宋朝财政危机与地方行政关系研究基于人户逃移政策的执行分析

1/13宋朝财政危机与地方行政关系研究基于人户逃移政策的执行分析论文关键词】财政危机地方政府人户逃移政策论文摘要】通过分析宋朝地方政府执行人户逃移政策的情况，认为宋朝日益加重的财政危机直接影响了宋朝中央与地方财政的调配体制和地方官员的考课标准，使地方政府在执行中央人户逃移政策时受到影响。由于更多地考虑赋税上供和本级地方财政的需要。因此造成了实际执行情况与政策制定初衷相背离，出现了诸多弊端，降低了行政效率。一、引言人户逃移，主要是指拥有一定田产并承担国家赋役的著藉人户流离逃亡他乡。这一现象在中国古代历朝普遍存在，汉唐以后尤为突出，如汉代的流民、唐代的逃户、宋代的人户逃移、明代的流民等。中国古代农民安土重迁，他们之所以抛弃田产、背井离乡，其缘由历代大同小异，大体不出西汉鲍宣的“凡民有七亡”之说，从而形成了政府必须面对的社会问题。中国古代历朝政府都采取相应的政治、经济政策试图对人户逃移加以控制，但基于不同的政治、经济形势，取得的成效也有所不同。对于人户逃移的政策控制，宋朝政府在汉唐基础上有了进一步的发展。就荒政而言，宋朝的灾前预防、灾后救2/13济与安置措施已相当完善。从实践情况来看也是富有成效的，较好地实现了社会控制。因此，“两宋两三百年间，没有出现大规模的农民起义，颇富成效的社会救济应该是一个重要原因”同时，宋朝政府在政策上对财赋较为重视，无论是芳生人户逃移之前的灾伤娠济、赋税倚阁镯免，还是协户逃移之后的“申逃”、招诱逃移归业、招佃逃田、翅田拘籍系官经营等措施，都充分体现了朝廷在人广逃移政策的执行过程中对财政支出与赋税损益的老虑。LOCALHOST而且，基于时局与财政形势的变化，中央政府又人户逃移的控制措施不断进行调整，日趋细化和失善。对此，陈明光先生在宋朝逃田产权制度与地方政府管理职能变迁一文中从逃田产权制度的角度做了很好的论述，认为宋朝相较于唐五代而言有静的特点。一是更加法制化，制定了“逃田法”、“远年无案籍逃田法”、逃田“请佃法”等专项法规，并经常以诏救的形式对这些“常法”进行临时调整。官府在处理逃田产权时，更加注重以法律文书或官府文丰为据。二是制度更加细化，对逃亡原因不同的逃户，其土地所有权的保留期限、复业后的收益权等有不同规定。三是制定和调整政策时对财政的考虑更力突出，更多地采用田赋减免措施，以调整逃田收益权在官民之间的分配。四是南宋时进一步加强了刘“请射”或“权佃”逃田者的权益保护，同时，中央对地方政府实施逃田产权3/13制度的职责规定更加明确F70两宋时期，中央通过路、州、县三级行政建制，对地方进行管辖和控制。范祖禹上哲宗乞行考课监司郡守之法称“本朝之法，上下相维，轻重相制，建置之道，最为合宜。夫监司付以一路，守臣付以一郡州，县令付以一县，皆与天子分地而治。”闭卷72白官门考课基于这种行政建制，中央行决策之权，地方负执行之责。因此，宋朝中央政府制定的对人户逃移的控制政策，无论是发生在人户逃移之前的灾伤娠济、赋税倚阁镯免，还是人户逃移之后的“申逃”、招诱归业、招佃逃田、逃田拘籍系官经营等，都必须依靠地方政府的贯彻执行。总的来看，地方政府在贯彻执行中取得了一定成效，但是由于宋朝财政形势的变化极大地制约着地方行政，因而影响了执行效率，出现了不少弊端。二、宋朝财政危机的加深宋朝从建隆元年960年建国到祥兴二年1279年灭亡，三百多年间常年受到北方少数民族的威胁。北方、西北诸路和江淮一带主要是在两宋交替之后长年战争，对当地乃至全国的社会经济都造成了较大的破坏。再加上，宋初统治者确立“守内虚外”的治国方针，在对外战争中长期处于劣势，财政上又受“三冗”冗兵、冗官、冗费之累，使得国势出现了与社会经济繁荣不相称的“积贫积4/13弱”的矛盾现象。建国之初，宋朝统治者注意农业生产的恢复和发展。史载“宋承唐、五季之后，太祖兴，削平诸国，除藩镇留州之法，而粟帛钱币咸聚王徽严守令劝农之条，而稻、粱、桑、桌务尽地力。至于太宗，国用殷实，轻赋薄敛之制，日与群臣讲求而行之。”闭倦NSC货志上一因此，财政比较宽裕。真宗时，擅渊之盟订立，边境宁息，社会经济得到进一步恢复和发展，财政形势较为喜人。“天禧末，而天下总人一万五千八十五万一百，出一万二千六百七十七万五千二百，而赢数不预焉FAL卷MC下一，财政富余达二千四百七万四千九百贯石匹两。但是，在这背后却存有隐患，时“承平既久，户口岁增，兵籍益广，吏员益众。佛老、外国耗蠢中土，县官之费数倍于昔，百姓亦稍纵侈，而上下始困于财矣”闭倦N9C食货志下一，“三冗”之累初露端倪。仁宗在位，西北边衅兴起，“宝元以后，募兵益广，宗室蕃衍，吏员岁增。至是，兵一百二十五万九千，宗室、吏员受禄者万五千四百四十三，禄凛奉赐从而增广。又景德中，祀南郊，内外赏责金帛、络钱总六百一万。至是，飨明堂，增至一千二百余万，故用度不得不足FAL卷I79C食货志下一，“三冗”问题已是十分突出。5/13结果，皇枯元年1049年“天下财赋出人，凡金币丝扩薪当之类皆在其数”，岁人一亿二千六百二十五万一千九百六十四，而“所出无余”TSLWSSC皇枯会计录。至英宗治平二年1064年，“内外人一亿一千六百十三万八千四百五，出一亿二千三十四万三千一百七十四，非常出者又一千一百五十二万一千二百七十八”FAL卷N9C食货志下一，中央财政处于人不敷出的窘境。神宗继位，王安石颁行新法，在财政上收到了一定的效果。但是，王安石变法之富国强兵的宗旨是为神宗“养兵备边，府库不可不丰，6卷2AC国用考二沥代国用之目的服务。因此，变法者虽然认识到财政危机的本质是“冗兵耗于上，冗吏耗于下。欲救其弊，当治其源。治其源者，在乎减冗杂而节用度。若冗杂不减，用度不节，虽善为计者，亦不能救也”70167，皇枯元年。但是，熙宁年间1068一1077年宋王朝对外的主动出击，庞杂的军费开支不仅难以节减，而且逐年增加。熙宁十年1077年八月辛丑，权发遣三司使李承之言“三司近岁以来，财货匾乏为甚，计月支给，犹惧不足。”川卷ZSA中央财政仍然难以摆脱困境。神宗之后，新法废行反复，边疆征战一直无法宁息。至徽宗时，蔡京复行新法，但并没有吸取神宗时期的经验6/13教训，“复务拓土，劝徽宗招纳青唐，用王厚经置，费钱亿万，用大兵凡再，始克之，而惶州戍兵费钱一千二十四万九千余缉”倦MS飨货志上三，“三冗”之累更加严重，新法已成为统治阶级变相敛财的工具。民众负担十分沉重，社会危机伴随着财政危机开始出现。女真金政权的人侵，灭亡了北宋政权，社会经济遭到了极大的摧残。南宋“渡江之初，东南岁人犹不满千万，上供才二百万缉，此祖宗正赋也”AL1财赋收人大为紧缩。为了筹措对金战争的费用，当时“吕颐浩在户部始创经制钱六百六十余万缉，孟庆为执政又增总制钱七百八十余万缉，朱胜非当国又增月桩钱四百余万络。绍兴末年，合茶盐酒算坑冶榷货乘本和之钱凡六千余万缉，而半归内藏”S1。通过多方聚敛财赋，南宋政权维持了军需供给，勉强渡过了财政危机。隆兴和议后，社会经济得到恢复，财政危机得到缓和。开禧二年1206年，韩健宵北伐，战端又起，财政又复窘困。卫径言“权臣误国，妄启兵端，不特南北生灵肝脑涂地，且耗竭国家五十年储蓄，国力殆不可支。9W4C守制置乒枢密祟札绍定年间1228一1233年，宋蒙战事又起，当时“兵事一开，招纳浸广，调度浸繁，公私之积遂至扫地”，增额一倍。祟宁重修上供格，颁之天下，率一路之增至十数倍，至今为额。其它杂敛皆起熙宁，于7/13是有免役钱、常平宽剩钱。至于元丰，则以坊场税钱、盐酒增价钱，香矾铜锡斗秤批剃之类凡十数色，合而为无额上供，至今为额。至于宣和则以赡学钱、来本钱，应奉司诸色无名之敛凡十数色，合而为经制，至今为额。,LBJW9C赴柳军拟奏事札子至南宋时，所谓“自军兴以来，计司常患不给，凡郡邑皆以定额案名予之，加赋增员，悉所不问”FN卷上C民力疏，说的就是中央财政对地方财政采取定额划拨经费的原则，而对地方财政的增收增支则全然放任自流。因此，在巨大的财政压力下，地方财用因人不敷出而加赋于民的情况十分常见。史称“熙宁以前，上供钱物无额外之求，州县无非法之敛。自后献利之臣不原此意，唯务刻削以为己功。若减一事一件，则据其所减色额责令转运使封桩上供，别有增置，合用之物又合自办。上供名件岁益增多，有司财用日惟不足。既无家资之可助，又无邻粟之可贷，必至多方以取于民。非法之征，其来乃自乎是。FSLWC宗论理财淳熙七年1180年，朱熹言“夫有田则有租，为日久矣。而今日民间特以税重为苦者，正缘二税之入，朝廷尽取以供军，州县无复赢余也。州县既无赢余以给官吏、养军兵，而朝廷发下离军、归正等人又无纪极，支费日增，无所取办，则不免创于二税之外，别作名色，巧取于民。”F19OC庚子应诏封事曾任8/13湖南诸州安抚辛弃疾指出“州以趣办财赋为急，县有残民害物之政而州不敢问县以并缘科敛为急，吏有残民害物之政而县不敢问。”洲卷I9C盗正如包伟民先生所总结的，宋代的特点在于中央政府一直未能调整赋税制度以及中央与地方财赋分配的格局，只是通过默许州县法外征敛的办法来解决财政困难。这种赋税的非制度化，导致了地方吏治的腐败与民众痛苦的加深。可见，在这样的财政调配体制下，对于地方行政尤其是地方政府对人户逃移政策的执行，必然会造成极大的制约。四、地方职能与逃移政策执行的演变宋朝建国之初，朝廷对于各级地方官员的职能都有相应的规定，并建立了一整套考课制度，如以“七事”考监司，以“四善”、“三最”考守令。其中，有关劝课农桑、户口增损、田畴垦辟等考核标准，都与增加国家财赋收人密切相关。而且，随着宋朝财政问题的日益突出及中央与地方财政调配体制的变化，“经划财用”的职能在地方官课绩中愈显重要。崇宁二年1103年徽宗诏“诸路知州、通判、令佐任内，如能尽心经划财用、应副上供及本处支使，各得足备，或不能悉心营办，却致圈乏，殿最赏罚闻奏。ISL职官五九之一在财政十分艰窘的南宋时期，“催督财赋”实际上成为中央考核地方官员最主要的内容，其他职9/13能则可“不复问”。孝宗淳熙十五年1189年，朱熹言“版曹经费网乏日甚，督趣日峻，以至废去祖宗以来破分良法，而必以十分登足为限。以为未足，则又造为比较监司郡守殿最之法以诱胁之。不复问其政教设施之得失，而一以其能剥民奉上者为贤。于是，中外承风，竞为苛急，监司明谕州郡，郡守明谕属邑，不必留心民事，惟务催督财赋，此民力之所以重困之本。“197卷，戊申封事这必然造成地方守令“其所先务，惟治财为然”L2I7卷AC送富修仲序的后果。因此，宋朝财政危机造成了中央与地方财政调配体制和地方考课标准的变化，对地方行政产生了极大影响。地方政府在执行人户逃移政策时，更多地考虑赋税上供和本级地方财政的需要，由此制约了地方政府执行有关人户逃移政策的取向，其中出现的弊端即与此相关。董婿指出“今之守令，专办财赋，贪丰熟之美名，讳闻荒歉之事，不受灾伤之状，责令里正伏熟。为里正者，亦虑委官经过，所费不一，故妄行供认，以免目前陪费，不虑他日流离饿革，劫夺之祸，良可叹也221卷中检早在这样的情况下，中央虽常有赋税倚阁镯免之令，但地方政府在贯彻执行人户逃移政策时，却由于赋税上供和本级财政开支的需要，不肯给予“除豁”，包括不执行灾10/13伤检放、逃移归业放税、招佃逃田减税等政策，甚至还要加征。咸平元年998年四月，真宗对宰相说”诸路道欠，先朝每有赦青，皆令镯放。而有司不认朝旨，尚更理纳，颇闻细民愁叹，此甚亡谓也。L3元枯五年109年，知杭州苏轼上书哲宗言“二圣嗣位以来，恩贷指挥多被有司巧为艰阂，故四方皆有黄纸放白纸收之语。6L倦州国用考五斓贷徽宗宣和三年1121年二月七日，臣僚言“水旱灾伤去处州县，已依条差官检踏减于苗数分数，讫而，槽臣又令州县再行增收分数。如宣和元年，芜湖一县已经减放分数，而嘈司再行增蜘又千九百石。ISL食货一之六绍兴十五年1145年二月十五日，荆湖南路转运判官李绍祖言“访闻州县官吏往往将递年积欠已应除放之数，别作名色，或谓之月计、或谓之解州、或折见钱、或催本色，令看保正长按月认纳。ISL食货六三之九、O绍兴二十七年1157年十一月四日，殿中侍御史叶义问言“且以江东一路言之，岁认上供额八十五万硕，皆责办州县及时输纳。然其间或因灾伤检放，致令有承认不足数目，朝建烛见，难以催理，曾降指挥除放至绍兴二十二年讫。自二十三年以后，实因灾伤检放米数依旧催理00ISL食货一之一。、一同时，上述财政调配原则对地方财政收支的影响，必然也直接导致地方政府在贯彻执行中央人户逃移政策中11/13出现灾伤检放不实之类的弊端。熙宁八年1075年十月，祠部郎中赵鼎言“京东自夏秋旱蝗相仍，民被灾流徙者十六七，虽检放租税，而一县通校，类不及五分，盖恐碍倚阁青苗本息。乞令本路体量镯税。,L卷U,绍兴二十六年1156年二月五日，朝臣柳纶言“臣窃见民间岁纳秋苗，间有旱涝，自合减放分数，近来州县多是利于所人，略不加恤。ONSL食货一O对此，朝廷也有所认识。孝宗淳熙四年1177年，臣僚言“屡赦镯积欠以苏疲民，州县不能仰体圣意，至变易名色以取之。宜下诸路嘈司，如合该除放，无得更取之于州，州无得更取之于县，仍督逐县销豁欠，簿书其名数榜民通知。BL2C用考五斓贷但是，如果中央与地方财赋分配体制不进行变革，那么这一局面是无法得到改变的。罗大经指出“朝廷若欲除无名之征以宽民，须是究是一郡盈虚，有以补助之，使岁计不乏，然后实惠乃可及民。不然亦徒为空言而已。在财政困窘的情况下，即使是用于备荒贩济的常平、义仓等，也常会被挪用。如仁宗时，“常平积有余而兵食不足，乃命司农寺出常平钱百万络助三司给军费。久之，移用数多，而蓄藏无几矣。4176C食货志上四这种情况在地方十分常见。绍兴二十七年1157年五月丙子，殿中侍御史王硅言“臣窃见诸州郡，每岁输纳秋租，自装发纲运之后，仓凛12/13一空，所存止有常平义仓解斗，军粮吏捧，及捧发上供不足之数，皆取给于此，所在成例。是名为常平，而专以备州郡急网，至饥民艰食，则坐视而无以贩之，殊非立法之意。”阁卷77义仓则常“自乡而移于邑，自邑而移于州”2FL卷7T仓利害书，这自然就影响到地方政府进行灾伤贩济。绍兴九年1139年七月二十三