密切、了解基层实际情况，成本低、效率高等优势，对于优化社会结构具有政府不可替代的作用。非政府组织既可以向社会提供各种精英群体，包括政治、经济和文化等各方面精英相互协商、合作、妥协和制衡的渠道和机制，又能成为不同阶层利益表达和关系协调的组织平台。通过社会服务和社会支持渠道，一方面可以为促进社会流动，保持社会阶层结构的开放性，另一方面有利于促进贫困阶层与困难群体满足基本生活需求、提升生存能力，不但可以发挥社会的“安全阀”作用，而且可以增加底层群体向上流动的机会，从而达到优化阶层结构的作用4。2. 化解阶层冲突的作用非政府组织大都在民间活动，贴近社会基层群体，能够迅速发现基层社会中的各种矛盾，并通过自身努力解决这些矛盾或者避免矛盾的扩大，减轻政府的压力，避免社会转型时期的各种社会矛盾所引发的社会动荡不安，是化解阶层冲突的“润滑剂”。近年来年的群体事件暴露出的矛盾尖锐，阶层参与多元化。群体事件破坏性升级的背后，是民众怨气的累积，无处发泄，无从解决。石首事件、宿迁锦绣江南拆迁引发的死人事件、贵州德江群体事件、甘肃会宁千人群体事件等等，事件爆发的本身因素复杂，而这些矛盾中很多是政府无法调解或者政府不方便出面调解的，这时非政府组织就可以发挥作用，因其民间性的特点也更容易被冲突双方所接受。例如，外资企业为降低成木、扩大利润要压低工资，而其公司职员会要求增加工资，这两者之间的矛盾冲突由非政府组织出面协调解决就会产生较好的效果。（三）发挥社会保障的作用建设完善的社会保障体系是社会主义制度的本质要求，也是维护社会稳定、缓解人民内部矛盾的现实需要。我国学者丁元竹指出，在我国，活跃在困难群体援助等领域的非政府组织己经成为我国社会保障体系的重要补充7。非政府组织在发挥社会社会保障方面的作用主要表现在以下两个方面。1. 提供慈善救助慈善事业己经成为推进经济发展、社会进步和人的全面发展的不可缺少的重要力量。也是非政府组织最早涉足的领域之一，我国从事慈善救助事业的非政府组织，在扶老、助残、济困、救灾、助学等方面发挥着越来越重要的作用，产生了深远的社会影响。现代慈善，不仅是一种事业或组织结构，同时也是新的社会价值观。社会公众在面对他人的困难时，不再仅仅是发善心捐赠款项和实物，而且还致力于增加自己和他人持续解决这些问题的能力，而这种能力的培养必须要依靠全社会公众的广泛参与和共同努力。通过引导受助群体努力改变自己的现状，增强他们自力更生的意识，不仅使他们脱离物质贫困，也使他们脱离心理贫困。非政府组织的慈善救助行为，不仅有利于协助政府缓和社会矛盾，同时也为公众参与提供了平台，有利于营造一个管理完善、秩序良好、人民群众安居乐业、社会宽容友爱的和谐社会。由此扩大社会保障建设的基础，丰富社会保障的来源。2. 缓解就业压力目前我国正处在社会转型期，随着经济体制的逐步改革出现了大量的暂时失去职业的下岗失业人员，由于我国社会保障体系的不健全使得这些人员得不到很好的保障，而非政府组织通过举办各种各样的培训提高下岗工人的工作技能，将有助于这些人员实现下岗再就业。由于具有非政府性的特征，使得非政府组织能以较低廉的价格甚至免费为下岗人员提供多样化的教育培训与技能培训。由于具有民间性的特征，使得非政府组织更容易贴近群众，更容易有针对性的提供培训项目。这些项目的开展，将有助于下岗工人更新观念、增长知识。提高技能从而为实现再就业创造基础5。二、目前非政府组织的现状及存在的分析改革开放后，随着计划经济体制向市场经济体制的逐步转变，中国非政府组织的发展遇到了千载难逢的机遇。然而，在面临机遇的同时，中国非政府组织的发展也面临许多问题和挑战。（一）政府行政干预过多，导致非政府组织官僚化倾向非政府组织的特点之一是其独立性，但由于部分非政府组织其本身是从职能部门转变过来，或者是由政府机构直接建立的，使其在组织、功能和活动方式等方面，都过分依赖政府，具有浓厚的官僚化倾向，不符合“小政府，大社会”的发展要求，从而阻碍了其发展，导致非政府组织发展的困境。以湖南非政府组织为访谈对象的资料表明，许多社团实质上是政府职能的外延，如湖南省青少年发展基金会就隶属于共青团系统，为省共青团管理；省慈善总会隶属民政系统，为省民政厅管理;省红十字协会隶属卫生系统，为省卫生厅管理等。该省各地市的慈善总会、红十字协会均是此种模式，许多社团是政府的一个行政部门，是“一套班子两块牌子6。（二）立法滞后，政策法规和监管机制不健全 非政府组织的活动若没有法律制度的依托，很容易偏离其组织目标，即为社会提供有效的公共物品。目前，在非政府组织的立法方面，我国主要有社会登记管理条例、民办非企业单位登记管理暂行条例、基金会管理办法等等。继这些条例之后，1999年8月，我国历史上第一个有关非政府组织捐赠的专门法案公益事业捐赠法出台，2001年中华人民共和国信托法出台。从条例到法律，已经看到进步，但这远远不能满足非政府组织发展的需要。应清楚地认识到，已有的条规内容比较陈旧，条款过于抽象，缺乏可操作性，随着非政府组织的急剧增加，很难适应新形势的要求。此外，对非政府组织的监督制度、形式和手段比较单一，一方面政府对非政府组织的监管不利，另一方面来自社会的监督也不强。（三）社会公众意识不足非政府组织的正常运行主要依靠慈善捐款和志愿者的志愿行为。虽然社会公众捐赠意识有很大提高，但远远不能满足非政府组织的需求。正由于慈善不足、志愿不足，导致非政府组织的财政危机正在吞噬非政府组织的本性即其非赢利性。据资料统计，美国非营利部门的资源总量为5085亿美元，其中31. 3%来源于政府资助，50. 2%来源于会费、服务收费及投资回报，私人志愿捐款仅占总资源的18. 4%。在我国现阶段，不少人对志愿者的了解不够，也缺乏对志愿者活动的认可制度。此外，慈善公益组织的数量和增长速度并未与我国经济和社会的发展趋势相吻合。这些问题的积压已经成为公益慈善组织发展的瓶颈。（四）资金与人力资源匮乏由于各种现实原因存在，导致我国相当一部分非政府组织处于严重资金短缺状态。据统计，我国非政府组织由各级政府提供财政拨款和补贴占到50%，政府以项目为引导的经费支持占3. 6% ，其他主要的收入来源依次是：会费收入（21. 2%）；经营性收入(6%)；企业赞助和项目经费(5. 6%) 。另外诸如募捐收入、国际组织和国外政府资助等方面的收入来源，合计不到5%。资金短缺很大程度上影响非政府组织活动开展与组织运行的效率。其次，在人力资源方面，非政府组织缺乏固定的人力资源补充途径；在引进人才方面，非政府组织缺乏有效的激励机制和进行系统专业培训的指导人员。三、如何充分发挥非政府组织在公共管理中的作用充分发挥非政府组织在公共管理中的作用，其当务之急是如何在跨越式发展模式下，建立和完善我国的非政府组织，使其发挥应有的作用。（一）推进经济体制和政治体制改革 随着改革开放的深入，我国政府长期扮演的“全能政府”的弊端已彰显无疑，相反“有限政府”的理念已深入人心，其表现在政府由微观管理转向宏观管理;由控制转向引导；由强调“管”转向强调服务；有依靠命令转向推动立法依赖法制。经济体制改革、政治体制改革的重要目标在于政企分开、政事分开、政社分开。从总体上看，政企分开有了实质性突破，政事分开和政社分开尚未真正破题。为此：第一，在党的领导下，稳步推进政社分开，逐步实现社会组织领导人自选、活动自主、经费自筹等方面的改革。第二，建立政府与民间组织的平等协商对话机制。第三，各级政府要从部门利益和行业利益中超脱出来，尽快地把公益性、服务性的社会职能下放给具备条件的民间组织7。（二）完善和健全相关法律法规完善有关非政府组织的法律法规，首先是国家加强对非政府组织的立法工作，提升立法权威设立非政府组织管理方面的实体法；从立法上给非政府组织的自治性与民间性以法律上的保障，逐步打破限制竞争的规定，为非政府组织能力的提升创造良好的宏观环境。二是形成配套的法律体系，主要体现在与宪法中关于公民结社原则相衔接的结社法律、捐赠法律和规范非营利事业与非营利组织的单行法；与这些法律相衔接的实施细则和单行法规等等，以优化非政府组织生存于其中的法律环境。（三）培育社会公共意识在当今全球一体化进程中，我国民众的公民参与意识越来越强，志愿活动走向兴盛，但是还远不能满足非政府组织的需求。如何有效地激励全社会的参与，培育社会公共意识、强化志愿精神是一个值得人们深入探讨的问题。一方面，政府应在政策和实际行动上支持与弘扬整个社会的志愿者精神，并通过注册认证制度的贯彻落实，把更多有爱心的人组织起来，使其积极投身到为社会公益事业的服务中去；另一方面，各类非政府组织通过自律、研讨、宣传，扎扎实实开展好各种志愿服务活动，努力为建设社会主义和谐社会做出更大的贡献8。（四）建立非政府组织多渠道融资体系资金短缺问题是非政府组织公共性发挥的最大障碍之一，而解决这一问题的最佳途径是建立关于非政府组织的多渠道融资体系。非政府组织的资金来源可以是政府的财政支持、国内外的社会捐助、在政策允许范围内的服务收费和营利收入等；非政府组织的资金筹募机制也应该是多元化的，应大力发展类似于美国筹募、社区基金会、商营公益捐赠基金的公共筹募机构和监督机构；民间非政府组织之间的良性竞争有利于使社会资金向规范、有效的组织集中。因此，政府一方面要增加对 非政府组织的资助性投入；另一方面要积极引导非政府组织多渠道融资体系与机制的建立和健全；而非政府组织可以适当开办营利性实体，同时积极学习国外的经验，努力提高自身的知名度和公信度，依靠自身的优势来获取社会资助等。致 谢本论文在导师的悉心指导下完成的。导师渊博的专业知识、严谨的治学态度，精益求精的工作作风，诲人不倦的高尚师德，严于律己、宽以待人的崇高风范，朴实无法、平易近人的人格魅力对本人影响深远。不仅使本人树立了远大的学习目标、掌握了基本的研究方法，还使本人明白了许多为人处事的道理。在此，谨向导师表示崇高的敬意和衷心的感谢！同时我还要感谢在我学习这门专业期间给我极大关心和支持的各位老师以及关心我的同学和朋友。写作毕业论文是再次学习的过程，毕业论文的完成，同样也意味着我的大学学习生活告一段落，即将开始我的下一个学习与工作并间的旅程。在写作论文过程中，我也学到了很多之前未学到的知识与经验，相信在以后的工作学习中会有很大的帮助。参考文献.戴昌桥.中国非政府组织现状探析.求索，2014年第4期.李庚伦.近几年来我国非政府组织的研究综述.学会，2011年第12期.胡海.我国的非政府组织与群体性事件治理.湖南大学学报,2011年第4期.李书巧.我国非政府组织参与公共危机管理研究.理论月刊，2012年第6期.孙静.建国以来我国非政府组织发展历程及启示.山东师范大学学报,2011年第4期6.陈曦.论政府与非政府组织合作机制的构建.天津行政学院学报,2012年第6期7.马海韵.非政府组织参与公共危机治理的研究.南京工业大学学报,2012年第2期8.张江.浅析我国非政府组织发展现状与趋势.成都行政学院学报,2011年第2期Effects of NGO in Public ManagementCollege of Law and Political Science SomebodyDirected B